Hoàn thiện pháp luật về thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

1. Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

1.1. Hồ sơ dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh gửi thẩm tra

Hồ sơ gửi thẩm tra bao gồm những tài liệu như tờ trình, dự thảo nghị quyết, bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý... nhưng nếu dự thảo do Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân (HĐND) thì cần có thêm trong hồ sơ báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định; còn nếu là dự thảo nghị quyết do Ban của HĐND hoặc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh trình thì không có báo cáo thẩm định nhưng lại có thêm tài liệu là ý kiến của UBND và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của UBND đối với dự thảo. Tuy nhiên, quy trình xây dựng và trình dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do nhiều chủ thể khác nhau tiến hành nên quy định về hồ sơ gửi thẩm tra dự thảo nghị quyết cũng không giống nhau. Vì vậy, việc quy định chung trong một điều luật (Điều 124 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015) gây khó khăn cho các chủ thể khi tiến hành thẩm tra.

Đánh giá về công tác chuẩn bị hồ sơ dự thảo nghị quyết để các Ban của HĐND thẩm tra trong thời gian qua, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khẳng định: Việc gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết để các Ban của HĐND thẩm tra còn chậm, hoặc chưa đầy đủ các tài liệu yêu cầu, thể thức, kỹ thuật trình bày dự thảo nghị quyết chưa đảm bảo theo quy định, do đó ảnh hưởng đến chất lượng thẩm tra và chất lượng nghị quyết được ban hành[1].

1.2. Nội dung thẩm tra và báo cáo thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Khi tiến hành thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, có ba yếu tố được cơ quan thẩm tra quan tâm nhất là: (i) Sự phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; (ii) Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; (iii) Sự phù hợp của nội dung dự thảo với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương... Nội dung cần thẩm tra thì nhiều nhưng trên thực tế, cán bộ thẩm tra thường chú ý đến nội dung về “tính khả thi”, “sự phù hợp” của dự thảo, còn những nội dung khác lại chưa thực sự được chú trọng và ít được đề cập trong báo cáo. Mặc dù trong hồ sơ thẩm tra có tờ trình dự thảo nghị quyết nhưng trong những nội dung cần thẩm tra không có nội dung về sự cần thiết ban hành nghị quyết. Đối với dự thảo nghị quyết do UBND tỉnh trình HĐND thì nội dung này đã được thẩm định ở giai đoạn lập đề nghị xây dựng nghị quyết nhưng đối với dự thảo nghị quyết do Ban của HĐND hoặc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh trình thì do không được thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết và dự thảo nghị quyết nên nội dung này chưa được xem xét, tiếp tục đến bước thẩm tra lại bị “bỏ qua” trong khi đây là một trong những nội dung rất quan trọng cần phải xem xét trước khi ban hành nghị quyết.

Ở TP. Hồ Chí Minh vào năm 2012, khi tiến hành thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND TP. Hồ Chí Minh về thu và sử dụng phí bảo trì đường bộ, Ban Kinh tế - Ngân sách đã phân tích, chỉ rõ sự không cần thiết và sự chưa phù hợp của dự thảo (về việc sẽ làm tăng chi phí cho người dân), nhờ đó, HĐND đã hoãn không thông qua dự thảo này. Tương tự, khi đơn vị dự án BOT trình HĐND phương án mức thu phí đường ở mức tối đa theo khung của Bộ Tài chính quy định nhưng Ban Kinh tế - Ngân sách với sự hỗ trợ của Hiệp hội vận tải thành phố đã tiến hành khảo sát, đánh giá về tính hợp lý của phương án này và xác định rằng mức thu phí là quá cao (03 cửa thu phí trên khoảng gần 70 km đường bộ) do đó nội dung này đã được thay đổi[2].

Hiện nay, có ý kiến cho rằng, những vấn đề về “tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất” của dự thảo nghị quyết không cần thẩm tra nữa vì đã được kiểm soát ở khâu thẩm định rồi, nên khâu thẩm tra xem xét lại là không cần thiết, thậm chí kéo dài thời gian ban hành văn bản mà nên dành thời gian xem xét, đánh giá tính cần thiết, khả thi của văn bản[3]. Sự trùng lặp này vô hình trung đã làm giảm giá trị của cả hai hoạt động này và ảnh hưởng tới chất lượng của báo cáo thẩm tra. Nhưng bên cạnh đó cũng có ý kiến cho rằng, thẩm tra về “tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất” của dự thảo văn bản là hoạt động cần thiết, trong nhiều trường hợp, việc thẩm tra của các Ban của HĐND đã “chặn” lại việc ban hành các nghị quyết không hợp pháp.

