Hạn chế, bất cập của chính sách pháp luật về thi hành án dân sự và định hướng hoàn thiện

Thực tiễn vẫn còn văn bản quy phạm pháp luật có quy định mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập chậm được phát hiện, xử lý. Thực trạng này cũng đúng trong lĩnh vực thể chế thi hành án dân sự (THADS)[2], trong khi chính sách pháp luật (CSPL) về thể chế THADS đóng vai trò quan trọng và quyết định đến chất lượng, hiệu quả của hoạt động THADS. Bài viết này sẽ đề cập đến những hạn chế, bất cập của CSPL về thể chế THADS, đồng thời đề xuất ban hành Bộ luật Thi hành án (THA) như là một giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác THADS phù hợp với chiến lược cải cách tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
1. Hạn chế và bất cập trong thực hiện chính sách pháp luật về thể chế thi hành án dân sự
Việc xác định thế nào là văn bản quy phạm pháp luật cho đến trình tự, thủ tục ban hành nó luôn được thực hiện theo một quy trình pháp lý chặt chẽ được quy định bởi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực tại thời điểm mà Luật đó được ban hành, ví dụ: Việc ban hành Pháp lệnh THADS năm 2004 và sau đó là Luật THADS năm 2008 phải theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002); việc ban hành Luật THADS sửa đổi, bổ sung năm 2014 phải theo trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật này có hiệu lực từ ngày 01/01/2009). Tại thời điểm đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) chưa được áp dụng vì nó được ban hành sau.
Theo trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước ngày 27/12/2002 (thời điểm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 có hiệu lực) thì thủ tục chung cho việc ra đời một văn bản luật gồm các bước cơ bản như văn bản đó phải được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thành lập ban soạn thảo (trong đó tập trung vào tổng kết đánh giá tình hình, tổ chức nghiên cứu, tổ chức lấy ý kiến, chuẩn bị tờ trình...); xây dựng dự thảo dự án luật, pháp lệnh; trình cơ quan có thẩm quyền (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội); thẩm định; thẩm tra; lấy ý kiến nhân dân; lấy ý kiến của đại biểu Quốc hội; xem xét thông qua và công bố dự án luật, pháp lệnh.
Tuy nhiên, sự ra đời của các văn bản luật, pháp lệnh có hiệu lực pháp lý cao nhất trong lĩnh vực THADS kể từ khi công tác THADS được bàn giao từ Tòa án nhân dân các cấp sang các cơ quan thuộc Chính phủ (từ Pháp lệnh THADS năm 1993) cho đến nay không hoàn toàn theo logic chung về trình tự, thủ tục, thời gian ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tức là chưa đến giai đoạn “chín muồi” mà được sửa đổi, ban hành mang tính chất “giải quyết tình thế, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc” nhiều hơn là sự chủ động, nghiên cứu, khảo sát, đánh giá tác động đầy đủ. Cụ thể:
Một là, sự ra đời của Pháp lệnh THADS năm 1993 là văn bản pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động THADS, nhưng lại được ban hành trong điều kiện rất khẩn trương nhằm kịp thời triển khai việc thi hành Nghị quyết của Quốc hội về việc bàn giao công tác THADS từ Tòa án nhân dân các cấp sang cơ quan thuộc Chính phủ, nên về cơ bản, Pháp lệnh THADS năm 1993 vẫn giữ nguyên các quy định của Pháp lệnh THADS năm 1989, chỉ sửa đổi những nội dung liên quan đến thẩm quyền của cơ quan quản lý công tác THA và cơ quan THA[3] mà chưa có điều kiện sửa đổi, bổ sung các nội dung quan trọng về trình tự, thủ tục THA. Nhiều quy định còn sơ hở, thiếu chặt chẽ dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất, thiếu nghiêm minh, gây ra tình trạng án tồn đọng kéo dài nhiều năm. Bên cạnh đó, Pháp lệnh THADS năm 1993 ra đời trong bối cảnh nước ta đang tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện và sâu sắc, đặc biệt là chủ trương của Đảng và Nhà nước về cải cách hành chính, cải cách tư pháp[4].
