Kiểm soát chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật ở một số quốc gia và kinh nghiệm đối với Việt Nam

Tóm tắt: Bài viết này đề cập đến kinh nghiệm kiểm soát chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật ở một số quốc gia và rút ra những bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam.

Abstract: This article addresses experiences in controlling the quality of legal documents in some countries and draws experience for Vietnam.

Kiểm soát chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt động quan trọng trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta và nhiều quốc gia trên thế giới. Căn cứ thời điểm tiến hành, có thể chia hoạt động kiểm soát chất lượng thành hai giai đoạn: Giai đoạn trước khi ban hành văn bản và giai đoạn sau khi ban hành văn bản. Trong phạm vi nghiên cứu, bài viết sẽ tập trung đề cập đến hoạt động kiểm soát chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật ở giai đoạn trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Ở Việt Nam, hoạt động kiểm tra chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật được quy định thông qua cơ chế thẩm định. Thẩm định là một khâu bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và được giao cho cơ quan chuyên trách - cơ quan tư pháp thực hiện. Theo đó, trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan có trách nhiệm thẩm định tiến hành xem xét, phân tích, đánh giá toàn diện và nêu lên ý kiến của mình về sự cần thiết, hợp lý, tính thống nhất, đồng bộ, khả thi, tính hợp hiến, hợp pháp và kỹ thuật lập pháp, giúp cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định việc ban hành văn bản. Thẩm định là một trong những hoạt động để kiểm soát về nội dung, thẩm quyền và hình thức của văn bản. Hoạt động thẩm định hiểu theo nghĩa rộng là một trong những công cụ kiểm soát chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành, là một trong những yếu tố quan trọng góp phần bảo đảm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật.

Mỗi quốc gia khác nhau, sẽ có quy định khác nhau về kiểm soát chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, các quốc gia đều có điểm chung là xây dựng một cơ chế riêng để kiểm soát chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành.

1. Công tác kiểm soát chất lượng/thẩm định trong xây dựng pháp luật ở một số quốc gia

Qua nghiên cứu cho thấy, hoạt động thẩm định trong xây dựng pháp luật được các nhà lập pháp trên thế giới rất quan tâm, xây dựng và phát triển, điển hình như một số quốc gia sau:

1.1. Hoa Kỳ

Trong quá trình xây dựng văn bản, người ta sử dụng ngày càng nhiều phương pháp đánh giá chi phí - lợi ích để thẩm định, đánh giá chất lượng các đề xuất xây dựng văn bản, đây cũng là yêu cầu của luật. Bản chất của hoạt động thẩm định trong công tác xây dựng pháp luật ở Hoa Kỳ được hình thành qua quá trình phát triển[1]. Phương pháp phân tích chi phí - lợi ích là bộ phận cấu thành của hoạt động thẩm định: “Cơ quan lập pháp Liên bang Hoa Kỳ có nghĩa vụ phải áp dụng phương pháp đánh giá này đối với các đề xuất xây dựng luật quan trọng từ năm 1981”[2].

Công tác thẩm định/đánh giá dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở hai khía cạnh: (i) Đánh giá của cơ quan tư pháp đối với các cơ chế bảo vệ quyền của công dân trong các dự án luật; (ii) Thẩm định các văn bản ảnh hưởng đến quyền của công dân từ góc độ thể chế/chính trị (political review)[3].

