Trang Chủ
1. Quy định về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ở Việt Nam
Trước khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (ĐTNN) ở Việt Nam chỉ được ghi nhận một cách rất khái quát trong các đạo luật đất đai[1] và sau đó được cụ thể hóa bởi những văn bản dưới luật[2]. Theo quy định trong các văn bản này, thuê đất từ Nhà nước là phương thức tiếp cận đất đai duy nhất của doanh nghiệp có vốn ĐTNN. Đồng thời, một số nội dung cơ bản về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN cũng đã được quy định như: Thẩm quyền ra quyết định cho thuê đất; trình tự, thủ tục cho thuê đất; thời hạn cho thuê đất; quyền và nghĩa vụ của chủ thể thuê đất. Nội dung pháp luật này đã có những đóng góp quan trọng đối với việc nâng cao hiệu quả thu hút đầu tư nước ngoài, thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế của Việt Nam trong giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003. Tuy nhiên, trước sự phát triển nhanh chóng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế mạnh mẽ của Việt Nam trong giai đoạn này, những quy định về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN đã bộc lộ những bất cập, hạn chế nhất định. Chính vì vậy, đáp ứng những yêu cầu, đòi hỏi cấp thiết của thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội, Luật Đất đai năm 2003 được ban hành thay thế cho các đạo luật đất đai trước đó[3].
Trên cơ sở kế thừa, phát triển và pháp điển hóa những quy định trước đó về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN, Luật Đất đai năm 2003 đã quy định một cách tập trung, đầy đủ và toàn diện hơn về nội dung này. Theo đó, bên cạnh phương thức tiếp cận đất đai trực tiếp từ Nhà nước thông qua hình thức thuê đất như trước kia, doanh nghiệp có vốn ĐTNN còn có thể tiếp cận đất đai từ thị trường thông qua các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất (QSDĐ). Đối với phương thức tiếp cận đất đai từ Nhà nước, doanh nghiệp có vốn ĐTNN được lựa chọn thuê đất ở hai hình thức cụ thể, đó là: Hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hoặc hình thức trả tiền một lần cho cả thời gian thuê[4]. Đối với phương thức tiếp cận đất đai từ thị trường, doanh nghiệp có vốn ĐTNN có thể nhận QSDĐ thông qua các hình thức: Thuê hoặc thuê lại đất trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế[5]; nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ tổ chức kinh tế[6]; thuê quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân[7]. Có thể thấy rằng, quy định trong Luật Đất đai năm 2003 về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN đã được mở rộng hơn về phương thức tiếp cận đất đai và đa dạng hơn về các hình thức nhận QSDĐ. Những quy định này đã thể hiện sự bình đẳng hơn trong việc tiếp cận nguồn lực đất đai giữa doanh nghiệp có vốn ĐTNN và doanh nghiệp trong nước, phản ánh rõ nét tính chất thị trường trong quan hệ pháp luật đất đai, góp phần nâng cao hiệu quả thu hút đầu tư nước ngoài và thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam. Mặc dù vậy, trong bối cảnh phát triển không ngừng của đời sống kinh tế - xã hội và quá trình hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của Việt Nam, một số nội dung của Luật Đất đai năm 2003 đã không còn phù hợp với tình hình mới, trong đó quy định về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN chưa tương đồng với những nội dung cam kết của Việt Nam trong một số điều ước quốc tế. Do vậy, sau đúng 10 năm ban hành, Luật Đất đai năm 2003 đã được thay thế bởi Luật Đất đai năm 2013 - đạo luật đất đai hiện hành của Việt Nam.
Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục quy định theo hướng cho phép doanh nghiệp có vốn ĐTNN có quyền lựa chọn phương thức tiếp cận đất từ Nhà nước hoặc từ thị trường tương tự như quy định tại Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, với mỗi phương thức tiếp cận đất đai, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định theo hướng mở rộng hơn những hình thức nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN. Trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN lựa chọn phương thức tiếp cận đất đai từ Nhà nước, Luật Đất đai năm 2013 quy định 02 hình thức sử dụng đất: (i) Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư kinh doanh nhà ở nhằm mục đích để bán hoặc kết hợp bán và cho thuê[8]; (ii) Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hoặc trả tiền thuê đất một lần cho toàn bộ thời gian thuê[9]. Trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN lựa chọn phương thức tiếp cận đất đai từ thị trường thì có thể lựa chọn một trong các hình thức sau: Nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị QSDĐ[10]; nhận góp vốn bằng QSDĐ[11]; thuê đất, thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế[12]. Như vậy, Luật Đất đai hiện hành đã mở rộng hơn về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN so với các Luật Đất đai trước đây. Bên cạnh hình thức thuê đất từ Nhà nước, lần đầu tiên, pháp luật Việt Nam ghi nhận hình thức nhận QSDĐ từ Nhà nước của doanh nghiệp có vốn ĐTNN bằng hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư kinh doanh nhà ở nhằm mục đích để bán hoặc kết hợp bán và cho thuê. Đây là quy định nhằm tiến tới quyền tiếp cận đất đai bình đẳng của các doanh nghiệp nước ngoài với các doanh nghiệp trong nước[13]. Những hình thức nhận QSDĐ từ thị trường của doanh nghiệp có vốn ĐTNN cũng được Luật Đất đai năm 2013 quy định mở rộng và thông thoáng hơn so với các Luật Đất đai trước đó. Những quy định này về cơ bản đã thiết lập sự bình đẳng về quyền tiếp cận đất đai của các doanh nghiệp có vốn ĐTNN với các doanh nghiệp trong nước, góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong việc tiếp cận đất đai và sử dụng đất ổn định, lâu dài để thực hiện các dự án đầu tư.
2. Những bất cập, hạn chế trong các quy định về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ở Việt Nam hiện nay
Bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được thì những quy định về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong Luật Đất đai năm 2013 còn bộc lộ một số bất cập, hạn chế. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, khái niệm về “doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài” trong Luật Đất đai năm 2013 có nội hàm không thống nhất và lạc hậu với những quy định trong pháp luật đầu tư hiện hành.
Khái niệm về “doanh nghiệp có vốn ĐTNN” trong Luật Đất đai năm 2013 được quy định trên cơ sở kế thừa và tương đồng với quy định về doanh nghiệp có vốn ĐTNN tại Luật Đầu tư năm 2005[14]. Theo đó, Luật Đất đai năm 2013 đưa ra quy định về khái niệm “doanh nghiệp có vốn ĐTNN” bằng phương pháp liệt kê và xác định doanh nghiệp có vốn ĐTNN là chủ thể sử dụng đất gồm 03 nhóm sau: (i) Doanh nghiệp 100% vốn ĐTNN; (ii) Doanh nghiệp liên doanh; (iii) Doanh nghiệp Việt Nam mà nhà ĐTNN mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư. Với quy định bằng phương pháp liệt kê này, Luật Đất đai năm 2013 đã không thể khái quát hết được những tổ chức kinh tế có thành viên là chủ thể nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam[15]. Bên cạnh đó, Luật Đầu tư hiện hành[16] không sử dụng khái niệm “doanh nghiệp có vốn ĐTNN”, mà sử dụng khái niệm “tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN” với nội dung thể hiện tính khái quát cao và phù hợp hơn với thực tiễn. Theo quy định của Luật Đầu tư năm 2020, “tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN là tổ chức kinh tế có nhà ĐTNN là thành viên hoặc cổ đông[17]. Ngoài ra, trong các văn bản pháp luật về đầu tư và doanh nghiệp của Việt Nam hiện nay không còn điều chỉnh về “doanh nghiệp liên doanh”.
Trong khi đó, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn sử dụng thuật ngữ “doanh nghiệp có vốn ĐTNN” với nội hàm có liệt kê loại hình “doanh nghiệp liên doanh”. Điều này không chỉ tạo ra sự thiếu thống nhất giữa pháp luật đất đai và pháp luật đầu tư mà còn gây ra khó khăn đối với quá trình thực hiện quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN ở Việt Nam hiện nay.
Thứ hai, chưa bảo đảm bình đẳng về quyền tiếp cận đất đai giữa doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài với tổ chức kinh tế trong nước.
Đối với phương thức tiếp cận đất đai từ Nhà nước trong hình thức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, doanh nghiệp có vốn ĐTNN chỉ có thể được thực hiện trong trường hợp duy nhất đó là sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê. Trong khi đó, ngoài trường hợp này thì tổ chức kinh tế trong nước còn được Nhà nước giao đất có thu tiền để thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa để chuyển nhượng QSDĐ gắn với hạ tầng[18]. Quy định này đã phần nào tạo ra sự phân biệt đối xử giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp có vốn ĐTNN, chưa thể chế hóa một cách triệt để chủ trương “thực hiện bình đẳng trong tiếp cận các yếu tố đầu vào của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế”[19].
Trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN tiếp cận đất đai từ thị trường bị giới hạn hơn so với tổ chức kinh tế trong nước. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, doanh nghiệp có vốn ĐTNN chỉ có thể nhận QSDĐ từ thị trường thông qua 03 hình thức, đó là: (i) Nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị QSDĐ[20]; (ii) Nhận góp vốn bằng QSDĐ[21]; (iii) Thuê đất, thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế[22]. Trong khi đó, ngoài 03 hình thức đã nêu, tổ chức kinh tế trong nước còn có thể nhận QSDĐ thông qua nhiều hình thức khác như: Nhận chuyển nhượng QSDĐ, nhận tặng cho QSDĐ, nhận thừa kế QSDĐ[23]. Bên cạnh đó, việc tiếp cận đất đai từ 03 hình thức trên của doanh nghiệp có vốn ĐTNN cũng bị giới hạn hơn rất nhiều so với tổ chức kinh tế trong nước. Điều này dẫn đến trên thực tế, phương thức tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN chủ yếu thông qua thị trường sơ cấp. Doanh nghiệp có vốn ĐTNN dường như chưa được tiếp cận đất đai cho mục đích đầu tư, sản xuất, kinh doanh tại thị trường sử dụng đất thứ cấp[24]. Những rào cản này đã đi ngược lại các cam kết của Việt Nam trong hội nhập quốc tế, tác động tiêu cực đến tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, kinh doanh và hạn chế năng lực cạnh tranh của nền kinh tế[25].
Thứ ba, quy định cụ thể về các trường hợp nhận quyền sử dụng đất của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chưa bảo đảm tính hợp lý.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, doanh nghiệp có vốn ĐTNN được nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị QSDĐ[26]; khi đó, doanh nghiệp có vốn ĐTNN có quyền và nghĩa vụ tương tự như trường hợp được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc được Nhà nước cho thuê đất có thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê[27]. Quy định này, một mặt, chưa phù hợp với quy định của pháp luật dân sự, pháp luật doanh nghiệp[28]; mặt khác, chưa rõ ràng trong việc xác định đó là trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN nhận QSDĐ thông qua nhận chuyển nhượng dự án hay thông qua nhận chuyển nhượng cổ phần trong doanh nghiệp khác.
Luật Đất đai năm 2013 đã quy định cụ thể hơn so với Luật Đất đai năm 2003 về trường hợp nhận góp vốn bằng QSDĐ của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài[29]. Tuy nhiên, những quy định này còn thiếu thống nhất trong việc xác định loại doanh nghiệp có vốn ĐTNN (chỉ doanh nghiệp liên doanh hay tất cả các loại doanh nghiệp có vốn ĐTNN) được nhận góp vốn bằng QSDĐ. Ngoài ra, những quy định này cũng chưa xác định rõ về thời điểm doanh nghiệp có vốn ĐTNN được nhận góp vốn bằng QSDĐ, khi thành lập mới doanh nghiệp hay trong quá trình doanh nghiệp đã thành lập và đi vào hoạt động. Bên cạnh đó, quy định về diện chủ thể được góp vốn bằng QSDĐ với doanh nghiệp có vốn ĐTNN còn chưa hợp lý khi chỉ cho phép loại hình doanh nghiệp này nhận góp vốn bằng QSDĐ từ tổ chức kinh tế trong nước mà không ghi nhận quyền đó với các loại chủ thể khác. Nội dung này tiếp tục thể hiện sự thiếu bình đẳng giữa doanh nghiệp có vốn ĐTNN và doanh nghiệp trong nước khi thực hiện hình thức nhận QSDĐ thông qua giao dịch góp vốn.
Luật Đất đai năm 2013 quy định về các trường hợp nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN chưa bao quát được hết các trường hợp nhận QSDĐ của loại doanh nghiệp này trên thực tế.