Hai là, Pháp lệnh THADS năm 1993 được ban hành trong điều kiện khẩn trương nhằm kịp thời triển khai thi hành Nghị quyết của Quốc hội về bàn giao công tác THADS từ Tòa án sang Chính phủ[5]. Do tính khẩn trương như vậy nên qua hơn 10 năm thực hiện, nhiều quy định của Pháp lệnh THADS năm 1993 đã không còn phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội, không theo kịp với đường lối, chủ trương của Đảng về cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Để kịp thời giải quyết những vấn đề bức xúc trong THADS, ngày 14/01/2004, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh THADS năm 2004 để giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong THADS. Tuy nhiên, Pháp lệnh THADS năm 2004 được ban hành trong bối cảnh Quốc hội đã có kế hoạch xây dựng Bộ luật THA điều chỉnh thống nhất công tác THA nên Pháp lệnh này chủ yếu tạo cơ sở pháp lý để tháo gỡ một số khó khăn, vướng mắc trước mắt trong việc giải quyết án tồn đọng mà chưa giải quyết một cách cơ bản những khó khăn, vướng mắc trong cơ chế quản lý, mô hình tổ chức, thủ tục THADS nói chung và thi hành các loại án kinh tế, lao động nói riêng[6]. Cụ thể, từ ngày 16/12/2002, Quốc hội khóa XI đã ban hành Nghị quyết số 12/2002/QH11 đã quyết định đưa dự án xây dựng Bộ luật THA vào chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XI (2002 - 2007)[7]. Tiếp theo đó, ngày 06/3/2003, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 35/2003/QĐ-TTg về việc phân công cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002 - 2007), Bộ Tư pháp được Chính phủ giao chủ trì xây dựng Dự thảo Bộ luật THA (dự kiến trình Quốc hội vào kỳ họp cuối năm 2005). Do Pháp lệnh THADS năm 2004 được ban hành trong điều kiện như vậy nên quy định của Pháp lệnh chưa khắc phục được những điểm hạn chế cố hữu về thủ tục của các Pháp lệnh trước đó. Hiệu quả hạn chế của công tác THADS lâu nay cũng xuất phát từ chính sự bất cập của các quy định về thủ tục THA và chính điều này lý giải tại sao có tới 44% số án được xác định có điều kiện nhưng vẫn không thi hành được[8].
Tổng kết 03 năm thực hiện Pháp lệnh THADS năm 2004 đã cho thấy Pháp lệnh này đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Theo số liệu thống kê hàng năm của Bộ Tư pháp, số lượng các bản án, quyết định bị tồn đọng chưa được thi hành dứt điểm vào các kỳ báo cáo hàng năm mặc dù về tỷ lệ thì có giảm, nhưng về số lượng vẫn còn lớn. Năm 2005, có 327.658 vụ việc tồn đọng chiếm 58,38%; năm 2006, có 331.092 vụ việc tồn đọng chiếm 54,99%; năm 2007, có 311.443 vụ việc tồn đọng chiếm 48,04%, đến năm 2008, có 215.152 việc chưa có điều kiện thi hành chiếm 34,56%. Tình trạng này đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tính nghiêm minh của pháp luật; quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và Nhà nước theo bản án, quyết định của Tòa án chưa được bảo đảm, nhiều việc gây bức xúc trong xã hội. Do việc ban hành trong điều kiện “gấp gáp” và “khẩn trương”, đặc biệt là đang chờ để ban hành Bộ luật THA, nên Pháp lệnh THADS năm 2004 chưa khắc phục được tình trạng pháp luật khung. Thực tiễn cho thấy, để thực hiện được Pháp lệnh THADS năm 2004, các cơ quan chức năng đã phải ban hành trên 40 văn bản hướng dẫn như nghị định, quyết định, thông tư, thông tư liên tịch... Điều này không chỉ gây khó khăn cho các cơ quan có nhiệm vụ tổ chức THA mà còn gây khó khăn cho cả người được THA, người phải THA, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Trong khi đó, THADS là hoạt động quan trọng, phức tạp, liên quan trực tiếp đến các quyền cơ bản của con người (như quyền về nhân thân, quyền về tài sản, quyền về nơi ở...) cần sự điều chỉnh của văn bản luật có hiệu lực pháp lý cao[9].
