Hoàn thiện Luật Tố cáo năm 2018 về tố cáo và bảo vệ người tố cáo

1. Về khái niệm tố cáo

Khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2018 quy định: “Tố cáo là việc cá nhân theo thủ tục quy định của Luật này báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, bao gồm: a) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; b) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực”. Như vậy, so với Luật Tố cáo năm 2011 thì Luật Tố cáo năm 2018 đã mở rộng chủ thể có quyền tố cáo không chỉ là “công dân Việt Nam”[1] mà là “mọi người”. Khái niệm “mọi người” rộng hơn khái niệm “công dân Việt Nam”, bởi khái niệm “mọi người” bao gồm cả công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch. Sở dĩ Luật Tố cáo năm 2018 mở rộng phạm vi chủ thể thực hiện quyền tố cáo là nhằm thể chế hóa nội dung, tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Theo quy định này, tất cả các cá nhân (công dân Việt Nam, công dân nước ngoài, người không có quốc tịch) đều có quyền tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Mặc dù quy định chủ thể thực hiện quyền tố cáo của Luật Tố cáo năm 2018 đã thể chế hóa phù hợp với nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013, nhưng đối tượng tố cáo trong Luật Tố cáo năm 2018 lại không phù hợp với Hiến pháp năm 2013, thậm chí là hạn chế quyền tố cáo của cá nhân, không mang tính khả thi trên thực tiễn, chưa khắc phục được hạn chế, bất cập của đối tượng tố cáo trong Luật Tố cáo năm 2011. Luật Tố cáo năm 2018 kế thừa quy định của Luật Tố cáo năm 2011 quy định đối tượng tố cáo là “hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”. Theo lý luận chung về nhà nước và pháp luật, một hành vi bị coi là vi phạm pháp luật khi có đủ bốn dấu hiện cơ bản sau: Vi phạm pháp luật là hành vi thực tế của con người, vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật, vi phạm pháp luật do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện và vi phạm pháp luật luôn chứa đựng lỗi của chủ thể. Một hành vi xảy ra trong đời sống chỉ bị coi là vi phạm pháp luật khi chứa đựng đầy đủ bốn dấu hiệu trên. Như vậy, để thực hiện quyền tố cáo của mình, chủ thể cần xác định được hành vi thỏa mãn đầy đủ các dấu hiệu trên. Tuy nhiên, trong thực tiễn, không phải bất kỳ ai cũng có khả năng để xác định hành vi vi phạm pháp luật. Để xác định hành vi vi phạm pháp luật phải do chủ thể có thẩm quyền thực hiện, chứ không phải do một chủ thể bất kỳ. Luật quy định cho cá nhân để thực hiện quyền tố cáo phải chứng minh hành vi vi phạm pháp luật là rất khó trên thực tế.

Trong khi đó, Hiến pháp năm 2013 quy định đối tượng tố cáo là “những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Hành vi “trái pháp luật” chỉ là một trong bốn dấu hiệu của “vi phạm pháp luật”. Hành vi trái pháp luật là biểu hiện ra bên ngoài thế giới khách quan, nên rất dễ để cá nhân nhận biết. Cá nhân chỉ cần căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành là xác định được hành vi đó có trái pháp luật hay không. Những hành vi ngược với cách xử sự nêu ra trong quy phạm pháp luật bị coi là hành vi trái pháp luật.

Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 cũng không quy định hành vi trái pháp luật đó có gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Chỉ cần xác định có hành vi trái pháp luật là mọi người có thể thực hiện quyền tố cáo, chứ không cần phải xác định xem hành vi trái pháp luật đó có gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Việc xác định hành vi trái pháp luật đó có gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức là rất khó trên thực tế. Hiện nay chưa có các căn cứ rõ ràng để xác định một hành vi trái pháp luật có gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức hay không và việc xác định sẽ phụ thuộc lớn vào ý chí chủ quan của chủ thể có liên quan.

