Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm giải trình trong phòng, chống tham nhũng

1. Quan niệm về trách nhiệm giải trình

Trách nhiệm giải trình là một thuật ngữ chính trị pháp lý, được du nhập vào nước ta trong quá trình hội nhập, phát triển, nhất là trong công tác phòng, chống tham nhũng (được coi là một trong những trụ cột nhằm phòng chống tham nhũng hiệu quả). Trách nhiệm giải trình là một chế định mang tính phổ quát trong quản trị của các quốc gia phát triển. Trách nhiệm giải trình bản thân nó không chỉ là trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm trong thực thi công vụ, mà hơn hết nó là thứ trách nhiệm chính trị, trách nhiệm đạo đức của người thực thi quyền lực nhà nước. Cho đến nay, về mặt học thuật và pháp lý, vẫn chưa có sự ghi nhận thống nhất khái niệm này. Trong Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao (sau đây gọi tắt là Nghị định số 90/2013/NĐ-CP) không đưa ra khái niệm đầy đủ về trách nhiệm giải trình mà chỉ đưa ra khái niệm về giải trình với nghĩa là việc “cơ quan Nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó”. Trong các công trình nghiên cứu, khái niệm “trách nhiệm giải trình” mặc nhiên được hiểu và sử dụng chỉ với một số cấu thành của “giải trình”, bao gồm giải thích, làm rõ.

Giải trình trong nền công vụ thường được nhìn nhận ở nhiều góc độ. Có giải trình ở khía cạnh chính trị - giải trình của các chính khách trước người dân về trách nhiệm của mình đối với các vấn đề thuộc lĩnh vực mình quản lý; có giải trình ở khía cạnh pháp lý đó là giải trình của công chức, viên chức khi để xảy ra các sự việc ảnh hưởng đến tính đúng đắn trong thực thi nhiệm vụ, công vụ. Tuy vậy, về bản chất, nội dung của “giải trình” không thay đổi. Và điều này cũng đúng với giải trình trong tất cả các lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Chỉ khi gắn với cụm từ “trách nhiệm”, trạng thái của giải trình mới được nhấn mạnh, thiên về tính chính trị và pháp lý của cá nhân người giải trình. “Trách nhiệm” ở đây được hiểu đó là việc phải làm, mang tính tự thân của chủ thể và cũng là “trách nhiệm” theo quy định buộc phải thực hiện giải thích, trình bày, làm rõ các nội dung giải trình, đi đến tận cùng của vấn đề cần giải trình. Bên cạnh đó còn thể hiện trách nhiệm pháp lý - phải chịu hậu quả về các hành vi của mình.

Khi nghiên cứu khái niệm trách nhiệm giải trình, chúng ta dễ dàng thống nhất về nội dung giải trình gồm: (i) Giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; (ii) Trách nhiệm của chủ thể trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. Tuy nhiên, điều cần làm rõ ở đây là tính trách nhiệm của việc thực hiện giải trình. Theo cách tiếp cận ở trên, chủ thể thực hiện giải trình bởi chính ý thức đạo đức của họ thôi thúc, buộc phải thực hiện trước cả việc thực hiện do pháp luật quy định. Điều này cho thấy tính trách nhiệm, tính tự giác cao hơn của người thực hiện trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, ý thức này vẫn luôn cần dựa trên quy định pháp luật, trong đó xác định những trường hợp phải giải trình, thời gian, hình thức và nội dung giải trình. Thực hiện trách nhiệm giải trình làm tăng ý thức trách nhiệm trong thực thi nhiệm vụ, công vụ. Qua đó nâng cao chất lượng hoạt động công vụ và hạn chế các hiện tượng tham nhũng, tiêu cực. Xã hội, người dân tiếp cận các thông tin qua việc giải trình sẽ là cơ sở giám sát, phản biện đối với các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức, viên chức.

Cấu thành của khái niệm trách nhiệm giải trình có một số yếu tố cần làm rõ, bao gồm chủ thể thực hiện trách nhiệm giải trình; căn cứ thực hiện trách nhiệm giải trình; nội dung của việc giải trình.

Chủ thể thực hiện trách nhiệm giải trình theo hướng tiếp cận chung nhất bao gồm cả cơ quan nhà nước (pháp nhân) và cán bộ, công chức, viên chức. Tuy nhiên, theo cách tiếp cận trên về trách nhiệm giải trình, cần xác lập chủ thể thực hiện trách nhiệm giải trình là các cá nhân - cán bộ, công chức, viên chức. Mỗi cá nhân cần có trách nhiệm giải trình đối với việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao. Trách nhiệm của cơ quan nhà nước (pháp nhân) là một thứ trách nhiệm chung, chúng chỉ được xác lập đối với các cơ quan làm việc theo cơ chế tập thể (ủy ban, hội đồng). Khi thực hiện các nhiệm vụ cụ thể, các cơ quan chỉ còn là “cái bóng”, hiện hữu chính là các cá nhân với những hành vi (hành động hoặc không hành động) cụ thể nhằm thực hiện các chức trách, nhiệm vụ được giao.

