Hoàn thiện pháp luật về chức năng đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay

1. Quy định pháp luật về chức năng đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai

Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước[1]. Chính vì vậy, ở bất kỳ giai đoạn nào thì sở hữu đất đai luôn là một trong những nội dung pháp lý nền tảng, trung tâm của hệ thống pháp luật Việt Nam. Kể từ năm 1980, sau khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành, pháp luật nước ta đã luôn nhất quán khẳng định và duy trì duy nhất một hình thức sở hữu toàn dân đối với đất đai, trong đó, Nhà nước đóng vai trò trung tâm ở việc thực hiện hai chức năng cơ bản đó là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.

Chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai của Nhà nước xuất phát từ bản chất của Nhà nước ta, đó là: “Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân”[2]. Tuy nhiên, trong một thời gian dài, pháp luật nước ta đã không xác định rõ chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước cũng như không có những quy định về các nội dung cụ thể hóa chức năng cơ bản này. Trong tất cả các văn bản pháp luật đất đai của Nhà nước trước khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành đều không xác định rõ tư cách đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai, các văn bản này đều dừng lại ở việc quy định một cách chung chung: “Đất đai là của toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”[3]. Việc quy định một cách chung chung, thiếu rõ ràng về tư cách đại diện chủ sở hữu của Nhà nước gây ra sự nhầm lẫn giữa quyền sở hữu và quyền quản lý đất đai của Nhà nước, khiến cho việc thực thi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai gặp nhiều khó khăn trong thực tiễn và hậu quả là “Diện tích đất sử dụng kém hiệu quả hoặc chưa sử dụng còn lớn; nhiều địa phương buông lỏng quản lý dẫn đến tình trạng đất bị hoang hoá, bị lấn chiếm, tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng, gây ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp và gây thất thu ngân sách nhà nước”[4].

Khắc phục khiếm khuyết này, Luật Đất đai năm 2003 đã ghi nhận rõ ràng chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”[5]. Đồng thời với đó, nội dung về các quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước cũng được đề cập khá cụ thể[6]. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2003 mới chỉ xác định chức năng đại diện sở hữu của Nhà nước một cách chung nhất và đề cập đến một số quyền của đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, các quy định của pháp luật chưa làm rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu đất đai[7]. Luật Đất đai năm 2003 chưa quy định rõ ràng về chủ thể trực tiếp thực hiện các quyền đại diện chủ sở hữu, các quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước chưa được đề cập đầy đủ, chưa quy định tách bạch giữa quyền với trách nhiệm của Nhà nước trong thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.

Luật Đất đai năm 2013 được ban hành tiếp tục khẳng định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, trên cơ sở kế thừa quy định của Luật Đất đai năm 2003 về chức năng đại diện chủ sở hữu của Nhà nước, đồng thời bổ sung nội dung quy định về quyền của đại diện chủ sở hữu cũng như xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chức năng này một cách đầy đủ, toàn diện hơn.

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu về đất đai, Nhà nước có những quyền cụ thể sau: (i) Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; (ii) Quyết định mục đích sử dụng đất; (iii) Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; (iv) Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất; (v) Quyết định giá đất; (vi) Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; (vii) Quyết định chính sách tài chính về đất đai; (viii) Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất[8]. Những quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai này cũng đã được quy định chi tiết, cụ thể trong Luật Đất đai năm 2013[9]. Luật này cũng đã bổ sung quy định về việc thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu với nội dung rõ ràng về phạm vi thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp)[10].

Bên cạnh quy định cụ thể các quyền năng của đại diện chủ sở hữu, Luật Đất đai năm 2013 xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai gồm những nội dung sau: (i) Trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai; (ii) Bảo đảm của Nhà nước đối với người sử dụng đất; (iii) Trách nhiệm của Nhà nước về đất ở, đất sản xuất nông nghiệp đối với đồng bào dân tộc thiểu số; (iv) Trách nhiệm của Nhà nước trong việc xây dựng cung cấp thông tin đất đai[11]. Thực hiện trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai theo quy định pháp luật bao gồm cả hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp), hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp) và hệ thống cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai.

Như vậy, có thể thấy, chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước ta hiện nay đã được pháp luật quy định khá rõ ràng, cụ thể và tương đối toàn diện về nội dung, phạm vi, chủ thể cũng như phương thức thực hiện. Những quy định này đã góp phần hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta nói chung và nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý, sử dụng đất đai nói riêng.