Như vậy, đối tượng tố cáo trong Luật Tố cáo năm 2018 là hẹp hơn so với quy định của Hiến pháp năm 2013. Vì vậy, tác giả cho rằng cần phải sửa đổi khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2018 theo hướng: “Tố cáo là việc cá nhân theo thủ tục quy định của Luật này báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân, bao gồm: a) Tố cáo việc làm trái pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; b) Tố cáo việc làm trái pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực”. Luật Tố cáo năm 2018 cần phải thể hiện đúng nội dung, tinh thần của Hiến pháp năm 2013 về quyền tố cáo của mọi người, khi đó mới tạo điều kiện thuận lợi mọi người chủ động, tích cực tham gia hoạt động quản lý nhà nước, thúc đẩy thượng tôn pháp luật trong hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

2. Các hành vi bị nghiêm cấm trong tố cáo và giải quyết tố cáo

Điều 8 Luật Tố cáo năm 2018 quy định các hành vi bị nghiêm cấm trong tố cáo và giải quyết tố cáo, gồm: “1. Cản trở, gây khó khăn, phiền hà cho người tố cáo. 2. Thiếu trách nhiệm, phân biệt đối xử trong việc giải quyết tố cáo. 3. Tiết lộ họ tên, địa chỉ, bút tích của người tố cáo và thông tin khác làm lộ danh tính của người tố cáo. 4. Làm mất, làm sai lệch hồ sơ, tài liệu vụ việc tố cáo trong quá trình giải quyết tố cáo. 5. Không giải quyết hoặc cố ý giải quyết tố cáo trái pháp luật; lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong việc giải quyết tố cáo để thực hiện hành vi trái pháp luật, sách nhiễu, gây phiền hà cho người tố cáo, người bị tố cáo. 6. Không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ trách nhiệm bảo vệ người tố cáo. 7. Can thiệp trái pháp luật, cản trở việc giải quyết tố cáo. 8. Đe dọa, mua chuộc, trả thù, trù dập, xúc phạm người tố cáo. 9. Bao che người bị tố cáo. 10. Cố ý tố cáo sai sự thật; cưỡng ép, lôi kéo, kích động, dụ dỗ, mua chuộc người khác tố cáo sai sự thật; sử dụng họ tên của người khác để tố cáo. 11. Mua chuộc, hối lộ, đe dọa, trả thù, xúc phạm người giải quyết tố cáo. 12. Lợi dụng quyền tố cáo để tuyên truyền chống Nhà nước, xâm phạm lợi ích của Nhà nước; gây rối an ninh, trật tự công cộng; xuyên tạc, vu khống, xúc phạm danh dự, nhân phẩm, uy tín của người khác. 13. Đưa tin sai sự thật về việc tố cáo và giải quyết tố cáo”.

Với quy định trên thì các hành vi bị nghiêm cấm đã gộp chung tất cả các chủ thể người tố cáo, người bị tố cáo, người giải quyết tố cáo và cả những chủ thể có liên quan khác trong quan hệ pháp luật tố cáo. Các quy định này có ưu điểm là dễ tìm kiếm, không trùng lặp về nội dung, tránh mâu thuẫn giữa các quy định pháp luật về cùng vấn đề. Tuy nhiên, mỗi loại chủ thể có đặc điểm riêng khác nhau, nên không thể quy định như nhau đối với tất cả chủ thể được. Nếu chúng ta làm không tốt công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật thì cá nhân bình thường rất khó xác định được hành vi nào của mình bị nghiêm cấm và không bị nghiêm cấm. Bên cạnh đó, Điều 8 Luật Tố cáo năm 2018 quy định theo hướng liệt kê, đóng khung, cố định các hành vi bị nghiêm cấm, trong khi đó, trên thực tế sẽ khó có thể liệt kê được những hành vi có thể xảy ra trong tương lai, từ đó, khiến các quy định không mang tính dự báo, tính ổn định không cáo và không khả thi khi triển khai thực hiện. Trong khi cá nhân có quyền làm bất cứ việc gì mà pháp luật không cấm thì các chủ thể có thẩm quyền chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, do đó, Luật Tố cáo năm 2018 không cần thiết phải quy định các hành vi bị nghiêm cấm của các chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo. Vì vậy, Điều 8 Luật Tố cáo năm 2018 nên được sửa đổi theo hướng sau: “Các hành vi bị nghiêm cấm trong tố cáo: 1. Cố ý tố cáo sai sự thật; cưỡng ép, lôi kéo, kích động, dụ dỗ, mua chuộc người khác tố cáo sai sự thật; sử dụng họ tên của người khác để tố cáo; 2. Mua chuộc, hối lộ, đe dọa, trả thù, xúc phạm người giải quyết tố cáo; 3. Lợi dụng quyền tố cáo để tuyên truyền chống Nhà nước, xâm phạm lợi ích của Nhà nước; gây rối an ninh, trật tự công cộng; xuyên tạc, vu khống, xúc phạm danh dự, nhân phẩm, uy tín của người khác; 4. Đưa tin sai sự thật về việc tố cáo và giải quyết tố cáo; 5. Các hành vi khác theo quy định của pháp luật”.