Ba là, Luật THADS năm 2008 được ban hành với kỳ vọng rất lớn. Tuy nhiên, nó lại được ra đời (quá trình soạn thảo) trong điều kiện thời gian gấp gáp và hoàn cảnh đặc biệt, cụ thể:
- Về kỳ vọng và quan điểm chỉ đạo xây dựng Luật THADS. Luật THADS được ban hành dựa trên các quan điểm chỉ đạo gồm: (i) Việc xây dựng Luật THADS phải quán triệt và nhằm thể chế hóa các nghị quyết của Đảng về tư pháp nói chung và THA nói riêng; (ii) Xây dựng Luật THADS để điều chỉnh toàn diện hoạt động THA; (iii) Việc xây dựng Luật THADS phải có sự kế thừa, phát triển và pháp điển hóa các quy định của pháp luật hiện hành về THADS; (iv) Việc xây dựng Luật THADS nhằm tạo ra cơ chế bảo đảm sự quản lý hiệu quả của Nhà nước, tiếp tục thực hiện chủ trương cải cách hành chính, cải cách tư pháp; (v) Việc xây dựng Luật THADS phải tạo cơ chế giải quyết hiệu quả tình trạng án tồn đọng; (vi) Việc xây dựng Luật THADS cần phải bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. Sau hơn 10 năm (2009 - 2020) thực hiện cho thấy, hiệu quả đem lại mà các kỳ vọng nêu trên đặt ra cho Luật THADS trước khi thông qua Luật THADS là chưa cao, ví dụ, hệ thống pháp luật vẫn còn mâu thuẫn, chưa thống nhất; xu hướng án tồn đọng ngày càng tăng; hiệu quả quản lý nhà nước đối với công tác THADS chưa như mong đợi; Luật THADS chưa điều chỉnh toàn diện tất cả các lĩnh vực THA...
- Về quá trình xây dựng Luật THADS năm 2008: Có thể nói, quá trình xây dựng và thông qua Luật THADS năm 2008 “vừa dài lại vừa ngắn”. “Dài” vì trước khi xây dựng Luật THADS, đã có quá trình dài trong việc xây dựng Luật THA (từ năm 1998) và sau đó là Bộ luật THA (2002 - 2007), nhưng cuối cùng, dự án xây dựng Bộ luật THA không thành công mà chuyển thành xây dựng Luật THADS, như vậy, đã có quá trình “thai nghén” 10 năm nếu kết quả là Luật THA được thông qua như dự kiến ban đầu. “Ngắn” vì với một đạo luật quan trọng, chứa đựng quá nhiều kỳ vọng và trọng trách như vậy nhưng tổng thời gian để xây dựng dự thảo đầu tiên cho đến khi thông qua kéo dài chưa đến một năm, thời điểm bắt đầu tiếp nhận xây dựng Luật THADS (ngày 10/12/2007) đến khi thông qua Luật THADS (ngày 14/11/2008), quá trình này được mô phỏng như sau: Luật THA (1998) đến Bộ luật THA (2002 - 2007) đến Luật THADS (2008).
Cụ thể, ngay từ năm 1997, Quốc hội khóa X đã có Nghị quyết số 11/1997/QH10 ngày 12/12/1997 thông qua danh mục các dự án, trong đó, có dự án Luật THA thuộc danh mục cần tiếp tục chuẩn bị trong năm 1998 để trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét trong năm 1999 và các năm tiếp theo. Tiếp đó, ngày 02/12/1998, Nghị quyết số 19/1998/QH10 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa X và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 1999 đã đưa dự án Luật THA vào chương trình chính thức nhưng chưa thực hiện được. Đến nhiệm kỳ khóa XI, với Nghị quyết số 12/2002/QH11 ngày 16/12/2002, Quốc hội khóa XI đã quyết định nâng dự án Luật THA thành dự án xây dựng Bộ luật THA, và đưa dự án này vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XI (2002 - 2007). Triển khai thực hiện Nghị quyết, ngày 14/01/2004 (đúng vào ngày thông qua Pháp lệnh THADS năm 2004), Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI đã ban hành Nghị quyết số 445/2004/NQ-UBNVQH11 về việc thành lập Ban soạn thảo Bộ luật THA, Bộ trưởng Bộ Tư pháp cũng ban hành Quyết định số 169/QĐ-BTP ngày 22/3/2004 về việc thành lập Tổ biên tập dự án Bộ luật THA. Sau quá trình dài xây dựng, vào ngày 21/11/2007, Quốc hội đã quyết định triển khai dự án Bộ luật THA thành hai luật THA riêng biệt.
