Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường không khí ở Việt Nam hiện nay nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu

Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã có hiệu lực vào ngày 01/01/2022. Một trong những nội dung quan trọng nhất của Luật này chính là những quy định liên quan đến vấn đế ứng phó với biến đổi khí hậu (BĐKH). Các quy định mới về ứng phó với BĐKH trong Luật đã có nhiều điểm tiến bộ, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành vẫn còn một số quy định liên quan đến việc bảo vệ môi trường không khí nhằm ứng phó với BĐKH không còn phù hợp. Trong phạm vi bài viết, tác giả phân tích một số vấn đề còn hạn chế, bất cập trong quy định pháp luật về bảo vệ môi trường không khí ở Việt Nam nhằm ứng phó với BĐKH và đưa ra kiến nghị hoàn thiện.

1. Dẫn nhập

Không khí là một thành phần quan trọng trong cấu thành môi trường tự nhiên của Trái đất, cung cấp điều kiện thiết yếu bảo đảm sự hình thành, tồn tại, phát triển của con người và sinh vật. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, tình trạng ô nhiễm môi trường không khí gây BĐKH và suy giảm tầng ô-dôn ngày càng nghiêm trọng, trở thành thách thức lớn, đe dọa an ninh khu vực và toàn cầu.

Việt Nam là một trong số các quốc gia trên thế giới có tình trạng ô nhiễm môi trường không khí cao[1] và hiện nay cũng đang chịu ảnh hưởng trực tiếp của BĐKH. Theo báo cáo về chỉ số rủi ro khí hậu dài hạn năm 2019 của Germanwatch tại Hội nghị lần thứ 24 các bên tham gia Công ước khung của Liên Hợp quốc về BĐKH (COP24) thì Việt Nam là quốc gia đứng thứ sáu trong số mười quốc gia bị ảnh hưởng nặng nề nhất do BĐKH. Theo Kịch bản BĐKH và nước biển dâng cho Việt Nam của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì BĐKH sẽ làm mực nước biển dâng dẫn đến nhiều khu vực bị ngập. Ngoài hậu quả do nước biển dâng, BĐKH còn dẫn đến sự gia tăng nhiệt độ, thay đổi lượng mưa và các hiện tượng thời tiết cực đoan khác... Hậu quả của BĐKH đối với Việt Nam là nghiêm trọng, ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của đất nước. Chính vì vậy, pháp luật về bảo vệ môi trường ở nước ta rất quan tâm đến vấn đề này.

Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 về cơ bản đã có những quy định phù hợp để bảo đảm thực thi các cam kết quốc tế về môi trường, BĐKH mà Việt Nam là thành viên. Cụ thể, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã bổ sung quy định về Báo cáo quốc gia ứng phó với BĐKH trong đó có những nội dung cụ thể phù hợp với hướng dẫn thực hiện của Thỏa thuận Paris về BĐKH và quy định về thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về BĐKH đã góp phần bảo đảm thực hiện khuôn khổ minh bạch cao hơn (transparency framework - ETF) của Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu so với khuôn khổ minh bạch trong Công ước khung của Liên Hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC). Ngoài ra, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 cũng đã nội luật hóa các cam kết về BĐKH trong Nghị định thư Montreal, hiệp định CPTPP và Hiệp định EVFTA về bảo vệ tầng ô-dôn, chuyển đổi sang nền kinh tế ít phát thải, mau phục hồi và nghĩa vụ tham vấn, chia sẻ thông tin,… Tuy nhiên, ngoài những quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 thì hiện nay, phần lớn các quy định về ứng phó với BĐKH và bảo vệ môi trường không khí nhằm ứng phó với BĐKH được quy định tản mạn trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Vì vậy, việc phân tích quy định của pháp luật hiện hành từ đó đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về ứng phó với BĐKH nói chung và bảo vệ môi trường không khí nhằm ứng phó với BĐKH nói riêng ở Việt Nam hiện nay có ý nghĩa quan trọng.