Trên thực tế, ngoài những trường hợp nhận QSDĐ được liệt kê tại Điều 169 Luật Đất đai năm 2013[30], doanh nghiệp có vốn ĐTNN có thể nhận QSDĐ trong những trường hợp sau: Thuê, thuê lại QSDĐ của tổ chức kinh tế trong nước[31]; nhận QSDĐ thông qua việc mua nhà, công trình xây dựng để sử dụng làm văn phòng làm việc, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ[32]; nhận QSDĐ trong trường hợp tổ chức lại doanh nghiệp (doanh nghiệp có vốn ĐTNN thực hiện chia, tách, hợp nhất hoặc sáp nhập doanh nghiệp). Như vậy, có thể thấy rằng, quy định về các trường hợp nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong Luật Đất đai năm 2013 chưa bảo đảm tính toàn diện và thiếu thống nhất với các văn bản pháp luật khác.
3. Kiến nghị
Trên cơ sở những phân tích nêu trên, tác giả cho rằng, để bảo đảm thể chế hóa đầy đủ chính sách của Đảng về thu hút đầu tư nước ngoài trong bối cảnh đẩy mạnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế ở Việt Nam, cần sửa đổi các quy định trong Luật Đất đai năm 2013 về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN theo hướng sau:
- Thay thế thuật ngữ “doanh nghiệp có vốn ĐTNN” bằng thuật ngữ “tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN” như quy định của Luật Đầu tư năm 2020 để bảo đảm tính khoa học và sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, cũng như quá trình thực hiện quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trên thực tế được chính xác và hiệu quả.
- Sửa đổi các quy định về những trường hợp nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN nhằm bảo đảm sự bình đẳng với doanh nghiệp trong nước ở cả phương thức tiếp cận đất đai trực tiếp từ Nhà nước và phương thức tiếp cận đất đai từ thị trường trên cơ sở thể chế hóa triệt để chủ trương “thực hiện nhất quán một chế độ pháp lý kinh doanh cho các doanh nghiệp, không phân biệt hình thức sở hữu, thành phần kinh tế”[33].
- Quy định chi tiết, cụ thể hơn về các trường hợp nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN, bảo đảm sự phù hợp với pháp luật đầu tư và pháp luật doanh nghiệp. Bổ sung quy định về một số trường hợp nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trên thực tế để bảo đảm sự toàn diện trong điều chỉnh pháp luật đối với quyền tiếp cận đất đai của loại chủ thể này./.
Trước khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (ĐTNN) ở Việt Nam chỉ được ghi nhận một cách rất khái quát trong các đạo luật đất đai[1] và sau đó được cụ thể hóa bởi những văn bản dưới luật[2]. Theo quy định trong các văn bản này, thuê đất từ Nhà nước là phương thức tiếp cận đất đai duy nhất của doanh nghiệp có vốn ĐTNN. Đồng thời, một số nội dung cơ bản về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN cũng đã được quy định như: Thẩm quyền ra quyết định cho thuê đất; trình tự, thủ tục cho thuê đất; thời hạn cho thuê đất; quyền và nghĩa vụ của chủ thể thuê đất. Nội dung pháp luật này đã có những đóng góp quan trọng đối với việc nâng cao hiệu quả thu hút đầu tư nước ngoài, thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế của Việt Nam trong giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003. Tuy nhiên, trước sự phát triển nhanh chóng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế mạnh mẽ của Việt Nam trong giai đoạn này, những quy định về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN đã bộc lộ những bất cập, hạn chế nhất định. Chính vì vậy, đáp ứng những yêu cầu, đòi hỏi cấp thiết của thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội, Luật Đất đai năm 2003 được ban hành thay thế cho các đạo luật đất đai trước đó[3].
