Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam hiện nay

Tóm tắt: Bài viết về thực trạng của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam hiện nay và những giải pháp hoàn thiện.

Abstract: The paper is concerned with the real situation of law on controlling interest conflicts in public service activities in Vietnam at present and some improvement solutions.

1. Thực trạng của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam hiện nay

Hiện nay, khung pháp lý chung về kiểm soát xung đột lợi ích được quy định trong một số luật, nghị định và các văn bản hướng dẫn thi hành. Những đạo luật hiện hành quy định về xung đột lợi ích và kiểm soát xung đột lợi ích nói chung trong hoạt động công vụ có thể kể đến là: Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Cán bộ, công chức; Luật Viên chức; Luật Đấu thầu; Luật Thanh tra; Luật Doanh nghiệp; Luật Kiểm toán; Bộ luật Tố tụng hình sự; Bộ luật Tố tụng dân sự. Đặc biệt, tại khoản 3 Điều 73 Hiến pháp 2013 quy định “... thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ”, có thể xem đây là nội dung nhằm kiểm soát xung đột lợi ích thông qua quy định cấm các thành viên của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đồng thời là thành viên Chính phủ.

Trước đây, pháp luật Việt Nam chưa có khái niệm về xung đột lợi ích và chưa có những quy định cụ thể về kiểm soát xung đột lợi ích. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 lần đầu tiên nêu ra khái niệm về xung đột lợi ích, thể hiện ở khoản 8 Điều 3 “xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đắn đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”. Khái niệm này cơ bản đã thống nhất với cách hiểu hiện nay trên bình diện quốc tế. Cụ thể, khái niệm này đã bám sát khái niệm về xung đột lợi ích được nêu trong Công ước về chống hối lộ công chức nước ngoài trong giao dịch quốc tế của Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) đã được nhiều nước trên thế giới thừa nhận.

Trong những năm qua, Việt Nam đã từng bước xây dựng được một hệ thống quy định pháp luật liên quan đến kiểm soát xung đột lợi ích, mặc dù vẫn còn những hạn chế nhất định nhưng cơ bản đã hình thành cơ sở pháp lý cho việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý xung đột lợi ích theo quy định của Công ước Liên Hợp Quốc về chống tham nhũng (UNCAC), là công cụ kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ, góp phần phòng, chống tham nhũng, bảo đảm tính khách quan, liêm chính trong hoạt động công vụ.

Khuôn khổ pháp luật hiện hành của Việt Nam đã quy định về các nhóm biện pháp kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ mà nhiều quốc gia đã và đang áp dụng thành công, trong đó, đặc biệt là hai nhóm: (i) Quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; (ii) Quy định về hạn chế lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức trong hoạt động công vụ. Đối với các nhóm quy định về giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức về chính sách phòng ngừa xung đột lợi ích cho cán bộ, công chức, viên chức và huy động sự tham gia tích cực của khu vực tư nhân, truyền thông và các tổ chức xã hội trong việc giám sát tuân thủ các quy định về xung đột lợi ích, mặc dù pháp luật Việt Nam chưa có những văn bản và quy định riêng, nhưng có thể tìm thấy những nội dung này trong các quy định chung về giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức về chính sách, pháp luật về phòng, chống tham nhũng, vai trò; trách nhiệm và huy động sự tham gia của xã hội vào phòng, chống tham nhũng.

Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam hiện nay vẫn còn những hạn chế nhất định, đó là:

Thứ nhất, pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ còn thiếu tính toàn diện khi chưa dự liệu đầy đủ các tình huống để kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ, như: Thiếu quy định về công khai hoạt động của người có chức vụ, quyền hạn; quy định về hạn chế lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức còn chưa đầy đủ; một số quy định về phát hiện, xử lý xung đột lợi ích còn bất cập. Pháp luật hiện hành chưa có quy định về công khai việc làm thêm, việc làm sau khi nghỉ hưu của cán bộ, công chức, viên chức, trong khi xung đột lợi ích thường thể hiện thông qua những hoạt động này. Mặc dù, pháp luật đã có quy định về những hạn chế lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức về những việc như quà tặng, việc làm thêm, việc làm sau khi nghỉ hưu nhưng chưa có quy định hạn chế hoặc kiểm soát đối với các thành viên của gia đình và những người thân thích khác như bạn bè của cán bộ, công chức, viên chức... Trong khi đó, thực tế cho thấy những hành vi có lợi cho cán bộ, công chức, viên chức thường được thực hiện bởi chính những thành viên trong gia đình cán bộ, công chức, viên chức hoặc bạn bè “thân tình” của cán bộ, công chức, viên chức thông qua những doanh nghiệp “sân sau” hoặc qua việc biết trước thông tin. Sự thiếu hụt này tạo cơ sở tồn tại cho một số dạng xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ của cán bộ, công chức, viên chức.