2. Bất cập trong quy định của pháp luật và kiến nghị hoàn thiện

2.1. Về hệ thống quy chuẩn kỹ thuật môi trường, tiêu chuẩn môi trường không khí

Trong bảo vệ môi trường nói chung, bảo vệ không khí nói riêng, quy chuẩn kỹ thuật môi trường, tiêu chuẩn môi trường có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi nó vừa được xem là công cụ kỹ thuật, vừa là công cụ pháp lý giúp Nhà nước quản lý có hiệu quả môi trường không khí. Trên cơ sở những quy chuẩn, tiêu chuẩn này, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới có thể xác định được chính xác chất lượng không khí, từ đó làm căn cứ phân loại, đánh giá chất lượng môi trường tại một vị trí hoặc một khu vực; thực hiện phân vùng môi trường phù hợp với mục đích quản lý và sử dụng,... Quy chuẩn kỹ thuật môi trường, tiêu chuẩn môi trường không khí cũng là căn cứ không thể thiếu để xác định hành vi vi phạm của các tổ chức, cá nhân, từ đó các cơ quan nhà nước có thể áp dụng các biện pháp xử lý thích hợp. Bên cạnh đó, thông qua tiêu chuẩn môi trường không khí, các tổ chức, cá nhân có thể xác định được quyền hiến định - quyền được sống trong môi trường trong lành (Điều 43 Hiến pháp năm 2013) được bảo đảm ở mức độ nào.

Hiện nay, hệ thống quy chuẩn kỹ thuật môi trường, tiêu chuẩn môi trường được quy định tại Chương VIII Luật Bảo vệ môi trường năm 2020. Theo đó, quy chuẩn kỹ thuật môi trường là quy định bắt buộc áp dụng mức giới hạn của thông số về chất lượng môi trường, hàm lượng của chất ô nhiễm có trong nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, thiết bị, sản phẩm, hàng hóa, chất thải, các yêu cầu kỹ thuật và quản lý được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật về tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật (khoản 10 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020).

Tiêu chuẩn môi trường là quy định tự nguyện áp dụng mức giới hạn của thông số về chất lượng môi trường, hàm lượng của chất ô nhiễm có trong chất thải, các yêu cầu kỹ thuật và quản lý được cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc tổ chức công bố theo quy định của pháp luật về tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật (khoản 11 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020).

Tuy nhiên, hiện nay, quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường vẫn đang thực hiện theo quy định tại các văn bản sau: Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2018); Nghị định số 127/2007/NĐ-CP ngày 01/8/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật (Nghị định số 127/2007/NĐ-CP); Nghị định số 78/2018/NĐ-CP ngày 16/5/2018 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 127/2007/NĐ-CP; Thông tư số 16/2009/TT-BTNMT ngày 07/10/2009 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường; Thông tư số 25/2009/TT-BTNMT ngày 16/11/2009 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Quy chuẩn quốc gia về môi trường.

 Như vậy, hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí của Việt Nam bao gồm hai loại là tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về khí thải và quy chuẩn kỹ thuật chất lượng môi trường không khí xung quanh.

- Đối với tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về khí thải: Đây là loại tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật được xây dựng để khống chế các chất thải khí trong đó có các khí nhà kính được đưa vào môi trường ở những mức độ nhất định, trong các lĩnh vực khác nhau. Các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về khí thải hiện hành bao gồm:

+ Quy chuẩn kỹ thuật khí thải đối với nguồn thải tĩnh. Ngoài việc quy định chung cho các cơ sở sản xuất, chế biến, kinh doanh, dịch vụ công nghiệp, Việt Nam đã xây dựng quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp trong một số ngành sản xuất đặc thù như QCVN 19:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp đối với bụi và các chất vô cơ; QCVN 20:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp đối với một số chất hữu cơ; QCVN 21:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp sản xuất phân bón hóa học; QCVN 22:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp nhiệt điện; QCVN 23:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp sản xuất xi măng; QCVN 30:2012/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về lò đốt chất thải công nghiệp; QCVN 34:2010/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp lọc hóa dầu đối với bụi và các chất vô cơ; QCVN 02:2012/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về lò đốt chất thải rắn y tế; QCVN 51:2017/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp sản xuất thép; QCVN 61-MT:2016/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về lò đốt chất thải rắn sinh hoạt.