Trên cơ sở kế thừa, phát triển và pháp điển hóa những quy định trước đó về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN, Luật Đất đai năm 2003 đã quy định một cách tập trung, đầy đủ và toàn diện hơn về nội dung này. Theo đó, bên cạnh phương thức tiếp cận đất đai trực tiếp từ Nhà nước thông qua hình thức thuê đất như trước kia, doanh nghiệp có vốn ĐTNN còn có thể tiếp cận đất đai từ thị trường thông qua các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất (QSDĐ). Đối với phương thức tiếp cận đất đai từ Nhà nước, doanh nghiệp có vốn ĐTNN được lựa chọn thuê đất ở hai hình thức cụ thể, đó là: Hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hoặc hình thức trả tiền một lần cho cả thời gian thuê[4]. Đối với phương thức tiếp cận đất đai từ thị trường, doanh nghiệp có vốn ĐTNN có thể nhận QSDĐ thông qua các hình thức: Thuê hoặc thuê lại đất trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế[5]; nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ tổ chức kinh tế[6]; thuê quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân[7]. Có thể thấy rằng, quy định trong Luật Đất đai năm 2003 về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN đã được mở rộng hơn về phương thức tiếp cận đất đai và đa dạng hơn về các hình thức nhận QSDĐ. Những quy định này đã thể hiện sự bình đẳng hơn trong việc tiếp cận nguồn lực đất đai giữa doanh nghiệp có vốn ĐTNN và doanh nghiệp trong nước, phản ánh rõ nét tính chất thị trường trong quan hệ pháp luật đất đai, góp phần nâng cao hiệu quả thu hút đầu tư nước ngoài và thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam. Mặc dù vậy, trong bối cảnh phát triển không ngừng của đời sống kinh tế - xã hội và quá trình hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của Việt Nam, một số nội dung của Luật Đất đai năm 2003 đã không còn phù hợp với tình hình mới, trong đó quy định về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN chưa tương đồng với những nội dung cam kết của Việt Nam trong một số điều ước quốc tế. Do vậy, sau đúng 10 năm ban hành, Luật Đất đai năm 2003 đã được thay thế bởi Luật Đất đai năm 2013 - đạo luật đất đai hiện hành của Việt Nam.
Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục quy định theo hướng cho phép doanh nghiệp có vốn ĐTNN có quyền lựa chọn phương thức tiếp cận đất từ Nhà nước hoặc từ thị trường tương tự như quy định tại Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, với mỗi phương thức tiếp cận đất đai, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định theo hướng mở rộng hơn những hình thức nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN. Trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN lựa chọn phương thức tiếp cận đất đai từ Nhà nước, Luật Đất đai năm 2013 quy định 02 hình thức sử dụng đất: (i) Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư kinh doanh nhà ở nhằm mục đích để bán hoặc kết hợp bán và cho thuê[8]; (ii) Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hoặc trả tiền thuê đất một lần cho toàn bộ thời gian thuê[9]. Trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN lựa chọn phương thức tiếp cận đất đai từ thị trường thì có thể lựa chọn một trong các hình thức sau: Nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị QSDĐ[10]; nhận góp vốn bằng QSDĐ[11]; thuê đất, thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế[12]. Như vậy, Luật Đất đai hiện hành đã mở rộng hơn về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN so với các Luật Đất đai trước đây. Bên cạnh hình thức thuê đất từ Nhà nước, lần đầu tiên, pháp luật Việt Nam ghi nhận hình thức nhận QSDĐ từ Nhà nước của doanh nghiệp có vốn ĐTNN bằng hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư kinh doanh nhà ở nhằm mục đích để bán hoặc kết hợp bán và cho thuê. Đây là quy định nhằm tiến tới quyền tiếp cận đất đai bình đẳng của các doanh nghiệp nước ngoài với các doanh nghiệp trong nước[13]. Những hình thức nhận QSDĐ từ thị trường của doanh nghiệp có vốn ĐTNN cũng được Luật Đất đai năm 2013 quy định mở rộng và thông thoáng hơn so với các Luật Đất đai trước đó. Những quy định này về cơ bản đã thiết lập sự bình đẳng về quyền tiếp cận đất đai của các doanh nghiệp có vốn ĐTNN với các doanh nghiệp trong nước, góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong việc tiếp cận đất đai và sử dụng đất ổn định, lâu dài để thực hiện các dự án đầu tư.
2. Những bất cập, hạn chế trong các quy định về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ở Việt Nam hiện nay
Bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được thì những quy định về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong Luật Đất đai năm 2013 còn bộc lộ một số bất cập, hạn chế. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, khái niệm về “doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài” trong Luật Đất đai năm 2013 có nội hàm không thống nhất và lạc hậu với những quy định trong pháp luật đầu tư hiện hành.