Ngày 20/12/2007, Dự thảo 01 được hoàn thành với 09 chương, 217 điều. Ngày 05/01/2008, Dự thảo 02 hoàn thành với 09 chương, 211 điều. Ngày 22/01/2008, Dự thảo 03 đã hoàn thành với 10 chương, 212 điều do bổ sung các điều về THA phá sản. Ngày 15/02/2008, Dự thảo 04 có 214 điều và dự thảo 05 ngày 18/02/2008 lại điều chỉnh thành 220 điều do bổ sung quy định về THA có yếu tố nước ngoài. Dự thảo 06 hoàn thành vào ngày 29/02/2008 tăng lên thành 227 điều do bổ sung thêm một mục về chế định thừa phát lại. Dự thảo 07 hoàn thành vào ngày 12/3/2008 chỉ còn 208 điều do đã đưa những điều về thừa phát lại ra ngoài dự thảo. Đến dự thảo 11 trình Quốc hội thảo luận đã điều chỉnh quy định về thanh tra THA và THA có yếu tố nước ngoài. Kết quả chỉnh lý dự thảo đã đưa ra khỏi dự thảo một số nội dung trùng lặp hoặc có một số điều có cùng nội dung liên quan được ghép lại với nhau được đưa ra khỏi dự thảo do những thủ tục riêng không có gì khác với thủ tục chung...
Luật THADS năm 2008, được sửa đổi, bổ sung năm 2014 nhưng Luật này cũng giống như Pháp lệnh THADS năm 2004, được ban hành chỉ tập trung chủ yếu tạo cơ sở pháp lý để tháo gỡ một số khó khăn, vướng mắc trước mắt trong việc giải quyết án tồn đọng mà chưa giải quyết một cách cơ bản những khó khăn, vướng mắc trong cơ chế quản lý, mô hình tổ chức, thủ tục THADS, trong đó đặc biệt là các quy định về cưỡng chế THADS. Luật THADS chưa khắc phục được tình trạng pháp luật khung nên có nhiều nội dung sau khi Luật THADS được ban hành phải chờ các văn bản hướng dẫn mới có thể thực hiện[10]. 
2. Đề xuất ban hành Bộ luật Thi hành án
THA là một vấn đề hệ trọng, liên quan trực tiếp đến hiệu lực và hiệu quả của công tác quản lý nhà nước, đến trật tự, kỷ cương pháp luật và ảnh hưởng sâu sắc đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, hay nói rộng hơn, ảnh hưởng quyền cơ bản của con người như quyền về tài sản, quyền được lao động, quyền tự do, quyền được bảo vệ danh dự, nhân phẩm... Việc ban hành Bộ luật THA cũng phù hợp với chủ trương hội nhập và hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tư pháp hiện nay. Kết quả tổng kết 10 năm công tác THADS theo Báo cáo số 361/BC-BTP ngày 03/4/2003 của Bộ Tư pháp và kết quả bước đầu tổng kết công tác THA hình sự từ năm 1993 đến năm 2004 theo Quyết định số 790/2004/QĐ-BCA (C11) ngày 13/8/2004 của Bộ Công an cho thấy, việc có nhiều văn bản pháp luật khác nhau quy định về THA nhưng lại thiếu tính cụ thể, không bảo đảm tính hệ thống cùng với sự thiếu tập trung, thống nhất trong công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành là những nguyên nhân làm cho công tác THA ở nước ta mặc dù đã có nhiều cố gắng, nhưng vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập. Sự “cắt khúc”, thiếu tập trung, thống nhất trong công tác quản lý đã làm cho công tác thống kê báo cáo, tổng kết thực tiễn để kịp thời đề ra những chủ trương, chính sách sát hợp với thực tiễn và tăng cường hiệu lực và hiệu quả của công tác chỉ đạo, điều hành thống nhất gặp nhiều khó khăn. Cơ chế quản lý hiện hành chưa tạo điều kiện thuận lợi cho việc giám sát của xã hội đối với công tác THA. Thực tế này đòi hỏi chúng ta phải sớm có một cơ chế quản lý phù hợp hơn, bảo đảm cho công tác THA được thực hiện có hiệu quả, vận hành một cách thông suốt, kịp thời, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng cũng như của toàn xã hội đối với công tác THA.
