Góp ý một số quy định của Dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi)

1. Về quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân

Điều 13 dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi) (Dự thảo) được xây dựng trên cơ sở gộp Điều 31 và Điều 32 của Luật Phòng, chống tham nhũng hiện hành, theo đó quy định: “1. Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm cung cấp thông tin về tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin và pháp luật có liên quan. 2. Việc cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức, đơn vị cho cán bộ, công chức, viên chức và người lao động tại cơ quan, tổ chức, đơn vị mình được thực hiện theo quy định của pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở và các quy định của pháp luật có liên quan”. Do điều luật của Dự thảo được xây dựng trên cơ sở gộp các điều luật của pháp luật hiện hành, nên rất có thể quy định chỉ được ghép về mặt cơ học mà những nhà xây dựng Dự thảo chưa nghiên cứu kỹ quy định của Luật Tiếp cận thông tin năm 2016. Do đó, tác giả cho rằng, quy định này của Dự thảo chưa phù hợp với Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 và có phần thừa, không cần thiết phải quy định trong Dự thảo tránh phức tạp, rườm rà. Bởi vì, theo Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 thì quyền tiếp cận thông tin, trong đó có quyền yêu cầu cung cấp thông tin chỉ dành cho công dân (Điều 4), chứ không dành cho cả cơ quan, tổ chức, đơn vị như Dự thảo quy định. Cũng theo Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 thì trách nhiệm cung cấp thông tin chỉ quy định cho cơ quan nhà nước, còn tổ chức, đơn vị không có trách nhiệm cung cấp thông tin (Điều 9). Mặt khác, điểm k khoản 1 Điều 17 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định: Thông tin về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan và của đơn vị trực thuộc; nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức trực tiếp giải quyết các công việc của nhân dân; nội quy, quy chế do cơ quan nhà nước ban hành phải được công khai rộng rãi. Như vậy, thông tin về tổ chức, hoạt động của cơ quan là loại thông tin phải được công khai rộng rãi trên cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử[1], các hình thức khác và công dân được quyền tự do tiếp cận. Khi mà thông tin đã được công khai rộng rãi trên phương tiện thông tin đại chúng, thiết nghĩ, công dân không cần dùng quyền yêu cầu và có thể công dân cũng ngại yêu cầu do có tâm lý chung khi tiếp xúc với cơ quan nhà nước. Mặt khác, Điều 8 của Dự thảo đã quy định nguyên tắc công khai, minh bạch là một trong những biện pháp phòng ngừa tham nhũng. Theo đó yêu cầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị phải công khai, minh bạch thông tin về tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình một cách chính xác, đầy đủ, kịp thời, khách quan theo đúng trình tự, thủ tục quy định của pháp luật. Cơ quan, tổ chức, đơn vị ngoài việc công khai, minh bạch thông tin về tổ chức, hoạt động của mình còn phải công khai thủ tục hành chính có liên quan (khoản 2 Điều 9 Dự thảo). Quy định đó đã bao quát quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân. Do đó, theo tác giả, việc quy định một điều luật về quyền yêu cầu cung cấp thông tin đối với loại thông tin đã được công khai rộng rãi là có phần thừa, “phí” một điều luật.