Khái niệm về “doanh nghiệp có vốn ĐTNN” trong Luật Đất đai năm 2013 được quy định trên cơ sở kế thừa và tương đồng với quy định về doanh nghiệp có vốn ĐTNN tại Luật Đầu tư năm 2005[14]. Theo đó, Luật Đất đai năm 2013 đưa ra quy định về khái niệm “doanh nghiệp có vốn ĐTNN” bằng phương pháp liệt kê và xác định doanh nghiệp có vốn ĐTNN là chủ thể sử dụng đất gồm 03 nhóm sau: (i) Doanh nghiệp 100% vốn ĐTNN; (ii) Doanh nghiệp liên doanh; (iii) Doanh nghiệp Việt Nam mà nhà ĐTNN mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư. Với quy định bằng phương pháp liệt kê này, Luật Đất đai năm 2013 đã không thể khái quát hết được những tổ chức kinh tế có thành viên là chủ thể nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam[15]. Bên cạnh đó, Luật Đầu tư hiện hành[16] không sử dụng khái niệm “doanh nghiệp có vốn ĐTNN”, mà sử dụng khái niệm “tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN” với nội dung thể hiện tính khái quát cao và phù hợp hơn với thực tiễn. Theo quy định của Luật Đầu tư năm 2020, “tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN là tổ chức kinh tế có nhà ĐTNN là thành viên hoặc cổ đông[17]. Ngoài ra, trong các văn bản pháp luật về đầu tư và doanh nghiệp của Việt Nam hiện nay không còn điều chỉnh về “doanh nghiệp liên doanh”.
Trong khi đó, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn sử dụng thuật ngữ “doanh nghiệp có vốn ĐTNN” với nội hàm có liệt kê loại hình “doanh nghiệp liên doanh”. Điều này không chỉ tạo ra sự thiếu thống nhất giữa pháp luật đất đai và pháp luật đầu tư mà còn gây ra khó khăn đối với quá trình thực hiện quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN ở Việt Nam hiện nay.
Thứ hai, chưa bảo đảm bình đẳng về quyền tiếp cận đất đai giữa doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài với tổ chức kinh tế trong nước.
Đối với phương thức tiếp cận đất đai từ Nhà nước trong hình thức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, doanh nghiệp có vốn ĐTNN chỉ có thể được thực hiện trong trường hợp duy nhất đó là sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê. Trong khi đó, ngoài trường hợp này thì tổ chức kinh tế trong nước còn được Nhà nước giao đất có thu tiền để thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa để chuyển nhượng QSDĐ gắn với hạ tầng[18]. Quy định này đã phần nào tạo ra sự phân biệt đối xử giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp có vốn ĐTNN, chưa thể chế hóa một cách triệt để chủ trương “thực hiện bình đẳng trong tiếp cận các yếu tố đầu vào của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế”[19].
Trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN tiếp cận đất đai từ thị trường bị giới hạn hơn so với tổ chức kinh tế trong nước. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, doanh nghiệp có vốn ĐTNN chỉ có thể nhận QSDĐ từ thị trường thông qua 03 hình thức, đó là: (i) Nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị QSDĐ[20]; (ii) Nhận góp vốn bằng QSDĐ[21]; (iii) Thuê đất, thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế[22]. Trong khi đó, ngoài 03 hình thức đã nêu, tổ chức kinh tế trong nước còn có thể nhận QSDĐ thông qua nhiều hình thức khác như: Nhận chuyển nhượng QSDĐ, nhận tặng cho QSDĐ, nhận thừa kế QSDĐ[23]. Bên cạnh đó, việc tiếp cận đất đai từ 03 hình thức trên của doanh nghiệp có vốn ĐTNN cũng bị giới hạn hơn rất nhiều so với tổ chức kinh tế trong nước. Điều này dẫn đến trên thực tế, phương thức tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN chủ yếu thông qua thị trường sơ cấp. Doanh nghiệp có vốn ĐTNN dường như chưa được tiếp cận đất đai cho mục đích đầu tư, sản xuất, kinh doanh tại thị trường sử dụng đất thứ cấp[24]. Những rào cản này đã đi ngược lại các cam kết của Việt Nam trong hội nhập quốc tế, tác động tiêu cực đến tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, kinh doanh và hạn chế năng lực cạnh tranh của nền kinh tế[25].
Thứ ba, quy định cụ thể về các trường hợp nhận quyền sử dụng đất của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chưa bảo đảm tính hợp lý.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, doanh nghiệp có vốn ĐTNN được nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị QSDĐ[26]; khi đó, doanh nghiệp có vốn ĐTNN có quyền và nghĩa vụ tương tự như trường hợp được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc được Nhà nước cho thuê đất có thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê[27]. Quy định này, một mặt, chưa phù hợp với quy định của pháp luật dân sự, pháp luật doanh nghiệp[28]; mặt khác, chưa rõ ràng trong việc xác định đó là trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN nhận QSDĐ thông qua nhận chuyển nhượng dự án hay thông qua nhận chuyển nhượng cổ phần trong doanh nghiệp khác.