+ Quy chuẩn kỹ thuật môi trường, tiêu chuẩn môi trường đối với nguồn thải động. Ngày 23/12/2020, Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải ban hành Thông tư số 33/2020/TT-BGTVT sửa đổi 01:2020 QCVN 86:2015/BGTVT Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải mức 4 đối với xe ô tô sản xuất, lắp ráp và nhập khẩu mới. Tiêu chuẩn thải khí đối với nguồn thải động (khí thải từ các phương tiện giao thông) như TCVN 6565:2006 về phương tiện giao thông đường bộ - khí thải nhìn thấy được (khói) từ động cơ cháy do nén - yêu cầu và phương pháp thử trong phê duyệt kiểu; TCVN 6438:2018 về phương tiện giao thông đường bộ - giới hạn lớn nhất cho phép của khí thải; TCVN 6776:2018 về xăng không chì - yêu cầu kỹ thuật và phương pháp thử; TCVN 5689:2013 nhiên liệu Diesel (DO) - yêu cầu kỹ thuật.

Tuy nhiên, hiện nay, nhiều tiêu chuẩn, quy chuẩn đã không còn phù hợp như QCVN 19:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp đối với bụi và các chất vô cơ; QCVN 20:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp đối với một số chất hữu cơ; QCVN 21:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp sản xuất phân bón hóa học; QCVN 22:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp nhiệt điện; QCVN 23:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp sản xuất xi măng; QCVN 51:2017/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp sản xuất thép. Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã xây dựng QCVN……:2021/BTNMT (Dự thảo 201207)[2] về Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải nguồn cố định để thay thế các QCVN nêu trên. Tuy nhiên đến nay, QCVN này chưa được ban hành để áp dụng. Chính vì việc, việc tiếp tục nghiên cứu, chỉnh lý Dự thảo để ban hành QCVN mới là điều cần thiết hiện nay bởi những QCVN cũ đã bộc lộ không ít bất cập trước những thay đổi của đời sống kinh tế, xã hội và thực trạng ô nhiễm môi trường không khí hiện nay[3].

2.2. Về kiểm soát nguồn gây ô nhiễm môi trường không khí

2.2.1. Kiểm soát các nguồn thải tĩnh

Trong hai loại nguồn thải gây ô nhiễm không khí, nguồn thải tĩnh được xem là loại nguồn thải chủ yếu. Chính vì vậy, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 chủ yếu tập trung vào điều chỉnh hành vi của các tổ chức, cá nhân có phát sinh ra khí thải trong đó có các khí nhà kính từ các hoạt động sản xuất, kinh doanh và dịch vụ. Khoản 5 Điều 6 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định rõ “xả thải khi chưa đủ điều kiện theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường” là hành vi bị cấm thực hiện. Khoản 1 Điều 88 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020  quy định tổ chức, cá nhân hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có phát tán bụi, khí thải phải kiểm soát và xử lý bụi, khí thải bảo đảm quy chuẩn kỹ thuật môi trường. Bụi có yếu tố nguy hại vượt ngưỡng quy định phải được quản lý theo quy định của pháp luật về quản lý chất thải nguy hại. Để bảo đảm thực hiện đúng các nghĩa vụ này, các cơ sở công nghiệp ngay từ khi các dự án được xây dựng phải tiến hành hoạt động đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), đánh giá tác động môi trường (ĐMT) hoặc cam kết bảo vệ môi trường, kế hoạch bảo vệ môi trường. Đây là các hoạt động phòng ngừa ô nhiễm môi trường nói chung, trong đó có ô nhiễm môi trường không khí được tiến hành bởi các cơ quan nhà nước và các tổ chức, cá nhân.