2. Về quy định tặng quà và nhận quà tặng

Khoản 1 Điều 22 Dự thảo quy định: “Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cán bộ, công chức, viên chức không được nhận quà tặng dưới mọi hình thức của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan đến công việc do mình giải quyết hoặc thuộc phạm vi quản lý của mình”. Có lẽ xuất phát từ các nguyên nhân cơ bản như: Lợi dụng tình trạng văn hóa về tặng quà, cảm ơn để biếu xén, đưa hối lộ vì động cơ vụ lợi vẫn còn phổ biến. Các quy định về việc tặng quà, nhận quà và nộp lại quà tặng chưa chặt chẽ, không khả thi, ranh giới giữa quà tặng và tài sản hối lộ chưa được làm rõ, quy định trình tự báo cáo, nộp lại quà, nhất là quà bằng hiện vật phức tạp, khó thực hiện; pháp luật chưa có phương án xử lý đối với quà tặng là những lợi ích phi vật chất[2]… nên Dự thảo nghiêm cấm việc nhận quà dưới mọi hình thức đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cán bộ, công chức, viên chức. Quy định này làm chúng ta nhớ lại một quy định của ngành giao thông “đội mũ bảo hiểm không đạt chuẩn sẽ bị phạt”. Chất lượng mũ bảo hiểm đạt chuẩn hay không đạt chuẩn là trách nhiệm thuộc cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực này, chứ người dân không thể có đủ điều kiện để xác định mũ bảo hiểu phải như thế nào mới đạt chuẩn. Khi cơ quan quản lý nhà nước không đưa ra được những biện pháp cụ thể, hiệu quả để kiểm soát chất lượng mũ bảo hiểu trên thực tế mà lại đi kiểm soát quyền của người dân là không phù hợp trong Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Trở lại quy định trên, quà ở đây có thể là dạng vật chất hoặc phi vật chất. Đó là quyền tài sản của Nhà nước, tổ chức, cá nhân và Hiến pháp năm 2013 hiến định quyền tài sản đó. Quyền tài sản là một trong những quyền dân sự cơ bản của con người. Quyền tài sản bao gồm quyền sở hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt và hưởng lợi từ sử dụng tài sản[3]. Trong đó, quyền sở hữu tài sản thể hiện ở việc chủ sở hữu được thực hiện các quyền năng của mình trực tiếp trên đối tượng của quyền sở hữu, hưởng dụng và định đoạt đối tượng của quyền sở hữu hoàn toàn theo ý chí của mình (một cách tuyệt đối nhất)[4]. Như vậy, chủ sở hữu tài sản có toàn quyền định đoạt tài sản của mình theo bất cứ cách nào, trong đó kể cả được tặng tài sản cho chủ thể khác (tất nhiên là không trái với quy định của luật). Ở đây, quyền dân sự chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng[5]. Như vậy, về mặt văn bản luật thì quy định ở Dự thảo đã thỏa mãn. Tuy nhiên, về lý do thì chưa thuyết phục được. Quy định ở đây chỉ tác động lên số ít đối tượng trong xã hội chứ không mang tính quốc gia, cộng đồng, xã hội. Mặt khác, tại Kết luận số 103-KL/TW, ngày 29/9/2014, của Bộ Chính trị về sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết Trung ương 6 khóa X về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã chỉ rõ: “Thể chế hóa quyền tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân đã được xác lập trong Hiến pháp năm 2013. Bảo đảm minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm trong thủ tục hành chính nhà nước”. Do vậy, pháp luật bảo vệ quyền tài sản của chủ sở hữu, cho phép chủ sở hữu định đoạt tài sản của mình bên cạnh việc chủ sở hữu phải minh bạch các nghĩa vụ và trách nhiệm của mình liên quan đến quyền tài sản trong thủ tục hành chính nhà nước. Có nghĩa là, thủ tục hành chính nhà nước công khai, minh bạch là một cách để bảo đảm quyền tài sản của chủ sở hữu được sử dụng đúng luật. Mặt khác, hiện nay không tách bạch được quà tặng thông thường với quà tặng có liên quan đến nhiệm vụ, công vụ của người nhận quà[6]. Chúng ta rất khó xác định việc tặng quà, nhận quà liên quan đến công việc mình giải quyết (có thể xác định được phạm vi quản lý của mình dựa vào tiêu chí lãnh thổ, phân công, phân cấp hoặc ủy quyền thực hiện công việc…). Bởi vì, nguyên tắc tổ chức và hoạt động trong bộ máy nhà nước hay trong bất kỳ tổ chức, đơn vị, cá nhân đều có dáng dấp của việc phân công, phối hợp, kiểm soát thực hiện. Đã là phối hợp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thì mọi công việc đều có liên quan với nhau. Do đó, tác giả không đồng ý với quy định của Dự thảo. Dự thảo nên cho phép nhận quà và bổ sung nghĩa vụ kê khai quà tặng nhận được khi có yêu cầu kê khai tài sản. Các cơ quan quản lý nhà nước nên đặt ra những quy định cụ thể để công khai, minh bạch về việc nhận quà, tặng quà, chứ không phải nghiêm cấm quyền của chủ sở hữu tài sản để tạo thuận lợi cho bản thân trong phòng, chống tham nhũng. Như vậy là vi phạm quyền tài sản của chủ sở hữu tài sản do Hiến pháp quy định.

3. Về thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập

Theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng hiện hành, Việt Nam không có một cơ quan chuyên trách để quản lý thống nhất các bản kê khai, chịu trách nhiệm tiếp nhận các phản ánh về những nghi ngờ về tài sản, chủ động tiến hành theo dõi, xác minh khi thấy có những biến động đáng ngờ về tài sản tham nhũng của cán bộ, công chức[7]. Chính vì thế, điểm mới, tiến bộ của Dự thảo đã xác định rõ cơ quan chịu trách nhiệm kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức và đưa ra 02 phương án về thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập. Điểm chung của 02 phương án này là sử dụng những cơ quan hiện có trong bộ máy nhà nước để kiểm soát tài sản, thu nhập. Điều này góp phần không phát sinh thêm cơ quan, đơn vị, làm giảm gánh nặng về biên chế, ngân sách nhà nước. Ở phương án 02 lại quy định nhiều đầu mối có thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập, như thế là dàn trải, không chuyên nghiệp và dễ dẫn đến lạm quyền, tham nhũng. Mặt khác, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan đã được quy định tại văn bản pháp luật khác, trở nên “thừa”, không cần thiết, vì trùng lặp, không thể hiện được đặc thù của cơ quan chuyên trách chống tham nhũng[8]. Do đó, tác giả đồng ý với phương án 01 là giao thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập cho Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ và Thanh tra tỉnh. Đây là những cơ quan thanh tra nhà nước theo quy định của pháp luật[9]. Bản thân các cơ quan thanh tra này cũng đã có những nghiệp vụ nhất định trong công tác phòng, chống tham nhũng được quy định bởi nhiệm vụ, quyền hạn của mình[10]. Phương án này có ưu điểm là tập trung được đầu mối, đầu tư cơ sở vật chất, công nghệ, nguồn nhân lực với đội ngũ cán bộ chuyên trách, được đào tạo để đáp ứng nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, như đã nói đây là những cơ quan hiện có, nội bộ, cơ quan hành chính nên nặng về quản lý nhà nước. Mặt khác, tất cả các luật về tổ chức cơ quan trong bộ máy nhà nước đều chưa có quy định kiểm soát quyền lực nhà nước do bản thân tổ chức mình thực hiện[11]. Các cơ quan trên chưa phải là một thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong nội bộ. Kiểm soát tài sản, thu nhập cũng là một biện pháp để kiểm soát quyền lực. Cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập chính là cơ quan kiểm soát quyền lực. Do đó, để kiểm soát tài sản, thu nhập, kiểm soát quyền lực hiệu quả thì cần phải cải tổ lại bộ máy Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh. Tác giả đồng ý với phương án cải tổ lại bộ máy Thanh tra Chính phủ của GS.TS. Trần Ngọc Đường, đó là, Thanh tra Chính phủ là cơ quan giúp Thủ tướng thực hiện chức năng quản lý nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước trong nội bộ, độc lập với Chính phủ, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, chịu sự giám sát của Quốc hội[12]. Tương tự Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh cũng cải cách theo định hướng như vậy.