Tác giả cho rằng, để ràng buộc trách nhiệm của từng chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng nghị quyết của HĐND thì những vấn đề, nội dung đã được xem xét, kiểm tra ở khâu trước đó không cần thiết phải xem xét ở khâu tiếp theo mà chủ thể trước đó (cơ quan thẩm định) phải chịu trách nhiệm về vấn đề mà mình đã kiểm tra. Khi thẩm tra, cơ quan thẩm tra chủ động xem xét kỹ những nội dung mà cơ quan thẩm định chưa có điều kiện nghiên cứu sâu như tập trung vào tính khả thi của văn bản do có lợi thế tốt hơn so với cán bộ thẩm định về kiến thức chuyên môn, nguồn thông tin và có điều kiện khảo sát.

Báo cáo thẩm tra phải thể hiện rõ quan điểm của cơ quan thẩm tra về những vấn đề thuộc nội dung thẩm tra và đề xuất những nội dung cần sửa đổi, bổ sung, phương án xử lý của cơ quan thẩm tra đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Báo cáo thẩm tra phải được gửi đến thường trực HĐND để chuyển đến các đại biểu HĐND chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND cấp tỉnh. Tổng kết công tác thẩm tra ở một số địa phương trong thời gian qua cho thấy, báo cáo thẩm tra của các Ban của HĐND đã cung cấp một cách tương đối có hệ thống thông tin về những vấn đề cơ bản như: Yêu cầu, căn cứ ban hành nghị quyết, sự phù hợp của nghị quyết với các văn bản pháp luật của Nhà nước và tình hình thực tế của địa phương, những ý kiến còn khác nhau… tạo cơ sở cho đại biểu xem xét, đánh giá toàn diện về dự thảo nghị quyết. Việc thẩm tra các nghị quyết bảo đảm tính khách quan, tuân thủ trình tự, thủ tục quy định.

Hoạt động thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND thực sự cần thiết nhưng trong quá trình thực hiện vẫn còn có sự hạn chế cả về nội dung và hình thức. Thực tiễn cho thấy, nhiều báo cáo thẩm tra của Ban của HĐND chưa mang tính phản biện cao, chưa phân tích sâu đến các vấn đề trọng tâm, chưa xác định được vấn đề là đối với dự thảo nghị quyết này có cần phải ban hành hay không? Nhiều báo cáo thẩm tra chỉ đánh giá khái quát, không làm sâu, sáng tỏ được vấn đề cần thẩm tra.

Một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng của các báo cáo thẩm tra (cũng như báo cáo thẩm định) dự thảo nghị quyết của HĐND chính là ở chỗ, hiện nay, chưa có văn bản pháp luật của Nhà nước hướng dẫn cụ thể về các tiêu chí để đánh giá như thế nào là đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý, tính hợp hiến, tính thống nhất... Hoặc khi thẩm tra nội dung về “sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương” thì dựa vào tiêu chí nào? Đây cũng là một trong những khó khăn đối với cán bộ trực tiếp làm công tác thẩm tra. Trên thực tế, báo cáo thẩm tra thường chỉ đánh giá chung chung, khái quát là “phù hợp”, vì vậy, mặc dù đã được thẩm tra nhưng vẫn có văn bản sai sót khi được ban hành.

1.3. Thời hạn thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất lượng thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND hiện nay liên quan đến thời hạn thẩm tra dự thảo. Việc gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết để thẩm tra thì hầu như cơ quan trình dự thảo không tuân thủ đúng thời gian dẫn đến cơ quan thẩm tra bị động, thiếu thời gian cần thiết để tiến hành thẩm tra. Điều 124 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định cơ quan trình dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Ban của HĐND được phân công thẩm tra chậm nhất là 15 ngày trước khi khai mạc kỳ họp HĐND để thẩm tra. Việc quy định thời hạn thẩm tra là cần thiết vì nó nâng cao được trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào hoạt động này, qua đó nâng cao được hiệu quả công việc. Tuy nhiên, khi áp dụng những quy định này vào thực tế thì lại bộc lộ nhiều hạn chế. Pháp luật quy định thời gian xây dựng dự thảo nghị quyết rất dài nhưng thời gian thẩm tra dự thảo lại rất ngắn. Thực tế, Ban của HĐND được phân công thẩm tra chỉ có 05 ngày để tiến hành thẩm tra bởi vì Ban phải chuyển Báo cáo thẩm tra đến Thường trực HĐND chậm nhất là 10 ngày trước ngày HĐND khai mạc kỳ họp. Với khoảng thời gian hạn hẹp như vậy, không thể có đủ thời gian để cơ quan thẩm tra phân tích, kiểm tra từng vấn đề một cách kỹ lưỡng hoặc có thể tiến hành khảo sát thực tế (nếu cần), từ đó có thể dẫn đến tình trạng “làm cho kịp”, “làm bừa”, “làm ẩu” ảnh hưởng đến chất lượng của báo cáo thẩm tra.