Ngoài ra, tổ chức, cá nhân phải trả tiền dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên khi có hoạt động sản xuất, kinh doanh có phát thải khí nhà kính phải sử dụng dịch vụ hấp thụ và lưu trữ các-bon của hệ sinh thái để thực hiện giảm nhẹ phát thải khí nhà kính (điểm c khoản 4 Điều 138 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020). Đối với các cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính thuộc danh mục quy định tại khoản 3 Điều 91 của Luật này được phân bổ hạn ngạch phát thải khí nhà kính và có quyền trao đổi, mua bán trên thị trường các-bon trong nước (khoản 2 Điều 139 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020).

2.2.2. Kiểm soát nguồn thải động

Các hoạt động giao thông vận tải hiện nay đang là nguồn gây ô nhiễm bởi hoạt động của chúng sử dụng nguồn nhiên liệu hóa thạch, trong quá trình hoạt động thải ra các khí nhà kính. Kiểm soát được tình trạng gây ô nhiễm không khí, nguồn phát thải khí nhà kính từ các nguồn thải động này cũng có nghĩa là kiểm soát được một phần tình trạng phát thải khí nhà kính, gây ô nhiễm môi trường không khí, giảm nhẹ BĐKH. Khoản 2 Điều 88 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định phương tiện giao thông, máy móc, thiết bị, công trình xây dựng phát tán bụi, khí thải phải có bộ phận lọc, giảm thiểu khí thải, thiết bị che chắn hoặc biện pháp khác để giảm thiểu bụi bảo đảm quy chuẩn kỹ thuật môi trường.

Để kiểm soát được nguồn gây ô nhiễm môi trường không khí, nguồn phát thải khí nhà kính thì tác giả có các kiến nghị sau:

Thứ nhất, cần chú trọng đến việc lập quy hoạch môi trường không khí. Hiện nay, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 có quy định về việc lập quy hoạch bảo vệ môi trường quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh. Đối với quy hoạch môi trường không khí cần phải được tiến hành lồng ghép với quy hoạch phát triển đô thị, quy hoạch giao thông và quy hoạch phát triển các ngành công nghiệp, trong đó cần đánh giá khả năng chịu tải của môi trường không khí dưới tác động tổng hợp của các hoạt động phát triển. Hoạt động này ở Việt Nam hiện mới chỉ thực hiện ở việc đánh giá từng tác động riêng rẽ của mỗi nhà máy, mỗi khu công nghiệp nên không phòng ngừa được những tác động cộng hưởng của chúng. Ngoài ra, cần quy hoạch thêm khu vực cây xanh, mặt nước, hệ thống giao thông hợp lý để giảm thiểu nồng độ khói, bụi và các chất độc hại trong môi trường không khí đã bị ô nhiễm. Hiện nay, đây vẫn còn là vấn đề khá mới mẻ ở nước ta và việc triển khai thực hiện vẫn còn gặp nhiều khó khăn do thiếu hệ thống thông tin chi tiết về BĐKH nói chung[4] và thông tin về tình hình ô nhiễm môi trường không khí gây BĐKH nói riêng. Tuy nhiên, trong thời gian tới, vấn đề này cần tiếp tục được chú trọng triển khai để kịp thời thực hiện cam kết đạt phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050 của Việt Nam tại Hội nghị COP 26.

Thứ hai, cần phải tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra các doanh nghiệp để phòng ngừa ô nhiễm môi trường không khí tại nguồn để nâng cao trách nhiệm của các doanh nghiệp trong việc phát thải ra môi trường[5]. Đối với kiểm soát nguồn khí thải cần tập trung vào nguồn khí thải công nghiệp, năng lượng lớn quy định tại Phụ lục của Nghị định số 38/2015/NĐ-CP ngày 24/4/2015 của Chính phủ về quản lý chất thải và phế liệu. Đây cũng là nội dung cần chú trọng triển khai thực hiện theo Quyết định số 985a/QĐ-TTg ngày 01/6/2016 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Kế hoạch hành động quốc gia về quản lý chất lượng không khí đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025 (Quyết định số 985a/QĐ-TTg).