4. Về đối tượng kê khai tài sản, thu nhập

Đây là điểm mới, tiến bộ của Dự thảo so với Luật Phòng, chống tham nhũng hiện hành. Điều 37 của Dự thảo đã giới hạn, chỉ rõ phạm vi đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập. Tác giả tán thành với quy định của Dự thảo về đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập, nhất là đối với nhóm đối tượng là cán bộ, công chức thuộc đối tượng phải kê khai lần đầu. Quy định này phù hợp với chủ trương của Đảng là: “Thực hiện nghiêm quy định về kê khai, kiểm soát kê khai tài sản, thu nhập của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, nhất là cán bộ lãnh đạo, quản lý”[13]. Tuy nhiên, thực trạng hiện nay thì các công chức tham nhũng thường che giấu tài sản, thu nhập dưới tên người thân quen. Do vậy, việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ cũng cần tính đến việc minh bạch tài sản của những người thân thích khác, ngoài vợ hoặc chồng và con chưa thành niên[14]. Bởi nếu không minh bạch tài sản của những người thân thích khác thì việc kiểm soát tài sản, thu nhập sẽ giống như kiểm soát nước trong “bình thông nhau” và tài sản, thu nhập bất hợp pháp có thể được cán bộ, công chức chuyển dịch sang những đối tượng này để trốn tránh sự kiểm soát của pháp luật[15]. Do đó, tác giả đề xuất phải kê khai tài sản, thu nhập thêm những người sau đây đối với người có chức vụ, quyền hạn: Con đẻ, con nuôi, con dâu, con rể, bố đẻ, bố nuôi, mẹ đẻ, mẹ nuôi, bố chồng, mẹ chồng, bố vợ, mẹ vợ, anh ruột, chị ruột, em ruột, anh rể, em rể, chị dâu, em dâu, anh chồng, chị chồng, em chồng, anh vợ, chị vợ, em vợ. Điều này cũng phù hợp với quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn quy định tại Điều 20 của Dự thảo. Quy định đó cũng phù hợp với các văn bản pháp luật liên quan như: Luật Thi hành án dân sự năm 2008 được sửa đổi, bổ sung năm 2014 (khoản 5 Điều 21), Luật Công chứng năm 2014 (điểm c khoản 1 Điều 7), Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 (khoản 19 Điều 3), Nghị định số 10/2015/NĐ-CP ngày 28/01/2015 quy định về sinh con bằng kỹ thuật thụ tinh trong ống nghiệm và điều kiện mang thai hộ vì mục đích nhân đạo (khoản 7 Điều 2)… Tuy nhiên, theo thông lệ quốc tế, thực tiễn ở các quốc gia thì các thành viên chính phủ và những công chức giữ chức vụ cao cấp trở lên chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập chặt chẽ[16] mới áp dụng thêm đối tượng kê khai tài sản, thu nhập như đã nêu ở trên và chỉ áp dụng khi có cơ sở nghi ngờ được dùng để che giấu tài sản tham nhũng[17].

Dự thảo nhận được rất nhiều sự quan tâm của dư luận xã hội, các tầng lớp nhân dân. Do đó, trong quá trình xây dựng Dự thảo, những chủ thể có thẩm quyền cần nghiêm túc, cầu thị lắng nghe ý kiến góp ý của nhân dân để hoàn thiện, nâng cao chất lượng các quy định, điều, khoản của Luật. Bên cạnh đó, các chủ thể có thẩm quyền phải thường xuyên phản hồi thông tin, làm rõ thông tin, giải thích thông tin liên quan đến Dự thảo để mọi tầng lớp nhân dân được hiểu, có niềm tin vào chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước Việt Nam.