Có thể nói, từ cách đây 15 năm, chủ trương ban hành Bộ luật THA là một đỏi hỏi khách quan cả về mặt lý luận và thực tiễn nhằm thể chế hóa các nghị quyết nêu trên của Đảng, tạo cơ sở pháp lý để xây dựng, hoàn thiện hệ thống tổ chức cơ quan quản lý, cơ quan THA thống nhất, đồng thời, góp phần hoàn thiện các quy định về thủ tục THA, khắc phục những điểm bất hợp lý, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc tồn tại trong thực tiễn THA[11]. Tại thời điểm đó, nhiều quan điểm đồng tình việc xây dựng Bộ luật THA thống nhất, ví dụ, theo Tiến sỹ Nguyễn Thanh Thủy, nguyên Phó Tổng cục trưởng Tổng cục THADS, để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác THADS, cần sớm xây dựng một Bộ luật THA thống nhất điều chỉnh toàn diện hệ thống tổ chức và trình tự THADS, hành chính và hình sự, đồng thời điều chỉnh cả vấn đề xã hội hóa THA, cảnh sát hỗ trợ tư pháp, bồi thường thiệt hại gây ra trong THA... Việc ban  hành một Bộ luật THA có phạm vi điều chỉnh rộng như trên còn nhằm bảo đảm sự gắn kết giữa THADS, THA hành chính với THA hình sự; đáp ứng yêu cầu đổi mới toàn diện công tác THA, tạo ra sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật, là cơ sở pháp lý cho việc cải cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp nói chung và cơ quan THA nói riêng. Việc hoàn thiện pháp luật THADS không chỉ dừng lại ở xây dựng, ban hành Bộ luật THA và các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật này, mà còn cần phải đặt trong tổng thể hệ thống pháp luật nói chung, trong đó, cần tăng cường hệ thống hóa pháp luật THADS dưới hình thức tập hợp hóa và pháp điển hóa; sửa đổi, bổ sung kịp thời những quy định pháp luật có liên quan nhằm tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về THADS cân đối, hoàn chỉnh, thống nhất, khắc phục tình trạng lỗi thời, mâu thuẫn và những lỗ hổng của hệ thống pháp luật THADS[12].
Hiện nay, THA ở nước ta được điều chỉnh bởi nhiều Luật, như Luật THADS, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật THA hình sự, Luật Tố tụng hành chính... dẫn đến tản mạn, không gắn kết giữa các loại hình THA với nhau và thường rất khó để bảo đảm tất cả các Luật, Bộ luật này thống nhất với nhau nên trong những trường hợp nhất định làm hạn chế hiệu quả THADS, ví dụ như phần THA phạt tù do cơ quan công an quản lý, thực hiện nhưng phần thi hành nghĩa vụ án phí, hình phạt, bồi thường thiệt hại đối với người bị kết án phạt tù lại do cơ quan THADS thực hiện. Do đó, cần sớm ban hành văn bản pháp luật ở hình thức Bộ luật THA điều chỉnh tất cả các lĩnh vực THA, tạo điều kiện thuận lợi trong việc nắm bắt, áp dụng các quy định pháp luật về cưỡng chế THADS liên quan đến các quy định khác về THA. Việc xây dựng Bộ luật THA đã được nhiều công trình nghiên cứu khoa học đề cập đến. Vì vậy, việc xây dựng Bộ luật THA điều chỉnh tất cả các lĩnh vực THA là một đòi hỏi khách quan cả về mặt lý luận và thực tiễn nhằm thể chế hóa các nghị quyết của Đảng, tạo cơ sở pháp lý để xây dựng, hoàn thiện các quy định pháp luật về THA, trong đó có cưỡng chế THADS, khắc phục những điểm bất hợp lý, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc tồn tại trong thực tiễn cưỡng chế THADS[13].
Để tiếp nối tính liên tục trong thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, đặc biệt sử dụng những kết quả nghiên cứu đã thực hiện trước đây về lĩnh vực THA, tác giả đề xuất cần tiếp tục nghiên cứu, ban hành một trong những CSPL THADS quan trọng nhất và lớn nhất trong lĩnh vực này đó là ban hành Bộ luật THA thống nhất điều chỉnh tất cả các lĩnh vực THA. Những mục tiêu và nội dung quan trọng của Bộ luật này đó là xây dựng cơ chế quản lý nhà nước thống nhất công tác THA về một đầu mối; tạo sự gắn kết và bảo đảm quản lý chặt chẽ, hiệu quả tất cả các loại hình THA hiện nay gồm THADS, THA hình sự, THA hành chính và các loại hình THA khác; định hình khung bộ máy tổ chức tất cả các lĩnh vực THA; xây dựng những nguyên tắc, cơ chế kiểm tra, thanh tra, kiểm sát và giám sát tất cả các hoạt động THA; xác định mối quan hệ phối hợp và trách nhiệm giữa cơ quan ban hành bản án, quyết định với cơ quan THA; còn lại, những vấn đề có tính chất nghiệp vụ, kỹ thuật, quy trình, thủ tục, hoặc tổ chức bộ máy, cán bộ... sẽ được ban hành thành các luật riêng.