1.4. Công tác phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong hoạt động thẩm tra

Trong cơ cấu Ban của HĐND cấp tỉnh chỉ có trưởng ban, phó trưởng ban hoạt động chuyên trách còn các thành viên khác là kiêm nhiệm nên thực tế họ cũng dành ít thời gian để nghiên cứu tài liệu, tham gia hoạt động thẩm tra. Vì vậy, có trường hợp báo cáo thẩm tra đã được các thành viên biểu quyết tán thành nhưng khi thảo luận lại có ý kiến trái chiều đưa ra vì lý do thành viên đó vắng mặt các buổi họp thẩm tra. Đối với những nghị quyết liên quan đến nhiều lĩnh vực đòi hỏi phải có sự phối hợp, trao đổi, hỗ trợ giữa các Ban nhưng công việc này hiện nay thực hiện chưa tốt. Ở địa phương, nếu như cơ quan tư pháp giữ vai trò “người gác cổng” để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của các nghị quyết của HĐND thì Ban của HĐND giữ vai trò đảm bảo tính thống nhất về chính sách pháp luật thông qua hoạt động thẩm tra. Tuy nhiên, nếu giao trách nhiệm cho Ban của HĐND thì cũng đồng thời phải giao thẩm quyền cụ thể. Chẳng hạn, nếu qua hoạt động thẩm tra mà 2/3 thành viên của Ban không tán thành dự thảo nghị quyết vì cho rằng có quy định không phù hợp với pháp luật thì đương nhiên dự thảo nghị quyết đó không được trình ra HĐND.

2. Một số kiến nghị hoàn thiện hoạt động thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Thứ nhất, về hồ sơ gửi thẩm tra

Cần tách khoản 2 Điều 124 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thành hai nội dung để quy định về thành phần hồ sơ gửi thẩm tra vì dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do nhiều chủ thể khác nhau trình HĐND nên thành phần hồ sơ gửi thẩm định không giống nhau. Cụ thể:

(i) Hồ sơ gửi thẩm tra dự thảo nghị quyết do UBND tỉnh trình HĐND gồm: Tờ trình; dự thảo nghị quyết; báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định đối với dự thảo nghị quyết; bản tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân, bản chụp ý kiến góp ý; tài liệu khác (nếu có).

(ii) Hồ sơ gửi thẩm tra dự thảo nghị quyết do Ban của HĐND cấp tỉnh và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh trình HĐND gồm: Tờ trình; dự thảo nghị quyết; ý kiến của UBND và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của UBND đối với dự thảo nghị quyết; bản tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân, bản chụp ý kiến góp ý; tài liệu khác (nếu có).

Thứ hai, về nội dung thẩm tra

- Cần bổ sung nội dung thẩm tra về sự cần thiết ban hành nghị quyết đối với dự thảo nghị quyết do các Ban của HĐND hoặc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh trình bởi lẽ vấn đề này chưa được kiểm tra, kiểm soát ở các giai đoạn trước đó (giai đoạn đề nghị xây dựng nghị quyết và dự thảo nghị quyết) trong quy trình xây dựng nghị quyết của HĐND.

- Cần có hướng dẫn về các tiêu chí cụ thể khi thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói chung và dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh nói riêng. Đây chính là cơ sở quan trọng để cơ quan có thẩm quyền xem xét, đánh giá về dự thảo nghị quyết được thẩm tra và cơ quan có thẩm quyền đánh giá về kết quả làm việc của bộ phận chịu trách nhiệm thẩm tra. Điều này sẽ góp phần nâng cao chất lượng của báo cáo thẩm tra. Chẳng hạn, khi thẩm tra về tính hợp hiến của dự thảo cần xác định hai vấn đề cơ bản sau: (i) Nội dung dự thảo không được trái với các quy định cụ thể của Hiến pháp liên quan tới lĩnh vực điều chỉnh của dự thảo; (ii) Nội dung của dự thảo phải phù hợp với “tinh thần” của Hiến pháp được thể hiện trong các quy phạm của Hiến pháp.