Thứ ba, một công cụ kinh tế hiện nay được xem là có ý nghĩa quan trọng trong việc góp phần phòng, chống ô nhiễm không khí đó chính là phí bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, hiện nay, loại phí này mới chỉ được quy định tại mục IX Phụ lục số 01 Danh mục phí, lệ phí của Luật Phí và lệ phí năm 2015 chứ chưa có nghị định của Chính phủ quy định chi tiết như đối với trường hợp phí bảo vệ môi trường đối với nước thải[6] hay phí bảo vệ môi trường đối với khoáng sản[7]. Theo tác giả, chúng ta cần nhanh chóng ban hành nghị định quy định về phí bảo vệ môi trường đối với khí thải, nhưng để bảo đảm tính khả thi của việc thu phí thì bước đầu chỉ nên quy định giới hạn đối tượng thu phí bảo vệ môi trường đối với khí thải của các cơ sở xả thải phải thực hiện quan trắc khí thải tự động, mà chưa nên tiến hành thu phí đối với phương tiện giao thông cơ giới, khí thải công trình xây dựng và khí thải sinh hoạt bởi trên thực tế chưa có giải pháp kỹ thuật, công nghệ và công cụ kỹ thuật nào hữu hiệu để đo lường khối lượng và nồng độ khí thải gây ô nhiễm môi trường.

Phương pháp tính phí bảo vệ môi trường đối với khí thải dựa vào khối lượng của chất thải ra môi trường. Trong trường hợp có nhiều chất gây ô nhiễm môi trường thì xác định mức thu phí bảo vệ môi trường đối với khí thải căn cứ vào khối lượng của nhiều chất gây ô nhiễm môi trường.

Để bảo đảm hiệu quả việc thu phí bảo vệ môi trường đối với khí thải, các cơ quan có liên quan cần thực hiện nghiêm và đầy đủ các nhiệm vụ đã được Thủ tướng Chính phủ phân công tại Quyết định số 985a/QĐ-TTg. Đây là một trong những điều kiện bảo đảm tiên quyết và cần được ưu tiên thực hiện trong thời gian tới để bảo đảm cho việc xây dựng và thực hiện hiệu quả phí bảo vệ môi trường đối với khí thải[8].

Thứ tư, các khu vực đô thị ở Việt Nam đóng góp 70% tăng trưởng kinh tế của cả nước[9]. Thế nhưng cũng chính vì là trung tâm, đầu tàu thúc đẩy phát triển kinh tế của địa phương, vùng và khu vực nên đô thị góp phần đáng kể vào việc phát thải khí nhà kính[10]. Hiện nay, văn bản quy phạm pháp luật cao nhất điều chỉnh về quản lý hệ thống đô thị và phân loại đô thị là Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về phân loại đô thị. Tuy nhiên, theo Tờ trình số 85/TTr-CP ngày 27/3/2018 của Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội về Dự án Luật Quản lý đô thị cũng đã nhận định: Luật vẫn còn thiếu việc đánh giá chất lượng đô thị gắn với ứng phó BĐKH[11]. Chính vì vậy, theo tác giả, Dự án Luật này cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện, trong đó nên học tập kinh nghiệm của Nhật Bản trong việc xây dựng “đô thị các-bon thấp”, hướng đến sự phát triển của một khu vực năng động, gắn với các mục tiêu phát triển bền vững nhằm ứng phó với BĐKH[12].