Pháp luật hiện hành cũng chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của cơ quan nhà nước và xã hội trong việc phát hiện xung đột lợi ích. Việc xử lý xung đột lợi ích chủ yếu được lồng ghép vào việc thi hành các quy định về phòng, chống tham nhũng và được giao cho nhiều cơ quan, đơn vị thực hiện, hoàn toàn không có quy định nào chuyên sâu về vấn đề kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.

Thứ hai, một số quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ chưa phù hợp, còn chung chung và thiếu tính khả thi.

Quy định về kiểm soát quà tặng còn hình thức, chưa làm rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và xử lý kịp thời báo cáo về quà tặng của cán bộ, công chức, viên chức; chưa có quy định rõ về chế tài xử lý vi phạm cho hành vi này. Theo pháp luật hiện hành mới chỉ có yêu cầu cơ quan và đơn vị xử lý việc tặng quà phải thông báo cho các cơ quan, đơn vị quản lý người tặng quà “để xem xét và xử lý”, tuy nhiên, chưa quy định quy trình xử lý cụ thể cho hành vi này.

Bên cạnh đó, quy định về minh bạch tài sản tuy khá bài bản nhưng chưa làm rõ những lợi ích  tài chính cá nhân là nguy cơ xung đột lợi ích của cán bộ, công chức, viên chức, cụ thể như: Tình trạng “chân trong, chân ngoài” của cán bộ, công chức, viên chức; tình trạng “cò” đất đối với cán bộ, công chức, viên chức đang công tác trong các ngành như tài nguyên môi trường, địa chính, thanh tra…

Quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đã được củng cố trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc hạn chế lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức, tuy nhiên, quy định pháp luật vẫn còn sơ sài, chưa đủ mạnh để hạn chế hành vi vi phạm của người có chức vụ, quyền hạn. Bên cạnh đó, việc giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức và huy động sự tham gia của xã hội vào việc giám sát xung đột lợi ích hiện vẫn chưa có quy định riêng mà mới chỉ được lồng ghép trong các quy định chung về giáo dục, làm cho hiệu quả của công tác tuyên truyền chưa cao.

Thứ ba, pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ còn tản mạn, thiếu các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành về phát hiện và xử lý xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.

So với nhiều quốc gia trên thế giới, pháp luật của Việt Nam về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ tương đối đầy đủ, song chất lượng quy định giữa các nhóm còn thiếu đồng đều, ví dụ như: Nhóm quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đã được củng cố trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 hiện nay đã khá hợp lý nhưng nhóm quy định về hạn chế lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức trong hoạt động công vụ vẫn còn tương đối sơ sài. Công tác giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhìn chung vẫn chưa hiệu quả.

2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam trong thời gian tới

Một là, tiến hành rà soát, hệ thống hóa, tổng kết, đánh giá các văn bản pháp luật hiện hành liên quan đến kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Hiện nay, đã có khái niệm về xung đột lợi ích được quy định tại khoản 8 Điều 3 và quy định về kiểm soát xung đột lợi ích tại Điều 23 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, có thể xem đây là khung pháp lý quan trọng trong việc kiểm soát xung đột lợi ích (nói chung) và kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ (nói riêng). Tuy nhiên, nhìn tổng thể thì hệ thống pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ của Việt Nam hiện nay vẫn còn có những bất cập, hạn chế, cần được tiếp tục rà soát, hệ thống hóa, tổng kết, đánh giá, qua đó phát hiện những khoảng trống và những bất cập, hạn chế cụ thể để sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện.

Từ lý luận và thực tiễn, theo tác giả, Chính phủ có thể giao nhiệm vụ nghiên cứu, tổng kết đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ cho một số cơ quan nhà nước thực hiện hoặc đồng thực hiện, cụ thể như: Thanh tra Chính phủ, Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp... Việc rà soát, đánh giá cần nghiên cứu các quy định có liên quan của UNCAC và các quy định trong pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích của một số quốc gia được xem là thành công trong vấn đề này làm tiêu chí so sánh.

Hai là, cần có sự quyết liệt trong việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Từ thực tiễn cho thấy việc sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích là cần thiết, cụ thể: Bổ sung tiêu chí nhận diện các tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ; nguyên tắc phòng, tránh và xử lý xung đột lợi ích; các quy định về phòng ngừa xung đột lợi ích; các quy định nhằm phát hiện xung đột lợi ích và các quy định về xử lý xung đột lợi ích.