2. Những bất cập trong quy định về chức năng đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai và kiến nghị hoàn thiện

Trong giai đoạn vừa qua, pháp luật về chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai của Nhà nước đã từng bước được hoàn thiện theo hướng cụ thể, rõ ràng và toàn diện, khoa học hơn. Mặc dù vậy, ở phương diện pháp luật thực định cũng như thực tiễn thi hành pháp luật đất đai ở nước ta trong thời gian qua cho thấy, quy định hiện hành về chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai của Nhà nước vẫn còn tồn tại một số bất cập cần phải tiếp tục hoàn thiện trong thời gian tới. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, quy định về quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai của Nhà nước

Trong quy định về quyền đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Luật Đất đai năm 2013 quy định Nhà nước có 08 nhóm quyền cơ bản[12]. So với Luật Đất đai năm 2003, nội dung này đã có sự hoàn thiện và đầy đủ, toàn diện hơn. Tuy nhiên, quy định về những quyền này còn tồn tại một số bất cập như sau:

- Theo thiết kế của Luật Đất đai năm 2013, liền sau quy định chung về các quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước là các quy định chi tiết, mang tính chất giải thích, làm rõ hơn về từng loại quyền này. Tuy nhiên, trong 08 quyền được ghi nhận tại Điều 13 Luật Đất đai năm 2013 thì chỉ có bảy quyền được quy định chi tiết[13], còn lại quyền “Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất” không có quy định cụ thể, rõ ràng. Điều này dẫn đến sự thiếu thống nhất trong các quy định về việc thực thi quyền này. Điều 13 Luật Đất đai năm 2013 chỉ sử dụng từ “quyết định”, trong khi đó, Điều 45 Luật Đất đai năm 2013 lại sử dụng cụm từ “quyết định, phê duyệt”. Thêm vào đó, việc sử dụng dấu phẩy trong cụm từ “quyết định, phê duyệt” tại Điều 45 Luật Đất đai năm 2013 khi quy định về thẩm quyền đối với việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có thể gây ra sự nhầm lẫn giữa tư cách đại diện chủ sở hữu với tư cách quản lý nhà nước trong việc thực thi chức năng, nhiệm vụ của từng loại cơ quan. Ngoài ra, việc Luật Đất đai năm 2013 sử dụng gộp hai từ “quyết định” và “phê duyệt” với nhau như vậy là chưa khoa học vì “quyết định” và “phê duyệt” là hai loại hành vi khác nhau về bản chất và thẩm quyền thực hiện trong mỗi trường hợp cũng khác nhau. Điều này dẫn đến sự không thống nhất giữa Luật Đất đai năm 2013 với Luật Quy hoạch năm 2017 trong nội dung quy định về thẩm quyền quyết định quy hoạch.

- Nội dung quy định về quyền “Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất” trong Luật Đất đai năm 2013 là chưa chính xác và không phù hợp với quy định tại Hiến pháp năm 2013. Luật Đất đai năm 2013 sử dụng thuật ngữ “trao quyền sử dụng đất” để bao hàm cả ba hình thức là giao quyền sử dụng đất, cho thuê quyền sử dụng đất và công nhận quyền sử dụng đất[14] là chưa hoàn toàn chính xác, bởi vì thuật ngữ “trao” chỉ đúng với trường hợp Nhà nước giao đất và cho thuê đất, còn trường hợp Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất mà sử dụng thuật ngữ “trao quyền sử dụng” thì không chính xác cả về nội dung, bản chất cũng như hình thức pháp lý.

Từ những phân tích trên, theo tác giả, Luật Đất đai năm 2013 cần bổ sung quy định nhằm chi tiết hóa, làm rõ hơn quyền “Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước”. Cùng với đó, cụm từ “quyết định, phê duyệt” trong Điều 45 và Điều 46 Luật Đất đai năm 2013 phải được thay thế bằng cụm từ “quyết định hoặc quy hoạch” để đảm bảo sự chính xác hơn về mặt khoa học, tạo ra sự thống nhất giữa Luật Đất đai năm 2013 với những quy định của Luật Quy hoạch năm 2017[15].

Thứ hai, quy định về trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai

So với các văn bản Luật Đất đai trước kia, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định một cách rõ ràng, đầy đủ hơn về nội dung trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai. Tuy nhiên, với cách thiết kế cấu trúc của Mục 2 Chương 2 Luật Đất đai năm 2013 thì những quy định này vẫn chưa tách bạch và minh định được trách nhiệm của Nhà nước ở chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai với chức năng thống nhất quản lý nhà nước về đất đai, theo đó, trong quy định về “Nội dung quản lý nhà nước về đất đai”[16] bao hàm cả những nội dung thuộc chức năng đại diện chủ sở hữu và những nội dung thuộc chức năng thống nhất quản lý nhà nước. Đây là một trong những nguyên nhân có thể dẫn đến tình trạng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lạm quyền, tiêu cực, chuyên quyền, độc đoán trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng, đồng thời “làm mờ nhạt” vai trò chủ sở hữu đất đai của toàn dân[17]. Ngoài ra, nội dung về trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai chưa được quy định một cách đầy đủ khi chưa đề cập đến một số nội dung quan trọng như: Trách nhiệm lấy ý kiến đóng góp của nhân dân; trách nhiệm chịu sự giám sát, đánh giá của nhân dân; trách nhiệm bồi thường khi trưng dụng đất. Bên cạnh đó, một số quy định về trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai vẫn có sự trùng lặp về mặt nội dung, chẳng hạn, khoản 7 Điều 22 và khoản 2 Điều 26 Luật Đất đai năm 2013 cùng quy định về trách nhiệm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất của người sử dụng đất.