Căn cứ thực hiện trách nhiệm giải trình về hình thức có thể thấy gồm cả chủ động thực hiện và giải trình khi có yêu cầu (trực tiếp hoặc bằng văn bản). Với cách tiếp cận như ở trên, thì có thể thấy giải trình hoàn toàn là do yêu cầu - yếu tố bên ngoài tác động vào. Việc có văn bản hay yêu cầu giải trình trực tiếp chỉ là các giai đoạn khác nhau của quá trình thực hiện trách nhiệm giải trình mà thôi. Trước hết, người có trách nhiệm giải trình thực hiện giải trình vì các quy phạm đạo đức, quy phạm pháp luật “yêu cầu”. Bản thân các yêu cầu luôn tồn tại, nếu người có trách nhiệm không thực hiện, sẽ dẫn đến người dân, xã hội (báo chí, các tổ chức, nghiệp đoàn…) yêu cầu - bằng văn bản, trực tiếp hoặc thông qua các phương tiện truyền thông... Việc yêu cầu này như là giai đoạn cưỡng chế, buộc phải giải trình.

Nội dung giải trình bao gồm giải trình về việc gì và giải trình như thế nào. Để giải trình là một công cụ góp phần nâng cao hiệu quả thực thi công vụ, thì “giải trình về việc gì” cần được rộng khắp, trên tất cả các lĩnh vực hoạt động của các cơ quan nhà nước. Điều này chỉ bị giới hạn đối với các nội dung thuộc danh mục bí mật được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Ngoài danh mục bí mật, tất cả các hoạt động của cơ quan nhà nước đều là đối tượng của yêu cầu giải trình. Việc giải trình cần đưa ra và làm rõ các thông tin liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, trong đó bao gồm thông tin về cơ sở ra các quyết định và thực hiện các hành vi, thông tin về quá trình thực hiện, thông tin về quyền hạn, trách nhiệm của người thực hiện và những người có liên quan. Việc giải thích, làm rõ này được dựa trên những căn cứ xác thực và người giải trình phải chịu trách nhiệm về việc giải trình của mình.

2. Một số kiến nghị, đề xuất nhằm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm giải trình trong phòng, chống tham nhũng

Nghị định số 90/2013/NĐ-CP đã đưa ra cách tiếp cận về trách nhiệm giải trình, về trình tự, thủ tục thực hiện trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, tinh thần của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP đã không thể hiện rõ nét vai trò của trách nhiệm giải trình trong phòng, chống tham nhũng. Nhằm hoàn thiện các quy định về trách nhiệm giải trình tại Nghị định số 90/2013/NĐ-CP, cần nghiên cứu sửa đổi các quy định này theo các nội dung sau:

Thứ nhất, hoàn thiện quy định giải thích về trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao

Nghị định số 90/2013/NĐ-CP không đưa ra một quan niệm cụ thể về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước, mà chỉ đưa ra khái niệm về giải trình. Theo đó, giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. Việc chỉ đưa ra khái niệm về giải trình đã mất đi phần nhiều ý nghĩa của trách nhiệm giải trình. Cần giải thích cả cụm từ “trách nhiệm giải trình” để thấy thêm được các ý nghĩa trong việc thực hiện giải trình của các cơ quan nhà nước và mối liên hệ của việc thực hiện trách nhiệm giải trình với phòng, chống tham nhũng. Trách nhiệm giải trình không chỉ thuần túy là một thứ trách nhiệm công vụ, trách nhiệm pháp lý mà còn là trách nhiệm chính trị, trách nhiệm đạo đức của những người thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Thực hiện trách nhiệm giải trình trước hết phải dựa trên “nhu cầu” thấy “cần” phải thực hiện giải trình của cá nhân người có trách nhiệm chứ không hẳn là thực hiện do yêu cầu của pháp luật. Bên cạnh đó, khái niệm giải trình cũng cần làm rõ hơn “trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó” là như thế nào? Chỉ là trách nhiệm theo các quy định của pháp luật hay trách nhiệm đối với những hậu quả thực tế do việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ gây ra?

Khi xây dựng khái niệm “trách nhiệm giải trình” với mối liên hệ và mục đích nhằm phòng, chống tham nhũng, cũng cần tiếp cận khái niệm ở góc độ rộng hơn, tạo cơ sở cho việc quy định các nội dung của trách nhiệm giải trình ở các chương sau của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP. Với cách tiếp cận về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước nhằm phòng, chống tham nhũng, cần mở rộng ra không chỉ là việc thực hiện trách nhiệm giải trình theo yêu cầu của người dân mà còn là thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trước các cơ quan dân cử, bao gồm Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Việc giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan tư pháp trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân cũng chính là giải trình đối với nhân dân, đối với xã hội. Vì đây chính là các cơ quan dân cử, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan này. Trên cơ sở đó cần tiếp cận và xây dựng một khái niệm đầy đủ, thể hiện nội dung và vai trò, ý nghĩa của trách nhiệm giải trình nhằm phòng, chống tham nhũng.