Cơ chế đánh giá tính hợp hiến của quy định pháp luật nói riêng và cơ chế bảo vệ quyền trong hệ thống thiết chế hiện hành nói chung là sự đánh giá tính hợp hiến từ góc độ chính trị đối với các đạo luật trước khi ban hành (the pre-enactment political review of legislation). Hoạt động xem xét, đánh giá dưới góc độ thể chế/chính trị (political review), bao gồm hai cơ chế đánh giá: (i) Đánh giá yếu điểm; (ii) Đánh giá ưu điểm. Khi phân tích về vấn đề này, tác giả Ayla Saros cho rằng, hình thức đánh giá yếu điểm có xu hướng kết hợp việc xem xét các quyền chính trị như là các đặc trưng quan trọng của thể chế (as a core constitutional feature), trong khi cơ chế đánh giá ưu điểm, thay vào đó, giao trách nhiệm này chủ yếu cho cơ quan tư pháp. Tuy nhiên, cũng có thể chỉ ra một sự “thiếu sót” của hình thức đánh giá ưu điểm - vốn là hình thức phổ biến, qua đó đề xuất các văn bản phải qua quy trình đánh giá về thể chế trước khi ban hành. Những khuyến nghị này sẽ được đánh giá thông qua các thảo luận về cách thức hoạt động thẩm định bằng cách so sánh với các hệ thống khác, đặc biệt những tác động này có thể tác động đến văn hóa thể chế ở Hoa Kỳ.

Khi phân tích bản chất của hoạt động thẩm định trong công tác xây dựng pháp luật ở Hoa Kỳ là phân tích, đánh giá chính sách, phân tích chi phí - lợi ích (Cost and Benefit Analysis - CBA) để đánh giá tính khả thi của một đề xuất chính sách công. Phương pháp này được mở rộng và sử dụng để đánh giá tác động của các đề xuất xây dựng dự luật. Theo đó, phân tích các vấn đề liên quan đến mức độ dự đoán về khả năng tuân thủ; các yếu tố đối kháng (counterfactual); các tiêu chí sử dụng trong giải pháp đề xuất; các giải pháp kỹ thuật lập pháp thay thế và cân nhắc về tác động gián tiếp[4].

1.2. Vương quốc Anh

Công tác thẩm định tại Vương quốc Anh được đặt trong mối quan hệ với sự cần thiết phải điều tiết các quan hệ xã hội và thường được gắn liền với công tác đánh giá tác động của chính sách/văn bản[5]. Trách nhiệm đánh giá tác động chính sách thuộc về cơ quan đề xuất dự luật. Trong mỗi cơ quan này lại thành lập một đơn vị riêng, có tên gọi là Deregulation Unit. Các đơn vị này có trách nhiệm kiểm soát chất lượng về pháp lý (thẩm định) đối với hồ sơ dự luật và các báo cáo đánh giá tác động của văn bản; tuy nhiên, thẩm định báo cáo đánh giá tác động văn bản có vai trò quan trọng. Từ tháng 01/1996, tất cả các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm về báo cáo đánh giá tác động văn bản nói riêng và hồ sơ dự luật nói chung. Sau khi hồ sơ được hoàn thiện, trách nhiệm kiểm soát chất lượng (thẩm định) sẽ được giao cho một cơ quan thẩm định độc lập, có tên là Deregulation Task Force. Về quy trình, thủ tục thẩm định được tiến hành trước khi dự thảo Báo cáo đánh giá tác động được đưa ra lấy ý kiến công chúng. Tháng 5/1996, Vương quốc Anh thành lập bộ phận chuyên về thẩm định (Regulatory Appraisal) trực thuộc Deregulation Unit. Bộ phận thẩm định này có chức năng chuyên đánh giá/thẩm định đối với các dự luật, đặc biệt là đánh giá về chi phí và lợi ích của dự luật, đánh giá các rủi ro của dự luật, các lựa chọn/giải pháp chính sách khác, từ đó cân đối lợi ích giữa người dân và Chính phủ, giữa các cơ quan, tổ chức liên quan[6].