Để khắc phục những bất cập trên, các quy định về trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai trong Luật Đất đai năm 2013 cần được sửa đổi theo hướng quy định tách bạch hơn nữa trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai với tư cách là đại diện chủ sở hữu đất đai và tư cách quản lý nhà nước về đất đai, không nên quy định đan xen hai nội dung này ở trong cùng một điều luật mà có thể nghiên cứu thiết kế mỗi nội dung ở một điều luật khác nhau. Cần loại bỏ những nội dung còn trùng lặp trong quy định về trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai. Ngoài ra, nghiên cứu bổ sung các quy định: Trách nhiệm của Nhà nước lấy ý kiến đóng góp của nhân dân đối với chính sách, pháp luật đất đai; trách nhiệm của Nhà nước chịu sự giám sát, đánh giá của nhân dân; trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi trưng dụng đất. Như vậy, quyền chủ sở hữu đất đai của “toàn dân” mới được đảm bảo thực hiện một cách tối đa, đồng thời để mỗi người dân đều nhận thức rõ: “Giữ gìn và sử dụng có hiệu quả từng tấc đất của tiền nhân để lại không chỉ là nghĩa vụ của Nhà nước mà còn là bổn phận đạo đức của mỗi người dân”[18].

Thứ ba, những quy định về các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai

Luật Đất đai năm 2013 đã quy định rõ hơn vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai so với các văn bản luật trước đó. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành vẫn chưa quy định rõ ràng về chủ thể thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Cụ thể:

- Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân như sau: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đại diện, thực hiện quyền của của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân” và “Chính phủ thống nhất quản lý và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, hiệu quả và tiết kiệm tài sản thuộc sở hữu toàn dân”[19]. Quy định này sẽ dẫn đến cách hiểu, Chính phủ cũng chính là cơ quan thực hiện trách nhiệm của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu trong việc thống nhất quản lý đất đai. Điều này là chưa chính xác bởi vì hệ thống cơ quan quyền lực từ trung ương đến địa phương (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp) cũng có trách nhiệm và đóng vai trò vô cùng quan trọng trong quản lý đất đai[20]. Ngoài ra, việc quy định về trách nhiệm “thống nhất quản lý” của Nhà nước trong nội dung “thực hiện quyền của chủ sở hữu”như trên là không phù hợp về mặt lý luận. Với cách quy định đó cũng khiến cho vai trò của Nhà nước trong quản lý đất đai không được thể hiện rõ ràng, đầy đủ ở cả hai phương diện: (i) Nhà nước quản lý đất đai với tư cách là người đại diện của chủ sở hữu về đất đai; (ii) Nhà nước thực hiện vai trò quản lý đất đai xuất phát từ chức năng của một tổ chức quyền lực và quan hệ đất đai là một lĩnh vực xã hội mà nó phải điều tiết[21].

- Trong quy định thực hiện quyền đại diện chủ sở về đất đai của Luật Đất đai năm 2013 thì nội dung về thẩm quyền của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp còn chưa cụ thể và thiếu hợp lý khi quy định: “Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai theo thẩm quyền quy định tại Luật này”[22]. Quy định này mới xác định một cách chung nhất về thẩm quyền thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp mà chưa có quy định rõ về nội dung, phạm vi thẩm quyền của từng cơ quan này, dẫn đến quá trình thực thi không tránh khỏi những khó khăn, vướng mắc. Bên cạnh đó, việc xác định thẩm quyền của Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp “theo quy định tại Luật này” là chưa hợp lý bởi vì thẩm quyền của Chính phủ, Ủy ban nhân dân trong lĩnh vực đất đai còn được quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, đặc biệt là Luật Đất đai năm 2013 lại có rất nhiều văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành. Do vậy, nếu chỉ giới hạn phạm vi thẩm quyền đại diện của các cơ quan này trong Luật Đất đai năm 2013 thì không đảm bảo sự khái quát, toàn diện cũng như dẫn đến sự không thống nhất với quy định trong một số văn bản quy phạmpháp luật khác[23].

Từ những bất cập, hạn chế nêu trên, tác giả kiến nghị: (i) Loại bỏ quy định tại khoản 2 Điều 198 Bộ luật Dân sự năm 2015 vì quy định này chưa thực sự chính xác và hợp lý; (ii) Quy định chi tiết, cụ thể về thẩm quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp; (iii) Cụm từ  “theo quy định tại Luật này” tại khoản 3 Điều 21 Luật Đất đai cần sửa đổi, bổ sung thành “theo quy định tại Luật này và pháp luật liên quan” để đảm bảo sự khái quát, toàn diện và thống nhất trong các quy định pháp luật.