Khi thẩm tra về tính hợp pháp, cơ quan thẩm tra phải xác định được một số vấn đề như: (i) Dự thảo văn bản được ban hành đúng thẩm quyền (gồm có thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung); (ii) Dự thảo phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành. Tính thống nhất của dự thảo được xác định dựa trên một số tiêu chí như: Dự thảo văn bản không mâu thuẫn, trùng lặp với các văn bản khác do chính HĐND đã ban hành; dự thảo văn bản không được mâu thuẫn với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành...

Thứ ba, về thời hạn thẩm tra

Việc quy định thời gian thẩm tra hợp lý cũng là một trong những yếu tố giúp cho Ban của HĐND được phân công thẩm tra có thể xem xét kỹ lưỡng, đưa ra những ý kiến đánh giá cụ thể, chính xác trong báo cáo thẩm tra. Vì vậy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian tới cần sửa đổi theo hướng tăng thời gian thẩm tra đối với dự thảo nghị quyết lên 20 ngày để đảm bảo cơ quan thẩm tra có đủ thời gian cần thiết để tiến hành công tác thẩm tra đảm bảo chất lượng.

Đồng thời, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần quy định thống nhất cách tính thời hạn là theo ngày làm việc hay theo ngày lịch thông thường. Bởi lẽ nếu tính theo ngày lịch thông thường có thể dẫn tới thời gian thẩm tra còn rút ngắn hơn. Tác giả kiến nghị thời hạn trong luật sẽ được tính thống nhất theo ngày làm việc, không tính ngày nghỉ, ngày lễ. Để công tác này đạt hiệu quả cao hơn thì cần phải quy định rõ: (i) Thời gian gửi dự thảo nghị quyết trình tại kỳ họp giữa năm của HĐND cho cơ quan thẩm tra phải trước ngày 30/5 hàng năm; kỳ họp cuối năm trước ngày 30/10 hàng năm để tạo sự chủ động cho hoạt động thẩm tra của các Ban; (ii) Trường hợp cơ quan xây dựng dự thảo gửi hoặc trình nghị quyết chậm hơn thời hạn quy định đề nghị không xem xét văn bản đó ở kỳ họp trên và chuyển nội dung đó sang kỳ họp gần nhất.

Thứ tư, tăng cường phối hợp trong hoạt động thẩm tra dự thảo nghị quyết

Cùng với việc tạo cơ chế phát huy trách nhiệm chủ động của cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình dự thảo, các Ban của HĐND được phân công thẩm tra dự thảo nghị quyết cũng cần có những biện pháp phù hợp nhằm tăng cường sự phối hợp trong việc thực hiện công tác thẩm tra. Có thể nêu ra một số biện pháp sau:

(i) HĐND và Thường trực HĐND cần xác định hoạt động thẩm tra là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương và là cơ chế kiểm soát hiệu quả nếu được quan tâm đúng mức. Do đó, cần phân công Ban của HĐND thẩm tra dự thảo nghị quyết liên quan đến lĩnh vực phụ trách một cách hợp lý, phù hợp tương đối với chuyên môn và khả năng của cơ quan thẩm tra;

(ii) Cần tổ chức tốt công tác cung cấp tài liệu, thông tin cho các thành viên trong Ban của HĐND được phân công thẩm tra nhằm cung cấp đầy đủ, kịp thời tài liệu cho việc nghiên cứu, thẩm tra;

(iii) Bảo đảm nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số trong hoạt động thẩm tra, phát huy cao nhất trí tuệ tập thể của các thành viên trong Ban của HĐND được phân công thẩm tra dự thảo nghị quyết. Kiên quyết thể hiện quan điểm đối với những dự thảo nghị quyết không đủ điều kiện trình theo quy định định của luật. Nếu có ít nhất 2/3 (hai phần ba) tổng số thành viên của Ban không tán thành dự thảo nghị quyết thì dự thảo đó sẽ không được trình HĐND xem xét, thông qua;

(iv) Cần xác định trách nhiệm bắt buộc của Ban Pháp chế của HĐND trong việc phối hợp tham gia thẩm tra về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất… của dự thảo nghị quyết. Để đảm bảo chất lượng của hoạt động thẩm tra nghị quyết của HĐND thì lý tưởng nhất là ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự thảo nên quy định phải có đại diện của Ban của HĐND có liên quan tham gia trong thành phần soạn thảo.