Hiện tại, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã có định nghĩa về “xung đột lợi ích” và quy định về kiểm soát xung đột lợi ích, nhưng chưa có các tiêu chí nhận diện tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ. Từ đó, dẫn đến sự thiếu thống nhất trong cách hiểu và gây khó khăn trong việc nhận diện tình huống, đưa ra nguyên tắc, hình thức, thẩm quyền xử lý vi phạm về xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ. Bên cạnh định nghĩa xung đột lợi ích được quy định tại khoản 8 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, cần bổ sung một số quy định về tiêu chí nhận diện xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ để pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ được hoàn thiện và đảm bảo tính khả thi trong thực tế.

Nguyên tắc phòng, tránh và xử lý xung đột lợi ích là khi một cán bộ, công chức, viên chức có một lợi ích xung đột hoặc có cơ sở hợp lý cho rằng có xung đột với việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của họ thì người đó phải rút khỏi lợi ích đó, rút khỏi nhiệm vụ, công vụ đang thực hiện hoặc báo cáo với người có thẩm quyền về nguy cơ xung đột đó để có biện pháp xử lý phù hợp. Việc “thiếu vắng” các quy định về xử lý vi phạm hành chính đối với cán bộ, công chức, viên chức vi phạm các quy định về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ hiện nay đang là một “khoảng trống” pháp lý. Do đó, pháp luật xử lý vi phạm hành chính cần thiết phải bổ sung các hành vi vi phạm phải chịu chế tài liên quan đến kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.

Ba là, nâng cao nhận thức cho cán bộ, công chức, viên chức và người dân về xung đột lợi ích và phát huy vai trò của xã hội trong phòng ngừa, ngăn chặn xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Thực tế cho thấy, nhận thức, hiểu biết của cán bộ, công chức, viên chức và người dân về xung đột lợi ích và pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích vẫn còn nhiều hạn chế. Có thể là do công tác phổ biến, giáo dục pháp luật còn chưa đạt yêu cầu. Do đó, các cơ quan chức năng cần xây dựng chương trình, kế hoạch triển khai kết hợp lồng ghép tình huống xung đột lợi ích cụ thể và kiến thức về phương thức phát hiện, phòng ngừa, giải quyết xung đột lợi ích vào kế hoạch phòng, chống tham nhũng, đặc biệt là nghiên cứu, đưa vào chương trình giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức các nội dung về phát hiện, phòng ngừa, ứng phó các tình huống xung đột lợi ích và có thể xem đây là nội dung bắt buộc trong hoạt động tuyển dụng, bổ nhiệm và đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức của các cơ sở đào tạo và cơ quan hành chính nhà nước và doanh nghiệp của nước ta. Thêm vào đó, cần tạo điều kiện và hướng dẫn các tổ chức xã hội, các cơ quan báo chí và các cơ sở học thuật đóng góp vào việc kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ thông qua các chương trình nghiên cứu, vận động, tuyên truyền, giáo dục và giám sát thực thi pháp luật về vấn đề này.

Bốn là, bảo đảm các điều kiện để hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Cần đảm bảo nguồn lực để thực hiện việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ như: Số lượng, chất lượng, năng lực, trình độ, tinh thần trách nhiệm của người trực tiếp tham gia vào công tác xây dựng văn bản pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ. Cần có chính sách thu hút, đào tạo, bồi dưỡng bố trí cán bộ giỏi tham gia vào những hoạt động này.

Cần bố trí đầy đủ, kịp thời kinh phí thực hiện hoạt động xây dựng văn bản và hoàn thiện hệ thống pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ. Từng bước hiện đại hóa cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc và các điều kiện khác cho công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật nói chung, trong đó có pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.

Năm là, tiếp tục đẩy mạnh hợp tác quốc tế trong xây dựng và thực hiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Có thể nói, kiểm soát xung đột lợi ích nói chung và kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nói riêng là tương đối mới mẻ đối với Việt Nam, do đó, việc học hỏi các kinh nghiệm của một số nước trên thế giới đã thành công trong công tác này là rất cần thiết. Đặc biệt là trong lĩnh vực lập pháp về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.

Trong thời gian qua, việc hợp tác kinh tế, quốc tế đã đem lại cho Việt Nam những nguồn lực, kinh nghiệm trong việc nghiên cứu, xây dựng và áp dụng pháp luật vào thực tiễn, đặc biệt là các dự án, chương trình như: Nhân rộng sáng kiến phòng, chống tham nhũng; đối thoại phòng, chống tham nhũng; vấn đề kiểm soát xung đột lợi ích trong khu vực công… Tuy nhiên, cơ quan có thẩm quyền cần chủ động hơn nữa trong việc tham gia các chương trình, sáng kiến, diễn đàn quốc tế về phòng, chống tham nhũng nói chung, kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nói riêng trên nguyên tắc tôn trọng độc lập, chủ quyền, không can thiệp vào công việc của nhau, bình đẳng và cùng có lợi. Đặc biệt, cần tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực lập pháp về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ bởi đây là vấn đề còn tương đối mới so với những vấn đề khác liên quan đến phòng, chống tham nhũng.