Luật Đất đai năm 2013 đã quy định cụ thể hơn so với Luật Đất đai năm 2003 về trường hợp nhận góp vốn bằng QSDĐ của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài[29]. Tuy nhiên, những quy định này còn thiếu thống nhất trong việc xác định loại doanh nghiệp có vốn ĐTNN (chỉ doanh nghiệp liên doanh hay tất cả các loại doanh nghiệp có vốn ĐTNN) được nhận góp vốn bằng QSDĐ. Ngoài ra, những quy định này cũng chưa xác định rõ về thời điểm doanh nghiệp có vốn ĐTNN được nhận góp vốn bằng QSDĐ, khi thành lập mới doanh nghiệp hay trong quá trình doanh nghiệp đã thành lập và đi vào hoạt động. Bên cạnh đó, quy định về diện chủ thể được góp vốn bằng QSDĐ với doanh nghiệp có vốn ĐTNN còn chưa hợp lý khi chỉ cho phép loại hình doanh nghiệp này nhận góp vốn bằng QSDĐ từ tổ chức kinh tế trong nước mà không ghi nhận quyền đó với các loại chủ thể khác. Nội dung này tiếp tục thể hiện sự thiếu bình đẳng giữa doanh nghiệp có vốn ĐTNN và doanh nghiệp trong nước khi thực hiện hình thức nhận QSDĐ thông qua giao dịch góp vốn.
Luật Đất đai năm 2013 quy định về các trường hợp nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN chưa bao quát được hết các trường hợp nhận QSDĐ của loại doanh nghiệp này trên thực tế.
Trên thực tế, ngoài những trường hợp nhận QSDĐ được liệt kê tại Điều 169 Luật Đất đai năm 2013[30], doanh nghiệp có vốn ĐTNN có thể nhận QSDĐ trong những trường hợp sau: Thuê, thuê lại QSDĐ của tổ chức kinh tế trong nước[31]; nhận QSDĐ thông qua việc mua nhà, công trình xây dựng để sử dụng làm văn phòng làm việc, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ[32]; nhận QSDĐ trong trường hợp tổ chức lại doanh nghiệp (doanh nghiệp có vốn ĐTNN thực hiện chia, tách, hợp nhất hoặc sáp nhập doanh nghiệp). Như vậy, có thể thấy rằng, quy định về các trường hợp nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong Luật Đất đai năm 2013 chưa bảo đảm tính toàn diện và thiếu thống nhất với các văn bản pháp luật khác.
3. Kiến nghị
Trên cơ sở những phân tích nêu trên, tác giả cho rằng, để bảo đảm thể chế hóa đầy đủ chính sách của Đảng về thu hút đầu tư nước ngoài trong bối cảnh đẩy mạnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế ở Việt Nam, cần sửa đổi các quy định trong Luật Đất đai năm 2013 về quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN theo hướng sau:
- Thay thế thuật ngữ “doanh nghiệp có vốn ĐTNN” bằng thuật ngữ “tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN” như quy định của Luật Đầu tư năm 2020 để bảo đảm tính khoa học và sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, cũng như quá trình thực hiện quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trên thực tế được chính xác và hiệu quả.
- Sửa đổi các quy định về những trường hợp nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN nhằm bảo đảm sự bình đẳng với doanh nghiệp trong nước ở cả phương thức tiếp cận đất đai trực tiếp từ Nhà nước và phương thức tiếp cận đất đai từ thị trường trên cơ sở thể chế hóa triệt để chủ trương “thực hiện nhất quán một chế độ pháp lý kinh doanh cho các doanh nghiệp, không phân biệt hình thức sở hữu, thành phần kinh tế”[33].
- Quy định chi tiết, cụ thể hơn về các trường hợp nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN, bảo đảm sự phù hợp với pháp luật đầu tư và pháp luật doanh nghiệp. Bổ sung quy định về một số trường hợp nhận QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trên thực tế để bảo đảm sự toàn diện trong điều chỉnh pháp luật đối với quyền tiếp cận đất đai của loại chủ thể này./.