2.3. Về ứng phó với biến đổi khí hậu

Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã có nhiều điểm tiến bộ vượt bậc khi bổ sung các quy định về thích ứng với BĐKH, giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, bảo vệ tầng ô-dôn, trong đó xác định trách nhiệm của Bộ Tài nguyên và Môi trường, cũng như của các bộ, ngành liên quan và địa phương về thích ứng với BĐKH và giảm nhẹ phát thải khí nhà kính; bổ sung quy định về lồng ghép nội dung ứng phó với BĐKH vào hệ thống chiến lược, quy hoạch, thực hiện cam kết quốc tế về BĐKH và bảo vệ tầng ô-dôn... Ngày 07/01/2022, Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2022/NĐ-CP quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn, trong đó quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, bao gồm Điều 91 về giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, Điều 92 về bảo vệ tầng ô-dôn, Điều 139 về tổ chức và phát triển thị trường các-bon áp dụng đối với tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động phát thải khí nhà kính, giảm nhẹ phát thải và hấp thụ khí nhà kính; tham gia phát triển thị trường các-bon trong nước; sản xuất, nhập khẩu, xuất khẩu, tiêu thụ và xử lý các chất làm suy giảm tầng ô-dôn, chất gây hiệu ứng nhà kính được kiểm soát theo Nghị định thư Montreal về các chất làm suy giảm tầng ô-dôn. Trên cơ sở đó, ngày 07/01/2022, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư số 01/2022/TT-BTNMT quy định chi tiết thi hành Luật Bảo vệ môi trường về ứng phó với biến đổi khí hậu. Việc xây dựng và ban hành nhanh chóng các văn bản để quy định chi tiết thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã phần nào lấp đầy những khoảng trống về kiểm soát ô nhiễm không khí mà trước đây chúng ta còn bỏ ngỏ[13] và điều này cũng cho thấy vấn đề ứng phó với BĐKH hiện nay đã trở thành một trong những mối quan tâm hàng đầu của Nhà nước ta.

Tuy nhiên, hiện nay, do cách xác định hướng tiếp cận theo cách lồng ghép các quy định về ứng phó với BĐKH vào các luật chuyên ngành thay vì có một đạo luật chung về BĐKH nên thực tế cho thấy, ngoài các quy định về ứng phó với BĐKH được quy định chung từ Điều 90 đến Điều 96 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 thì các quy định còn lại về ứng phó với BĐKH nằm tản mạn trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác như Luật Quy hoạch năm 2017, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Đất đai năm 2013,… nhưng trong số đó, trừ Luật Quy hoạch năm 2017 quy định về vấn đề ứng phó với BĐKH[14] còn các luật khác thì không đề cập cụ thể về vấn đề này. Nhìn chung, nội dung về ứng phó với BĐKH trong các luật chuyên ngành chỉ giới hạn trong việc lập quy hoạch quốc gia, quy hoạch tỉnh và các quy hoạch có tính chất kĩ thuật chuyên ngành chứ chưa có những quy định và giải pháp cụ thể để ứng phó với BĐKH. Các văn bản về phòng ngừa, ứng phó với sự cố môi trường còn thiếu sự đồng bộ với Luật Bảo vệ môi trường[15].

Nghiên cứu pháp luật của một số quốc gia khác trên thế giới, việc xây dựng và ban hành luật về BĐKH của họ đã có từ rất lâu, ví dụ: Luật Thúc đẩy các biện pháp ứng phó với sự ấm lên toàn cầu năm 1998 của Nhật Bản[16], Luật Biến đổi khí hậu năm 2008 của Anh, Luật Biến đổi khí hậu của Philippines[17], Luật Ứng phó biến đổi khí hậu của New Zealand[18], Luật Biến đổi khí hậu của Mêhicô[19],… Luật  về biến đổi khí hậu được ban hành là cơ sở pháp lý quan trọng để các quốc gia thực hiện các giải pháp ứng phó BĐKH[20].