3. Bảo vệ người tố cáo

3.1. Người được bảo vệ, phạm vi bảo vệ

Trên cơ sở kế thừa quy định của Luật Tố cáo năm 2011, Luật Tố cáo năm 2018 quy định người được bảo vệ rõ ràng, chặt chẽ hơn, cụ thể: Người được bảo vệ bao gồm người tố cáo, vợ, chồng, cha đẻ, mẹ đẻ, cha nuôi, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi của người tố cáo (khoản 1 Điều 47). Khác với Luật Tố cáo năm 2011, Luật Tố cáo năm 2018 đã liệt kê rõ ràng thân nhân (người thân thích) của người tố cáo thuộc đối tượng được bảo vệ. Quy định này thể hiện sự tương thích với quy định của pháp luật về dân sự (phù hợp với những người thuộc hàng thừa kế thứ nhất của quy định tại điểm a khoản 1 Điều 651 Bộ luật Dân sự năm 2015). Tuy nhiên, nếu tiếp cận dưới góc độ thành viên gia đình theo Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 thì phạm vi chủ thể được bảo vệ như hiện nay là khá hẹp, chỉ bao gồm vợ, chồng, cha đẻ, mẹ đẻ, cha nuôi, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi của người tố cáo (trong khi đó, khoản 16 Điều 3 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 quy định thành viên gia đình bao gồm vợ, chồng; cha mẹ đẻ, cha mẹ nuôi, cha dượng, mẹ kế, cha mẹ vợ, cha mẹ chồng; con đẻ, con nuôi, con riêng của vợ hoặc chồng, con dâu, con rể; anh, chị, em cùng cha mẹ, anh, chị, em cùng cha khác mẹ, anh, chị, em cùng mẹ khác cha, anh rể, em rể, chị dâu, em dâu của người cùng cha mẹ hoặc cùng cha khác mẹ, cùng mẹ khác cha; ông bà nội, ông bà ngoại; cháu nội, cháu ngoại; cô, dì, chú, cậu, bác ruột và cháu ruột). Gia đình có vai trò quan trọng không chỉ đối với sự phát triển của mỗi cá nhân mà cả trong việc thực hiện các chức năng xã hội, giữ gìn và trao truyền các giá trị văn hóa dân tộc từ thế hệ này sang thế hệ khác. Gia đình đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng, triển khai, thụ hưởng các chính sách chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa[2]. Với truyền thống coi trọng gia đình, người tố cáo họ sẽ “e ngại” vì ảnh hưởng đến thành viên gia đình của họ nên họ sẽ “ngại” tố cáo, nhất là trong việc tố cáo về hành vi tham nhũng, lãng phí. Bởi, người bị tố cáo trong trường hợp này thường là người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan nhà nước nên khả năng trả thù, trù dập xảy ra rất cao. Chính vì vậy, tạo sự an tâm cho người tố cáo “vạch trần” sự thật thì Luật Tố cáo năm 2018 cần mở rộng các chủ thể được bảo vệ: Vợ, chồng; cha mẹ đẻ, cha mẹ nuôi, cha dượng, mẹ kế, cha mẹ vợ, cha mẹ chồng; con đẻ, con nuôi, con riêng của vợ hoặc chồng, con dâu, con rể; anh, chị, em cùng cha mẹ, anh, chị, em cùng cha khác mẹ, anh, chị, em cùng mẹ khác cha, anh rể, em rể, chị dâu, em dâu của người cùng cha mẹ hoặc cùng cha khác mẹ, cùng mẹ khác cha; ông bà nội, ông bà ngoại; cháu nội, cháu ngoại; cô, dì, chú, cậu, bác ruột và cháu ruột của người tố cáo.