ThS. Phạm Xuân Thắng
Học viện An ninh nhân dân
Học viện An ninh nhân dân
[1] Điều 50 Luật Đất đai năm 1987; Điều 80, Điều 81 và Điều 83 Luật Đất đai năm 1993.
[2] Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam năm 1994; Nghị định số 11/CP ngày 24/01/1995 của Chính phủ về việc quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam; Thông tư số 679/TT-ĐC ngày 12/5/1997 của Tổng cục Địa chính hướng dẫn việc thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Quyết định số 189/2000/QĐ-BTC ngày 24/11/2000 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành Bản quy định về tiền thuê đất, mặt nước, mặt biển áp dụng đối với các hình thức đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.
[3] Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung các năm 1998, 2001.
[4] Điểm e khoản 1 và điểm a khoản 2 Điều 35 Luật Đất đai năm 2003.
[5] Khoản 4 Điều 90, khoản 2 Điều 91 và khoản 2 Điều 92 Luật Đất đai năm 2003.
[6] Điểm g khoản 2 Điều 110 Luật Đất đai năm 2003.
[7] Điểm g khoản 2 Điều 110 Luật Đất đai năm 2003 và điểm d khoản 1 Điều 111 Luật Đất đai năm 2003; Điều 108 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai.
[8] Khoản 3 Điều 55 Luật Đất đai năm 2013.
[9] Điểm d, điểm e khoản 1 Điều 56 Luật Đất đai năm 2013.
[10] Điểm b khoản 1 Điều 169 Luật Đất đai năm 2013.
[11] Điểm e khoản 1 Điều 169 Luật Đất đai năm 2013.
[12] Khoản 2 Điều 149 và khoản 2 Điều 185 Luật Đất đai năm 2013.
[13] Nguyễn Thị Nga, “Pháp luật kinh doanh bất động sản đối với nhà đầu tư nước ngoài tại Việt Nam”, Luật học Việt Nam - Những vấn đề đương đại, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2019, tr. 805- 837 (816).
[14] Khoản 6 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2005.
[15] Khoản 4 Điều 13 Luật Hợp tác xã năm 2012 và Điều 4 Nghị định số 193/2013/NĐ-CP ngày 21/11/2013 quy định chi tiết một số điều của Luật Hợp tác xã.
[16] Luật Đầu tư năm 2020 thay thế cho Luật Đầu tư năm 2014 và trước đó là Luật Đầu tư năm 2005.
[17] Khoản 22 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2020.
[18] Khoản 2, khoản 3 và khoản 4 Điều 55 Luật Đất đai năm 2013.
[19]Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 03/6/2017 Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
[19]Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 03/6/2017 Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
[20] Điểm b khoản 1 Điều 169 Luật Đất đai năm 2013.
[21] Điểm e khoản 1 Điều 169, điểm đ khoản 2 Điều 174 Luật Đất đai năm 2013.
[22] Khoản 2 Điều 185 Luật Đất đai năm 2013.
[23] Điều 73 Luật Đất đai năm 2013; điểm a, điểm c và điểm d khoản 1 Điều 169 Luật Đất đai năm 2013.
[24] Nguyễn Quang Tuyến và Trần Tuấn Sơn, “Thực trạng pháp luật đất đai tại Việt Nam hiện nay dưới góc nhìn tham chiếu với Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 8/2018, tr. 54 - 62
[25] Nguyễn Ngọc Minh, “Pháp luật về quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế trong sử dụng đất”, Luận án Tiến sỹ Luật học, Đại học Luật Hà Nội, 2016, tr. 116.
[26] Điểm b khoản 1 Điều 169 Luật Đất đai năm 2013.
[27] Khoản 3 Điều 39 Nghị định số 43/2014 ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.
[28] Lưu Quốc Thái, Bàn về vấn đề “chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị quyền sử dụng đất” trong Luật Đất đai năm 2013, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 8/2015, tr.65 - 70.
[29] Điểm e khoản 1 Điều 169, điểm đ khoản 2 Điều 174 Luật Đất đai năm 2013.
[30] Điểm b, điểm e và điểm k khoản 1 Điều 169 Luật Đất đai năm 2013.
[31] Điểm b khoản 2 Điều 174 Luật Đất đai năm 2013.
[32] Khoản 2 Điều 14 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014; Điều 159 và Điều 161 Luật Nhà ở năm 2014.
[33] Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 03/6/2017 Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