Thứ hai, mở rộng phạm vi điều chỉnh của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP đối với tất cả các cơ quan nhà nước, thậm chí đối với tất cả các cơ quan hưởng lương từ ngân sách nhà nước

Hiện nay, Nghị định số 90/2013/NĐ-CP chỉ quy định áp dụng đối với các cơ quan hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc các cơ quan hành chính nhà nước. So với quy định tại Điều 32a của Luật Phòng, chống tham nhũng, đối tượng điều chỉnh của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP hẹp hơn. Khoản 1 Điều 32a của Luật Phòng, chống tham nhũng quy định về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước, tức là đối với cả các cơ quan lập pháp và các cơ quan tư pháp. Trách nhiệm giải trình là một nội dung mới, nên trước mắt chỉ quy định áp dụng đối với các cơ quan hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các cơ quan hành chính nhà nước. Và sau một thời gian thực hiện, cần tiến hành tổng kết, đánh giá và mở rộng đối tượng điều chỉnh của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP đối với tất cả các cơ quan nhà nước. Ngoài ra, có thể nghiên cứu để tiếp cận rộng hơn là áp dụng trách nhiệm giải trình đối với tất cả các cơ quan, tổ chức có sử dụng ngân sách nhà nước.

Thứ ba, trên cơ sở cách tiếp cận như trên, cần nghiên cứu lồng ghép các quy định về quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức, cá nhân vào các nội dung của trách nhiệm giải trình trong Luật Phòng, chống tham nhũng và Nghị định số 90/2013/NĐ-CP[1].

Thứ tư, quy định trách nhiệm phối hợp trong việc giải trình các nội dung liên quan đến nhiều cơ quan

Trong Nghị định số 90/2013/NĐ-CP chưa có quy định điều chỉnh về mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong việc giải trình về cùng một nội dung theo yêu cầu. Thực tiễn cho thấy có nhiều nguy cơ dẫn đến có những trường hợp cần có sự phối hợp của nhiều cơ quan trong thực hiện trách nhiệm giải trình. Ví dụ như những vụ việc cùng do nhiều các cơ quan nhà nước phối hợp triển khai thực hiện hoặc việc quản lý nhà nước vừa theo ngành, lĩnh vực, vừa theo lãnh thổ dẫn đến có những vụ việc sẽ liên quan đến nhiều cơ quan. Vì vậy, cần bổ sung nội dung này vào trong Nghị định số 90/2013/NĐ-CP với những quy định mang tính nguyên tắc về sự phối hợp, về trách nhiệm cùng giải trình trước xã hội và các cơ quan dân cử…

Thứ năm, bổ sung các chế tài khi vi phạm trách nhiệm giải trình

Việc thiếu các chế tài cụ thể đã dẫn đến thiếu tính nghiêm túc, hiệu lực của các quy định về trách nhiệm giải trình. Chính vì vậy, cần thiết nghiên cứu đưa ra các chế tài để áp dụng trong các trường hợp có vi phạm trong việc thực hiện các quy định về trách nhiệm giải trình của các cán bộ, công chức, người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Việc tiếp cận trách nhiệm giải trình là một thứ trách nhiệm nửa chính trị - đạo đức, nửa pháp lý, do đó các chế tài cũng cần tính đến điều này, tránh chỉ là các chế tài hành chính thông thường. Có thể nghiên cứu để quy định tại Nghị định số 90/2013/NĐ-CP một số chế tài như: Không được bình xét các danh hiệu thi đua trong năm công tác; không được xem xét giới thiệu ứng cử, bổ nhiệm chức vụ cao hơn trong thời hạn 1 năm; kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.

Thứ sáu, mở rộng các quy định về giám sát đối với việc thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao

Với ý nghĩa là một phương thức thực hiện quyền được thông tin của người dân trong phòng, chống tham nhũng, cần có quy định nhằm nâng cao vai trò và sự tham gia của người dân trong bảo đảm thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước. Việc quy định cụ thể về trách nhiệm giám sát của người dân, của xã hội đối với các cơ quan nhà nước sẽ thúc đẩy việc thực hiện trách nhiệm giải trình, bao gồm cả giải trình đối với xã hội và giải trình của các cơ quan nhà nước trước các cơ quan dân cử. Chính vì vậy, cần bổ sung quy định này tại Chương IV của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP về tổ chức thực hiện và điều khoản thi hành theo hướng các cơ quan nhà nước chịu sự giám sát của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội và người dân trong việc thực hiện trách nhiệm giải trình.