Luật Tố cáo năm 2018 cũng kế thừa Luật Tố cáo năm 2011 quy định: Người tố cáo được bảo vệ bí mật thông tin cá nhân (khoản 2 Điều 47). Thời điểm Luật Tố cáo năm 2011 có hiệu lực thi hành, các quy định về bảo vệ bí mật thông tin, tiếp cận thông tin… được quy định rải rác ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau và mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật lại quy định khác nhau về bí mật thông tin cá nhân, cho nên quy định người tố cáo được bảo vệ bí mật thông tin là cần thiết và phù hợp. Nhưng hiện nay, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 đang có hiệu lực thi hành thì thông tin liên quan đến bí mật cá nhân là thông tin công dân được tiếp cận có điều kiện (Điều 7). Thông tin liên quan đến bí mật cá nhân được tiếp cận trong trường hợp được người đó đồng ý và trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, người đứng đầu cơ quan nhà nước quyết định việc cung cấp thông tin liên quan đến đời sống riêng tư, bí mật cá nhân trong trường hợp cần thiết vì lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng theo quy định của luật có liên quan mà không cần có sự đồng ý của người đó. Như vậy, bảo vệ thông tin liên quan đến bí mật cá nhân là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và mọi công dân đều được bảo vệ bí mật thông tin cá nhân, chứ không chỉ riêng người tố cáo. Vì vậy, để bảo đảm tính thống nhất, không có quy định lặp lại nội dung thì tác giả cho rằng Luật Tố cáo năm 2018 nên bỏ quy định tại khoản 2 Điều 47.

3.2. Cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ

So với Luật Tố cáo năm 2011, Luật Tố cáo năm 2018 đã dành hẳn một điều tại Chương Bảo vệ người tố cáo để quy định trách nhiệm cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ (Điều 49). Đây là quy định mới, là cơ sở pháp lý quan trọng để xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo. Việc áp dụng các biện pháp bảo vệ được thực hiện ngay từ giai đoạn tiếp nhận, xác minh, đến thụ lý giải quyết tố cáo và Luật Tố cáo năm 2018 giao trách nhiệm cho từng cơ quan cụ thể tương ứng với mỗi giai đoạn. Nếu tách bạch riêng cho từng giai đoạn thì quy định này sẽ rất hợp lý và tiến bộ khi mà đã phân công cụ thể từng công việc cho các cơ quan khác nhau. Nhưng bảo vệ người tố cáo cần được đặt trong suốt toàn bộ quá trình xảy ra việc tố cáo, trong nhiều trường hợp, việc xác định cụ thể các cơ quan có trách nhiệm và phương thức phối hợp giữa các cơ quan này sẽ dẫn đến khả năng chồng chéo hoặc né tránh. Chưa kể sự liên quan của nhiều chủ thể như vậy làm giảm tính bảo mật cho thông tin cá nhân của người tố cáo. Vì vậy, phương án tối ưu nhất trong trường hợp này nên được điều chỉnh theo hướng xác định chủ thể duy nhất có trách nhiệm bảo vệ người tố cáo và chủ thể đó chỉ có thể huy động sự hỗ trợ của các cơ quan khác khi cần thiết[3]. Luật Tố cáo năm 2018 nên giao cho người giải quyết tố cáo có trách nhiệm bảo vệ người tố cáo để nhằm tạo tính thống nhất và bảo mật thông tin cho người được bảo vệ. Người giải quyết tố cáo là chủ thể chủ trì, có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác để áp dụng các biện pháp bảo vệ./.