1.3. Cộng hòa Pháp

Các học giả luận bàn nhiều về chủ thể có thẩm quyền thẩm định các dự luật. Theo đó, Tham chính viện (Hội đồng nhà nước) được coi là Tòa Hành chính tối cao của Cộng hòa Pháp. Bên cạnh vai trò của Tòa Hành chính tối cao, cơ quan này còn đóng vai trò là cơ quan tư vấn cho Chính phủ Cộng hòa Pháp trong việc thẩm định các dự thảo luật do Chính phủ dự kiến trình Quốc hội. Do vậy, về nguyên tắc, mọi dự án luật của Chính phủ trước khi trình cho Quốc hội đều phải được Tham chính viện thẩm định. Ý kiến thẩm định của Tham chính viện không có giá trị ràng buộc đối với Chính phủ; tuy nhiên, trên thực tế, Chính phủ rất coi trọng ý kiến này của Tham chính viện. Thẩm định của Tham chính viện đóng vai trò như một bộ lọc đối với các dự thảo luật kém chất lượng. Với cách này, Tham chính viện đóng vai trò như người cảnh báo trước cho Chính phủ về những chỉ trích, những phản đối mà Chính phủ có thể gặp phải khi trình dự án luật trước Quốc hội.

Tham chính viện xem xét, thẩm định dự án luật để tìm ra những điểm chưa hoàn thiện (những điểm còn khuyết thiếu) của nó chủ yếu từ các khía cạnh như tính hợp hiến; sự phù hợp của dự thảo luật với các điều ước quốc tế có giá trị ràng buộc đối với Cộng hòa Pháp; sự phù hợp của dự thảo luật đối với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật; sự đồng bộ của dự thảo luật với các đạo luật khác trong hệ thống văn bản pháp luật; kỹ thuật lập pháp (cấu trúc của văn bản, cách sử dụng ngôn từ, thuật ngữ pháp lý và thuật ngữ chuyên môn, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản...)[7].

1.4. Nhật Bản

Cục Pháp chế Nội các Nhật Bản có trách nhiệm thẩm định/kiểm soát chất lượng các các dự luật sau khi được các bộ hoàn thiện trước khi trình Nội các cho ý kiến. Nội dung thẩm định gồm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi của dự thảo luật. Về mặt kỹ thuật như bố cục văn bản, ngôn ngữ pháp lý… cũng được kiểm soát rất chặt chẽ bởi bộ phận kỹ thuật của Cục Pháp chế Nội các. Hoạt động này giúp cho văn bản bảo đảm sự thống nhất về hình thức. Trong trường hợp xây dựng hoặc thẩm định các dự luật, Cục có quyền yêu cầu các bộ, ngành cung cấp dữ liệu, nhân lực có kinh nghiệm cùng công chức của Cục chuẩn bị thẩm định, tổ chức tham vấn công chúng để tăng thêm giá trị của các biên bản thẩm định. Cục Pháp chế Nội các Nhật Bản được bố trí thành 04 ban với khoảng 40 cán bộ là những người có chuyên môn rất cao về pháp luật và nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực quản lý nhà nước liên quan, được tuyển dụng, biệt phái từ các bộ. Các cán bộ được tham gia rất sớm vào quá trình xây dựng dự luật nên bảo đảm sự thống nhất, sâu sát. Ngoài ra, Cục có đội ngũ cán bộ hỗ trợ kỹ thuật để bảo đảm hoạt động thẩm định có hiệu quả nhất[8].

1.5. Các quốc gia thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OECD

Công tác thẩm định trong xây dựng pháp luật cũng được nhà làm luật quan tâm. Ở các quốc gia này, công tác thẩm định văn bản được nghiên cứu, xem xét gắn liền với công tác đánh giá tác động của văn bản. Công tác đánh giá tác động văn bản trong quy trình xây dựng văn bản pháp luật được tiến hành trước khi ban hành văn bản đó và trong quy trình này, một trong những mục tiêu quan trọng là “kiểm soát chất lượng” của dự luật (đề nghị xây dựng văn bản) trong báo cáo đánh giá tác động văn bản.

Ở Canada - một trong các quốc gia thuộc OECD, việc kiểm soát chất lượng của dự luật, báo cáo đánh giá tác động văn bản trước khi ban hành là rất quan trọng và có thể được thực hiện bằng nhiều hình thức. Tuy nhiên, hình thức cơ bản, chủ yếu là ý kiến pháp lý của các chuyên gia đối với dự luật và báo cáo đánh giá tác động văn bản. Trách nhiệm cho ý kiến pháp lý đối với các dự luật thuộc về Ủy ban Các vấn đề về lập pháp thuộc Bộ Quốc khố Canada (The Regulatory Affairs Directorate of Treasury Board of Canada Secretariat)[9].

1.6. Một số quốc gia đang phát triển

Hầu hết các quốc gia đều ban hành các trình tự, thủ tục để xây dựng, ban hành các văn bản và xem xét, kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Cá biệt, ở một số quốc gia, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản rất chi tiết, cụ thể, yêu cầu tiến hành từng bước, theo trình tự rõ ràng. Qua nghiên cứu cho thấy, trình tự, thủ tục này có thể làm chậm quy trình xây dựng chính sách, xây dựng văn bản song nó tạo cơ chế bảo vệ các giá trị của hệ thống như là vai trò của các thiết chế, trách nhiệm, tính minh bạch và chất lượng của hệ thống hiện hành.

Ở một số quốc gia khác, quy trình xây dựng pháp luật/chính sách thực sự phức tạp[10], các công cụ pháp lý mới được ban hành một cách không thể đoán trước; trình tự, thủ tục nhanh hay chậm phụ thuộc vào ảnh hưởng của các cơ quan ủng hộ chính sách hoặc cơ quan phản đối chính sách đó. Những hệ thống này cho phép cơ chế xây dựng chính sách phản ứng nhanh với những ưu tiên chính trị, phát triển kinh tế - xã hội nhưng mặt trái của quy trình đó lại làm giảm giá trị của hệ thống như tính minh bạch, chất lượng của chính sách. Do đó, các hệ thống này gặp phải nguy cơ cao về “thất bại thể chế”.

Mục tiêu của Chính phủ ở các nước ngày nay là nâng cao khả năng phản ứng chính sách, đồng thời đáp ứng yêu cầu chất lượng của chính sách được ban hành. Hai mục tiêu này không phải lúc nào cũng song hành với nhau mà cần có nghiên cứu để xem xét các vấn đề từ giác độ ưu tiên chất lượng của chính sách mà lựa chọn. Các công cụ phổ biến và điển hình hiện nay là đánh giá tác động chính sách (Policy Impact Assessment - PIA) và thẩm định, tham vấn (nhất là ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của chính sách/văn bản). Hiện nay, khoảng 50 quốc gia đã ban hành các chế định/cơ chế khác nhau về PIA và thẩm định PIA trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Một trong những nhận định quan trọng được nhiều công trình nghiên cứu chỉ ra là PIA không phải là sự phân tích chính xác, tuyệt đối về chính sách và do đó, không có phương pháp PIA tuyệt đối cho mọi trường hợp. Điều này dẫn đến, khi thẩm định PIA cũng không có phương pháp, tiêu chí tuyệt đối[11].

2. Kinh nghiệm cho Việt Nam

Qua các phân tích trên cho thấy, hầu hết các quốc gia, dù thuộc hệ thống pháp luật châu Âu lục địa hay hệ thống thông luật, các quốc gia có nền kinh tế phát triển, pháp luật tiên tiến hay các quốc gia đang phát triển đều ban hành, quy định riêng (trình tự, thủ tục) về công tác thẩm định trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Có thể rút ra một số nhận xét, bài học kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:

Thứ nhất, thẩm định, dù với tên gọi khác nhau (kiểm soát chất lượng dự luật; thẩm định đánh giá tác động văn bản của dự luật) nhưng vẫn mang bản chất của hoạt động kiểm soát chất lượng trước khi ban hành văn bản. Ở hầu hết các quốc gia, hoạt động thẩm định trong công tác xây dựng pháp luật có thể không được ban hành bởi một đạo luật nhưng đều có các quy định riêng.

Thứ hai, về chủ thể có thẩm quyền thẩm định, dù các quốc gia quy định giống hay khác nhau về quy trình thẩm định nhưng đều có điểm chung là giao trách nhiệm thẩm định cho nhánh quyền lực hành pháp hoặc lập pháp. Ngay cả ở Hoa Kỳ là quốc gia tiêu biểu cho mô hình đánh giá mạnh - mô hình kiểm soát chất lượng được trao cho cơ quan tư pháp, thì tác giả cũng đã chỉ ra các “thiếu sót” của cơ chế đánh giá bởi cơ quan tư pháp này và đưa ra khuyến nghị bắt buộc về việc nên tiến hành kiểm soát chất lượng trước bởi một trong hai nhánh quyền lực lập pháp hoặc hành pháp. Qua nghiên cứu cho thấy, Bộ Tư pháp và các ủy ban của Quốc hội nên được giao là cơ quan chịu trách nhiệm đối với công tác thẩm định nói chung. Các cơ quan này có thể mời các chuyên gia, nhà khoa học để lấy ý kiến. Quy định này cũng có nhiều điểm tương đồng với quy định của Việt Nam. Tuy nhiên, theo quy định của các nước, vai trò của các ủy ban trong việc kiểm soát chất lượng của văn bản được đề cao. Các ủy ban phải làm việc như một công xưởng thực thụ, từ khâu phê duyệt chính sách đến soạn thảo văn bản. Mặt khác, một số quốc gia giao trách nhiệm thẩm định chính sách trong các lĩnh vực chuyên sâu như tài chính, môi trường cho các cơ quan chuyên môn sâu về lĩnh vực này. Đây là một trong các cơ chế có thể nghiên cứu, tham khảo đối với Việt Nam.

Thứ ba, ở một số quốc gia, việc thẩm định chính sách trong các dự luật được đề xuất ban hành đã không có sự phân biệt rõ ràng với nội dung đánh giá về chi phí - lợi ích (CBA) khi phân tích chính sách trước khi ban hành. Điều này có thể đưa đến một giả thuyết là: Ở một số quốc gia, công tác thẩm định chính sách và công tác đánh giá tác động của chính sách trước khi ban hành có sự giao thoa nhất định. Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh quốc gia có nền khoa học pháp lý và văn hóa pháp luật phát triển, tiên tiến, khi các hoạt động này được tiến hành, dù bởi chủ thể độc lập hay chính chủ thể đề xuất chính sách thực hiện việc đánh giá tác động chính sách/thẩm định chính sách thì tính khách quan vẫn là ưu tiên hàng đầu. Do đó, khi nghiên cứu về công tác thẩm định, công tác đánh giá tác động của chính sách ở Việt Nam, cần xem xét, cân nhắc truyền thống văn hóa pháp luật của nước ta để có các giải pháp phù hợp.

Thứ tư, quy trình chính sách nói chung, quy trình thẩm định nói riêng càng chặt chẽ, nghiêm ngặt thì các giá trị của hệ thống pháp luật càng được bảo đảm, tránh nguy cơ “thất bại thể chế”. Thực tiễn xây dựng pháp luật trong thời gian qua cho thấy, từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực (từ ngày 01/7/2016), khi quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo tách bạch, mặc dù, thời gian từ khi bắt đầu đến khi thông qua một đạo luật được kéo dài hơn, tuy nhiên, quy trình này góp phần nâng cao tính công khai, minh bạch trong xây dựng chính sách, pháp luật. Chất lượng công tác thẩm định chính sách, dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã được nâng lên rõ rệt. Do vậy, đây cũng là vấn đề cần nghiên cứu, phát triển, bảo đảm vừa kiểm soát chất lượng của chính sách trước khi ban hành, vừa đảm bảo chính sách đáp ứng yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội.