Vốn nhà nước giao cho doanh nghiệp quản lý và sử dụng là vốn ngân sách cấp. Vì vậy, doanh nghiệp nhà nước cần sử dụng vốn một cách hợp lý, có hiệu quả, đem lại lợi ích cho nền kinh tế. Tuy nhiên, làm thế nào để đánh giá tình hình sử dụng và kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước? Một trong những công cụ pháp lý quan trọng và hiệu quả đó là kiểm toán nhà nước. Trong bài viết này, tác giả phân tích vai trò của kiểm toán nhà nước trong kiểm soát vốn của doanh nghiệp nhà nước; thẩm quyền của kiểm toán nhà nước trong kiểm soát vốn của doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay và đưa ra một số kiến nghị nhằm tăng cường hiệu quả của kiểm toán nhà nước trong kiểm soát vốn của doanh nghiệp nhà nước.

1. Vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm soát vốn của doanh nghiệp nhà nước

Hoạt động kiểm toán xuất phát từ yêu cầu sử dụng hợp lệ và hợp lý các nguồn tài chính của Nhà nước, bởi vậy, mục tiêu cụ thể của công tác này là sử dụng xác thực và có hiệu quả nguồn kinh phí công, phấn đấu đạt được sự quản lý kinh tế chặt chẽ, tính hợp lệ của công tác quản lý hành chính và việc thông tin cho các cơ quan nhà nước, công luận thông qua việc công bố các báo cáo khách quan về sự ổn định và phát triển của nền tài chính quốc gia. Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.

Ở Việt Nam, các doanh nghiệp nhà nước có một vị trí đặc biệt trong nền kinh tế, bởi đây là các doanh nghiệp được Nhà nước chủ trương tăng cường đầu tư, đẩy mạnh tích tụ về vốn và quy mô, định hướng trở thành các tập đoàn lớn, “đầu tàu” của các ngành kinh tế then chốt. Các doanh nghiệp nhà nước không chỉ có nguồn vốn lớn mà nó còn chiếm giữ các lợi thế cạnh tranh lớn cũng như được hưởng những chính sách đầu tư ưu đãi từ phía Nhà nước, do đó, quá trình sử dụng các nguồn lực của doanh nghiệp nhà nước chịu sự tác động của nhiều yếu tố mà nếu không có sự giám sát chặt chẽ sẽ có thể gây ra tình trạng thua lỗ, mất vốn và thất thoát tài sản nhà nước. Thực tế cũng đã cho thấy, việc quản lý sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp có nhiều yếu kém và nhiều doanh nghiệp trong số đó không chỉ gây ra tình trạng thua lỗ, mất vốn của Nhà nước, mà còn để lại những hệ lụy không nhỏ cho nền kinh tế. Chính vì những nguyên nhân cơ bản trên mà việc kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp cũng là vấn đề sống còn của hoạt động quản lý nền kinh tế. Vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm soát vốn của doanh nghiệp nhà nước thể hiện ở những khía cạnh sau:

Thứ nhất, góp phần kiểm tra việc chấp hành những quy định hiện hành về quản lý và sử dụng vốn của Nhà nước tại các doanh nghiệp, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn của nhà nước. Thông qua hoạt động kiểm toán, các doanh nghiệp nhà nước buộc phải chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật về quản lý và sử dụng vốn nhà nước cũng như tuân thủ các quy định về quản lý tài chính trong doanh nghiệp nhà nước, bởi nếu không, sự kiểm tra, đánh giá của Kiểm toán nhà nước đều có khả năng phát hiện các hành vi gian dối, không tuân thủ các quy định về quản lý tài chính trong doanh nghiệp.

Thứ hai, thông qua hoạt động kiểm tra, giám sát, kịp thời phát hiện các hành vi làm thất thoát, mất mát tài sản và vốn của Nhà nước. Việc phát hiện các hành vi làm thất thoát, mất mát vốn và tài sản của Nhà nước thông thường phải dựa trên những kỹ năng phân tích và nghiệp vụ kinh tế - tài chính nhất định. Do đó, để phát hiện kịp thời các vi phạm này, thì tổ chức thực hiện phải có chuyên môn về nghiệp vụ kinh tế - tài chính. Chỉ trên cơ sở kiểm tra, tìm hiểu hoạt động tài chính của doanh nghiệp, tổ chức kiểm tra, giám sát mới có thể đưa ra các kết luận về việc sử dụng vốn và tài sản của Nhà nước tại doanh nghiệp và là cơ sở để xác định hành vi vi phạm của doanh nghiệp trong quá trình quản lý và sử dụng vốn nhà nước.

Thứ ba, cung cấp cơ sở dữ liệu cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đưa ra các quyết định quản lý nhà nước về kiểm soát vốn trong doanh nghiệp nhà nước. Thông qua hoạt động kiểm toán, Kiểm toán nhà nước là cơ quan nắm rõ tình hình sử dụng vốn và tài sản của Nhà nước tại các doanh nghiệp. Các kết luận của Kiểm toán nhà nước sẽ là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền đưa ra các quyết định điều hành liên quan đến quá trình sử dụng vốn và tài sản tại doanh nghiệp. Trong thực tiễn, các kết luận của Kiểm toán nhà nước cho thấy tình trạng thất thoát vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp và đòi hỏi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải có những biện pháp can thiệp kịp thời nhằm chấm dứt tình trạng thất thoát vốn.

Thứ tư, thông qua hoạt động kiểm toán, đề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế về quản lý và sử dụng vốn của Nhà nước tại các doanh nghiệp. Thông qua hoạt động kiểm toán, Kiểm toán nhà nước là cơ quan nắm rõ tình hình sử dụng, quản lý vốn và tài sản của doanh nghiệp, đồng thời cũng là người phát hiện các hành vi vi phạm và nguyên nhân cơ bản dẫn đến những tình trạng sử dụng làm thất thoát vốn và tài sản nhà nước. Các nguyên nhân mà Kiểm toán nhà nước nhận thấy có thể từ lỗ hổng của quy trình quản lý, điều hành doanh nghiệp; do cơ chế, do chính sách… từ đó, góp phần đề xuất những kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế về quản lý và sử dụng vốn của Nhà nước tại các doanh nghiệp.

2. Thẩm quyền của Kiểm toán nhà nước trong kiểm soát vốn của doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước đã được chính thức ghi nhận tại Hiến pháp năm 2013. Theo đó, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 đã tiếp tục kế thừa tư tưởng và triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 nhằm cụ thể hóa chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm toán nhà nước. Đặc biệt, các quy định pháp luật về thẩm quyền và việc thực hiện thẩm quyền của Kiểm toán nhà nước cũng được áp dụng đối với trường hợp kiểm toán doanh nghiệp nhà nước, trong đó có nội dung liên quan đến kiểm soát vốn của doanh nghiệp nhà nước. Điều 9 Luật Kiểm toán nhà nước 2015 xác định rõ: “Kiểm toán nhà nước có chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công”. Như vậy, chức năng này bao gồm cả việc đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước. Nói cách khác, việc sử dụng và quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước cũng là đối tượng thuộc phạm vi kiểm toán của Kiểm toán nhà nước.

Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 đã có hiệu lực từ ngày 01/01/2016, nhưng đến nay chưa có văn bản hướng dẫn thi hành, nên các văn bản hướng dẫn Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 vẫn còn giá trị sử dụng, cụ thể là quy trình kiểm toán doanh nghiệp nhà nước được ban hành theo Quyết định số 04/2012/QĐ-KTNN ngày 06/4/2012 của Tổng Kiểm toán nhà nước về ban hành quy trình kiểm toán doanh nghiệp (sau đây gọi tắt là Quyết định số 04/2012/QĐ-KTNN). Theo quy trình này, thì sự tham gia của Kiểm toán nhà nước vào bất kỳ giai đoạn nào cũng sẽ có tác dụng không nhỏ lên quá trình kiểm soát vốn của doanh nghiệp nhà nước, thể hiện ở những điểm sau:

Một là, thông tin về tình hình tài chính và các thông tin về có liên quan tới tài chính là một trong số nội dung quan trọng của quy trình kiểm toán doanh nghiệp nhà nước. Các thông tin này bao gồm các nội dung như chế độ quản lý tài chính, chế độ kế toán đối với doanh nghiệp và các quy định đặc thù của doanh nghiệp. Tình hình kết quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, nguồn vốn, tài sản, các hoạt động và giao dịch có ảnh hưởng nghiêm trọng đến tình hình tài chính của doanh nghiệp. Đặc biệt, thông tin tài chính còn có thể bao gồm cả các thông tin về tình hình tài chính của các công ty con, các công ty thành viên (trực thuộc tổng công ty).

Hai là, kiểm toán các doanh nghiệp nhà nước tuân theo quy trình pháp lý chặt chẽ nhất định. Quy trình này gồm các bước sau đây:

(i) Ban hành quyết định kiểm toán: Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành quyết định kiểm toán khi có một trong các căn cứ là theo kế hoạch kiểm toán hàng năm của Kiểm toán nhà nước hoặc theo yêu cầu của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc theo yêu cầu Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cơ quan, tổ chức không có trong kế hoạch kiểm toán năm của Kiểm toán nhà nước (khoản 2, 3 Điều 10 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015). Quyết định kiểm toán sẽ được gửi cho đơn vị được kiểm toán chậm nhất là 3 ngày làm việc và phải được công bố chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày ký, trừ trường hợp kiểm toán đột xuất.

(ii) Nội dung kiểm toán: Nội dung kiểm toán được xác định trước gồm kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Kiểm toán tài chính là việc kiểm toán để đánh giá, xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các thông tin tài chính và báo cáo tài chính của đơn vị được kiểm toán. Kiểm toán tuân thủ là việc kiểm toán để đánh giá và xác nhận việc tuân thủ pháp luật, nội quy, quy chế mà đơn vị được kiểm toán phải thực hiện. Kiểm toán hoạt động là việc kiểm toán để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công. Tuy nhiên, có thể căn cứ vào yêu cầu của từng cuộc kiểm toán, Tổng Kiểm toán nhà nước quyết định nội dung kiểm toán của từng cuộc kiểm toán (khoản 2 Điều 32 Luật Kiểm toán nhà nước 2015).

(iii) Thiết chế đoàn kiểm toán: Đoàn kiểm toán được thành lập để thực hiện nhiệm vụ kiểm toán của Kiểm toán nhà nước. Tổng Kiểm toán nhà nước quyết định thành lập Đoàn kiểm toán theo đề nghị của Kiểm toán trưởng Kiểm toán nhà nước chuyên ngành hoặc Kiểm toán trưởng Kiểm toán nhà nước khu vực. Căn cứ vào quy mô cuộc kiểm toán, Đoàn kiểm toán có thể có Tổ kiểm toán. Đoàn kiểm toán tự giải thể sau khi hoàn thành nhiệm vụ kiểm toán nhưng phải chịu trách nhiệm về những đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị trong báo cáo kiểm toán (Điều 36 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015).

(iv) Quy trình kiểm toán: Quá trình kiểm toán trải qua các bước chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán, lập và gửi báo cáo kiểm toán, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán. Chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày kết thúc kiểm toán tại đơn vị được kiểm toán, Kiểm toán nhà nước có trách nhiệm hoàn thiện dự thảo báo cáo kiểm toán và gửi lấy ý kiến của đơn vị được kiểm toán. Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo báo cáo kiểm toán, đơn vị được kiểm toán phải có ý kiến bằng văn bản gửi Kiểm toán nhà nước; quá thời hạn trên, đơn vị được kiểm toán không có ý kiến thì được coi là đã nhất trí với dự thảo báo cáo kiểm toán. Báo cáo kiểm toán được Kiểm toán nhà nước gửi cho đơn vị được kiểm toán và cơ quan có liên quan theo quy định của Tổng Kiểm toán nhà nước chậm nhất là 45 ngày, kể từ ngày kết thúc kiểm toán tại đơn vị được kiểm toán; trường hợp đặc biệt thì có thể kéo dài, nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày kết thúc kiểm toán tại đơn vị được kiểm toán.

(v) Công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán: Báo cáo kiểm toán sau khi phát hành được công bố công khai. Tổng Kiểm toán nhà nước tổ chức công khai báo cáo kiểm toán theo một hoặc một số hình thức họp báo, công bố trên công báo và phương tiện thông tin đại chúng, đăng tải trên trang thông tin điện tử và các ấn phẩm của Kiểm toán nhà nước; niêm yết tại trụ sở của đơn vị được kiểm toán.

Ba là, quy trình kiểm toán doanh nghiệp nhà nước đã quy định cụ thể về nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán. Đơn vị được kiểm toán phải chấp hành quyết định kiểm toán, đồng thời lập và gửi đầy đủ, kịp thời báo cáo tài chính, báo cáo tình hình thực hiện, quyết toán vốn, quản lý dự án đầu tư; kế hoạch thu, chi; báo cáo tình hình chấp hành và quyết toán ngân sách cho Kiểm toán nhà nước theo yêu cầu. Đơn vị được kiểm toán phải cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu cần thiết để thực hiện việc kiểm toán theo yêu cầu của Kiểm toán nhà nước, kiểm toán viên nhà nước và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, trung thực, khách quan của thông tin, tài liệu đã cung cấp. Đồng thời, đơn vị được kiểm toán phải có nghĩa vụ trả lời và giải trình đầy đủ, kịp thời các vấn đề do Đoàn kiểm toán, kiểm toán viên nhà nước yêu cầu liên quan đến nội dung kiểm toán. Đơn vị được kiểm toán phải ký biên bản kiểm toán và thực hiện đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước về quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; thực hiện biện pháp để khắc phục yếu kém trong hoạt động của mình theo kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước; báo cáo bằng văn bản về việc thực hiện kết luận, kiến nghị đó cho Kiểm toán nhà nước. Trong thời gian giải quyết khiếu nại, đơn vị được kiểm toán vẫn phải thực hiện đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước, trừ trường hợp Tổng Kiểm toán nhà nước, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tạm đình chỉ thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước.

Có thể nói, quy trình kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đã tạo lập cơ sở pháp lý quan trọng cho quá trình kiểm toán tại các doanh nghiệp nhà nước, đảm bảo cho việc kiểm toán được tiến hành theo những kế hoạch nhất định. Tuy nhiên, các quy định pháp luật vẫn còn một số nội dung hạn chế như:

- Hiện chưa có văn bản hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, trong khi Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 - cơ sở pháp lý của Quyết định số 04/2012/QĐ-KTNN đã hết hiệu lực. Vì vậy, vẫn còn tồn tại một số quy định chưa có sự thống nhất với Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, ví dụ như quy định về giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán. Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 đã quy định rõ báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước sau khi phát hành và công khai có giá trị bắt buộc phải thực hiện đối với đơn vị được kiểm toán về sai phạm trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, trong khi đó, Quyết định số 04/2012/QĐ-KTNN không có quy định về vấn đề này.

- Luật Kiểm toán nhà nước mới chỉ quy định về trường hợp kiểm toán định kỳ mà chưa có quy định về trường hợp kiểm toán đột xuất. Do đó, việc kiểm toán tại các doanh nghiệp nhà nước vẫn còn mang nặng tính chất hành chính, kế hoạch, thiếu sự chủ động và linh hoạt, làm hạn chế phần nào yếu tố bất ngờ của các cuộc kiểm toán. Vai trò phát hiện các hành vi vi phạm liên quan đến kiểm toán tài chính của kiểm toán nhà nước phần nào bị giảm sút.

- Mặc dù Luật Kiểm toán nhà nước đã quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan kiểm toán nhà nước, tuy nhiên, quá trình thực hiện cho thấy, việc không có chế tài xử phạt đối với các đơn vị có vi phạm trong việc thực hiện kiến nghị kiểm toán đã làm hạn chế hiệu quả hoạt động này. Một số kiến nghị của Kiểm toán nhà nước phù hợp với quy định của pháp luật nhưng do cơ chế, chính sách có những vướng mắc, bất cập, không còn phù hợp với thực tiễn nên việc các đơn vị thực hiện kiến nghị của kiểm toán theo các cơ chế, chính sách không còn phù hợp thực tiễn, tính khả thi không cao.

3. Một số kiến nghị nhằm tăng cường hiệu quả của Kiểm toán nhà nước trong kiểm soát vốn của doanh nghiệp nhà nước

Nghị quyết A/66/209 ngày 22/12/2011 của Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc về “thúc đẩy tính hiệu lực, trách nghiệm giải trình, tính hiệu quả và minh bạch của quản lý công bằng cách tăng cường các cơ quan kiểm toán tối cao” đã đánh dấu một mốc lịch sử quan trọng trong gần 60 năm hoạt động của Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI). Lần đầu tiên, Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc công nhận hoàn toàn tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao. Theo đó, các cơ quan Kiểm toán tối cao chỉ có thể hoàn thành trách nhiệm của mình một cách khách quan và hiệu quả khi các cơ quan này độc lập với đối tượng kiểm toán và được bảo vệ chống lại ảnh hưởng bên ngoài và ghi nhận tầm quan trọng của các cơ quan kiểm toán tối cao trong việc thúc đẩy tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, hiệu quả và tính minh bạch của quản lý công, giúp thực hiện các mục tiêu và ưu tiên phát triển quốc gia cũng như các mục tiêu phát triển quốc tế, gồm cả mục tiêu phát triển thiên niên kỷ. Vì vậy, để thực hiện các khuyến nghị của Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc, Nhà nước cần xác định mục tiêu, định hướng phát triển hệ thống kiểm toán và thực hiện đồng bộ các giải pháp phát triển và phát huy vai trò của Kiểm toán nhà nước nói chung và vai trò của Kiểm toán nhà nước đối với kiểm soát vốn trong doanh nghiệp nhà nước nói riêng.

Chiến lược kế toán - kiểm toán đến năm 2020, tầm nhìn đến 2030, mục tiêu phát triển hệ thống kiểm toán Việt Nam đến năm 2020 đã xác định: “Phát triển đồng bộ hệ thống kiểm toán Việt Nam trở thành công cụ mạnh để thiết lập, củng cố và duy trì các quan hệ tài chính - tiền tệ lành mạnh trong nền kinh tế, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, hình thành mạng lưới kiểm tra, kiểm soát tài chính - tiền tệ từ nội bộ các cơ quan, đơn vị, các tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế”. Bởi vậy, nhằm nâng cao hiệu quả kiểm toán trong kiểm soát vốn của doanh nghiệp nhà nước, chúng ta cần quan tâm một số vấn đề sau đây:

Một là, cần nhanh chóng ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành nhằm cập nhật hóa những sửa đổi, bổ sung của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 nhằm làm đồng bộ hóa hệ thống quy phạm pháp luật. Trong đó, yếu tố tuân thủ pháp luật luôn là điều kiện cần để hệ thống kiểm toán phát triển theo đúng định hướng, trở thành công cụ không thể thiếu trong hoạt động kiểm tra, giám sát tài chính hướng tới mục tiêu xây dựng nền tài chính quốc gia minh bạch và vững bền.

Hai là, cần ban hành hướng dẫn chi tiết cho các trường hợp kiểm toán đột xuất, bất thường đối với doanh nghiệp nhà nước để làm tăng khả năng phát hiện các hành vi vi phạm khi doanh nghiệp không có sự chuẩn bị trước cuộc kiểm toán. Việc quy định các trường hợp nào được kiểm toán đột xuất phải có sự cẩn trọng nhất định vì chúng rất có khả năng xâm phạm đến quyền tự do kinh doanh, cũng như tổn hại đến các hoạt động kinh doanh bình thường của doanh nghiệp.

Vũ Thị Nhung
Bộ Tư pháp