Ví dụ, Luật Biến đổi khí hậu năm 2008 của Anh gồm có 06 phần, trong đó: Phần I nêu mục tiêu của luật, quy định về mức trần phát thải khí nhà kính, cam kết giảm phát thải khí nhà kính; Phần II quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban quốc gia về BĐKH; Phần III quy định về Chương trình kinh doanh tín chỉ phát thải; Phần IV quy định vấn đề thích ứng BĐKH, chương trình, báo cáo đánh giá tác động, rủi ro và các giải pháp thích ứng; Phần V đưa ra một số điều khoản quy định chi tiết đối với Chương trình giảm thiểu chất thải, thu gom chất thải từ hộ gia đình, phí áp dụng cho các loại túi xách hàng hóa; mục tiêu giảm phát thải CO₂, trách nhiệm trong sử dụng năng lượng tái tạo; Phần VI nêu các điều khoản bổ sung chung (phạm vi, giải thích thuật ngữ, công bố); cuối cùng là Phụ lục với các hướng dẫn chi tiết một số điều của Luật. Thông qua Luật Biến đổi khí hậu, Chính phủ Anh đưa ra cam kết đến năm 2050 sẽ giảm 80% lượng phát thải khí nhà kính so với mức phát thải của năm 2050[21].

Nhìn chung, Luật về biến đổi khí hậu của các quốc gia thuộc Phụ lục I của Bên tham gia Công ước khung của Liên Hợp quốc về BĐKH (UNFCCC) được ban hành sớm hơn và có nhiều những quy định cụ thể nhằm ứng phó với BĐKH, trong đó có nhiều nội dung quy định liên quan đến việc bảo vệ môi trường không khí.

Trước những yêu cầu từ thực tiễn và thực hiện các cam kết quốc tế, vấn đề xây dựng Luật Biến đổi khí hậu ở Việt Nam ngày càng trở nên cần thiết vì các lý do sau đây:

Thứ nhất, nhiệm vụ xây dựng Luật Biến đổi khí hậu đã được xác định rõ trong Kế hoạch quốc gia thích ứng với BĐKH giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 ban hành kèm theo Quyết định số 1055/QĐ-TTg ngày 20/7/2020 của Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, trong giai đoạn 2021 - 2025 sẽ xây dựng, hoàn thiện khung pháp lý quốc gia về BĐKH, chuẩn bị cơ sở cho việc trình hồ sơ đề nghị xây dựng Luật Biến đổi khí hậu vào năm 2025. Việc xây dựng Luật này là cần thiết vì mặc dù nội dung về ứng phó với BĐKH được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 nhưng mới chỉ dừng lại ở những quy định chung mang tính nguyên tắc. Các văn bản dưới luật cũng chỉ mang tính định hướng, hoạch định chính sách nên khó triển khai áp dụng trên thực tế.

Thứ hai, việc xây dựng Luật Biến đổi khí hậu sẽ giải quyết được tình trạng tản mạn, chồng chéo, thiếu đồng bộ trong các quy định của pháp luật hiện nay về ứng phó với BĐKH. Việc xây dựng Luật Biến đổi khí hậu này cũng sẽ góp phần bổ sung các quy định còn thiếu về bảo vệ môi trường không khí mà trước đây còn bị bỏ ngỏ. Bên cạnh đó, có một đạo luật chung thống nhất sẽ góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho công tác triển khai thi hành các giải pháp nhằm ứng phó với BĐKH, tránh tình trạng “chờ văn bản” như trước đây.

Thứ ba, Luật Biến đổi khí hậu được ban hành bảo đảm khung pháp lý chung nhất, bao gồm các vấn đề liên quan đến BĐKH như giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, thích ứng BĐKH và giảm thiểu rủi ro, lồng ghép BĐKH trong quá trình xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển và tổ chức bộ máy, bảo đảm nguồn tài chính trong việc thi hành luật.

Tóm lại, Việt Nam là một trong những quốc gia chịu tác động nặng nề của BĐKH nên trách nhiệm ứng phó BĐKH trở nên cấp bách và quan trọng hơn bao giờ hết. Nghiên cứu và tiếp tục hoàn thiện quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường không khí ở Việt Nam nhằm ứng phó với BĐKH sẽ tạo ra khuôn khổ pháp lý vững chắc góp phần giúp chúng ta triển khai có hiệu quả các giải pháp nhằm ứng phó với BĐKH, từ đó đạt được các mục tiêu phát triển bền vững./

Vũ Thị Ngọc Dung

Khoa Luật Hành chính - Nhà nước,

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh