Kiến nghị sửa đổi một số quy định về trách nhiệm của cơ quan cung cấp thông tin trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016[1]

Trước đây, do pháp luật chưa quy định rõ và cụ thể những cơ quan nào có trách nhiệm cung cấp thông tin nên khi có nhu cầu tiếp cận thông tin, người dân không biết mình cần đến đâu và hỏi ai. Về phía cơ quan nhà nước cũng không biết mình có được phép cung cấp thông tin hay không và trong trường hợp được yêu cầu, thì cơ quan nhà nước cũng lúng túng không biết dựa trên cơ sở pháp lý nào để cung cấp thông tin cho người dân. Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 ra đời đã khắc phục tình trạng trên, xác định rõ và cụ thể các cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp thông tin, qua đó, góp phần bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân được thực hiện trên thực tế. Tuy nhiên, qua một thời gian triển khai thực hiện, các quy định về trách nhiệm của cơ quan cung cấp thông tin trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 đã bộc lộ những hạn chế, điều đó ảnh hưởng không nhỏ đến quyền tiếp cận thông tin của công dân.

1. Hạn chế của quy định về trách nhiệm của cơ quan cung cấp thông tin trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016

Thứ nhất, quy định về phạm vi và trách nhiệm cung cấp thông tin chưa bảo đảm tính ổn định và thống nhất

Trách nhiệm bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân trước hết là Nhà nước, do đó, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước cung cấp thông tin cho công dân để một mặt, giúp người dân tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, mặt khác, tạo điều kiện cho người dân tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Hơn nữa, thông qua việc tiếp cận thông tin, người dân có cơ hội tham gia hiệu quả hơn vào các công việc của bộ máy chính quyền; đồng thời, tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước cũng được tăng cường. Tuy nhiên, tại khoản 2 Điều 9 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 liệt kê các cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin như: Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm cung cấp thông tin do Quốc hội, cơ quan của Quốc hội, cơ quan thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng bầu cử quốc gia tạo ra và thông tin do mình tạo ra; Văn phòng Chủ tịch nước có trách nhiệm cung cấp thông tin do Chủ tịch nước tạo ra và thông tin do mình tạo ra; Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm cung cấp thông tin do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tạo ra và thông tin do mình tạo ra; Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội có trách nhiệm cung cấp thông tin do Đoàn đại biểu Quốc hội tạo ra và thông tin do mình tạo ra; Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm cung cấp thông tin do Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các cơ quan của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh tạo ra và thông tin do mình tạo ra… Về lâu dài, có thể các bộ phận của các cơ quan nhà nước có thể thay đổi, tinh gọn… quy định bằng cách liệt kê như Điều 9 sẽ không bảo đảm tính ổn định lâu dài của văn bản luật, gây lãng phí nguồn lực. Mặt khác, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 đã quy định cơ quan cung cấp thông tin ban hành và công bố công khai quy chế nội bộ về tổ chức cung cấp thông tin thuộc phạm vi trách nhiệm của mình (điểm h khoản 1 Điều 34), việc xác định đầu mối cung cấp thông tin được thể hiện trong quy chế này, bởi vậy, việc quy định cụ thể bộ phận cung cấp thông tin cho các cơ quan nhà nước theo trên là không cần thiết. Ngoài ra, quy định đó tạo sự đùn đẩy trách nhiệm, trách nhiệm không cao trong việc cung cấp thông tin cho công dân. Trong một trường hợp nào đó, vì ý chí chủ quan của chủ thể tạo ra thông tin mà không muốn công khai thông tin, dẫn đến “sự khó xử”, thậm chí trách nhiệm “đổ lên đầu” chủ thể trực tiếp cung cấp thông tin thay (sự việc này dễ xảy ra khi mối quan hệ là thủ trưởng cơ quan và bộ phận chuyên môn cấp dưới).

Thứ hai, quy định về các hành vi bị nghiêm cấm

Điều 11 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định các hành vi bị nghiêm cấm, gồm: Cố ý cung cấp thông tin sai lệch, không đầy đủ, trì hoãn việc cung cấp thông tin; hủy hoại thông tin; làm giả thông tin; cung cấp thông tin để chống lại Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, phá hoại chính sách đoàn kết, kích động bạo lực; cung cấp thông tin nhằm xúc phạm danh dự, nhân phẩm, uy tín, gây kỳ thị về giới, gây thiệt hại về tài sản của cá nhân, cơ quan, tổ chức; cản trở, đe dọa, trù dập người yêu cầu cung cấp thông tin. Với quy định này thì các hành vi bị nghiêm cấm đã gộp chung tất cả các đối tượng, bao gồm: Cơ quan cung cấp thông tin, người cung cấp thông tin, người thực hiện quyền tiếp cận thông tin và cả người khác nữa vào chung một văn bản và chung một điều luật. Cách quy định này có ưu điểm là dễ tìm kiếm, không trùng lặp về nội dung, tránh mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật quy định chung một vấn đề. Tuy nhiên, mỗi loại chủ thể có đặc điểm riêng khác nhau, nên không thể có quy định như nhau đối với tất cả đối tượng được[2]. Nếu cơ quan chức năng làm không tốt công tác tuyên truyền, phổ biến luật thì công dân rất khó xác định được hành vi nào của mình bị nghiêm cấm và không bị nghiêm cấm. Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 là văn bản luật đầu tiên quy định về quyền tiếp cận thông tin của công dân, đa số người dân còn chưa biết được mình có quyền này. Bên cạnh đó, Điều 11 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 đã liệt kê cụ thể, đóng khung, cố định các hành vi bị nghiêm cấm, trong khi đây là luật áp dụng chung cho việc tiếp cận thông tin của công dân và cũng chưa thể hoặc không thể liệt kê hết ra được những hành vi có thể xảy ra ở hiện tại hay tương lai, không mang tính dự báo, nên tính ổn định không cao, dễ đến quy định không còn phù hợp và không khả thi khi triển khai thực hiện. Trong khi công dân có quyền làm bất cứ việc gì mà pháp luật không cấm thì các cơ quan cung cấp thông tin và nhân viên nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép, cho nên, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 không cần thiết phải quy định các hành vi bị nghiêm cấm của cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước. Bởi trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 chính là những việc bắt buộc phải thực hiện nghiêm, nếu không thực hiện nghiêm thì phải chịu hậu quả pháp lý bất lợi dành cho mình.

Thứ ba, quy định về công khai thông tin chưa thống nhất

Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định công dân được tiếp cận thông tin bằng các cách thức: Tự do tiếp cận thông tin được cơ quan nhà nước công khai và yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin (Điều 10). Trong đó, đối với thông tin phải được công khai thì thời điểm công khai thông tin đối với từng lĩnh vực được thực hiện theo quy định của pháp luật có liên quan, trường hợp pháp luật chưa có quy định thì chậm nhất là 05 ngày làm việc kể từ ngày tạo ra thông tin, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải công khai thông tin[3]. Như vậy, đối với cơ quan nhà nước phải có nghĩa vụ thực hiện nghiêm chỉnh việc công khai đối với những thông tin phải được công khai và công dân được tự do tiếp cận đối với loại thông tin này. Nhưng khoản 1 Điều 23 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 lại quy định thông tin phải được công khai có thể là thông tin được cung cấp theo yêu cầu. Quy định này có thể dẫn đến tình trạng trì hoãn việc cung cấp thông tin của cơ quan nhà nước, nguyên tắc kịp thời cung cấp thông tin cho công dân không được bảo đảm. Nghĩa vụ chủ động công khai thông tin của cơ quan nhà nước không được thực hiện nghiêm. Bởi cơ quan cung cấp thông tin có thể viện dẫn lý do để dẫn đến việc không kịp thời công khai thông tin. Qua đó, công dân phải qua thủ tục yêu cầu cung cấp thông tin phức tạp hơn việc tự do tiếp cận thông tin.

Thứ tư, quy định cơ quan cung cấp thông tin xem xét, cân nhắc lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng chưa bảo đảm tính kịp thời, minh bạch và phù hợp

Điểm g khoản 1 Điều 34 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định cơ quan cung cấp thông tin có trách nhiệm kịp thời xem xét, cân nhắc lợi ích của việc cung cấp thông tin để công khai thông tin hoặc cung cấp thông tin theo yêu cầu nhằm bảo đảm lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng. Quy định này chưa bảo đảm tính kịp thời, minh bạch trong việc cung cấp thông tin cho công dân từ phía cơ quan nhà nước, bởi các lý do sau:

- Hiện nay, chưa có quy định pháp luật hướng dẫn cụ thể các trường hợp hạn chế quyền tiếp cận thông tin được đưa ra tại Điều 6, Điều 7 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016. Như vậy, việc xem xét, cân nhắc lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng sẽ phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan cung cấp thông tin. Nếu việc đánh giá dựa trên ý chí chủ quan của chủ thể sẽ có thể dẫn đến sự tùy tiện, không minh bạch. Thực tiễn cho thấy, bất kỳ chính quyền hay cá nhân mang quyền lực nào đều có khuynh hướng cố hữu là muốn cai trị, hạn chế sự công khai, minh bạch thông tin là cách thức để dễ bề cai trị. Do đó, sẽ không loại trừ trường hợp các cơ quan cung cấp thông tin “viện cớ” để hạn chế quyền tiếp cận thông tin của người dân, lảng tránh cung cấp thông tin nhằm tạo thuận lợi, giảm trách nhiệm cho cơ quan mình.

- Việc giao cho cơ quan cung cấp thông tin xem xét, cân nhắc lợi ích công, sức khỏe của cộng đồng sẽ dẫn đến tình trạng không thống nhất trong triển khai thực hiện, bởi vì mỗi cơ quan cung cấp thông tin sẽ được tự do đưa ra ý chí của mình để xem xét, cân nhắc lợi ích công, sức khỏe cộng đồng mà chưa có văn bản nào của cơ quan có thẩm quyền ở cấp cao hơn quy định.

- Nguyên tắc trực tiếp hạn chế quyền công dân được quy định tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 chỉ ra 06 cơ sở để hạn chế quyền công dân vì lợi ích công, bao gồm: Quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Nhưng khoản 2 Điều 6 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định: “Thông tin mà nếu để tiếp cận sẽ gây nguy hại đến lợi ích của Nhà nước, ảnh hưởng xấu đến quốc phòng, an ninh quốc gia, quan hệ quốc tế, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng; gây nguy hại đến tính mạng, cuộc sống hoặc tài sản của người khác; thông tin thuộc bí mật công tác; thông tin về cuộc họp nội bộ của cơ quan nhà nước; tài liệu do cơ quan nhà nước soạn thảo cho công việc nội bộ”. Như vậy, việc hạn chế quyền tiếp cận thông tin của người dân trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 là rộng hơn so với các quy định trực tiếp giới hạn quyền công dân của Hiến pháp năm 2013.

Thứ năm, quy định cơ quan cung cấp thông tin có trách nhiệm hướng dẫn kỹ thuật các biện pháp và quy trình bảo vệ thông tin và bảo vệ các hệ thống quản lý thông tin là chưa phù hợp

Thông tin được lưu trữ, vận hành trên cơ sở dữ liệu thông tin, mà thực hiện nhiệm vụ này là thuộc nghiệp vụ của Bộ Thông tin và Truyền thông. Về nguyên tắc thì Bộ Thông tin và Truyền thông cũng có trách nhiệm cung cấp thông tin và thực hiện trách nhiệm trên là chính xác. Hơn nữa, trách nhiệm này đã được ghi nhận tại điểm e khoản 1 Điều 35 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định trách nhiệm của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và đã giao trực tiếp trách nhiệm này cho Bộ Thông tin và Truyền thông tại khoản 3 Điều 35 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, đó là: “Hướng dẫn kỹ thuật về biện pháp, quy trình bảo quản thông tin và hệ thống quản lý thông tin”. Mặc dù có khác nhau về mặt câu chữ giữa từ “bảo vệ” và “bảo quản”, nhưng nghĩa của chúng đều nhằm lưu trữ thông tin được sử dụng lâu dài, tránh gây lãng phí nguồn lực cho Nhà nước. Bên cạnh đó, cũng không phải cơ quan cung cấp thông tin nào cũng có đủ nguồn lực thực hiện trách nhiệm này, chẳng hạn như Ủy ban nhân dân cấp xã sẽ không có cơ hội, điều kiện để hướng dẫn kỹ thuật về biện pháp và quy trình bảo vệ thông tin và bảo vệ các hệ thống quản lý thông tin. Cho nên quy định trách nhiệm này đối với tất cả các cơ quan cung cấp thông tin là khó khả thi.

Thứ sáu, quy định người đứng đầu đơn vị được giao làm đầu mối cung cấp thông tin xử lý người cung cấp thông tin là không phù hợp về thẩm quyền

Khoản 2 Điều 34 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định, người đứng đầu đơn vị được giao làm đầu mối cung cấp thông tin kịp thời xử lý người cung cấp thông tin thuộc thẩm quyền quản lý có hành vi cản trở quyền tiếp cận thông tin của công dân là chưa hợp lý về mặt thẩm quyền. Theo quy định này của Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, có thể hiểu đơn vị được giao đầu mối cung cấp thông tin là một bộ phận hợp thành cơ quan cung cấp thông tin, cho nên người đứng đầu đơn vị được giao đầu mối không phải là người đứng đầu cơ quan cung cấp thông tin. Trong pháp luật hiện nay, các vấn đề thẩm quyền xử lý kỷ luật được quy định trong nhiều văn bản khác nhau, hầu hết các văn bản đều quy định người đứng đầu cơ quan nhà nước mới có thẩm quyền xử lý kỷ luật, ví dụ như Nghị định số 112/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức quy định: Đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bổ nhiệm hoặc được phân cấp thẩm quyền bổ nhiệm tiến hành xử lý kỷ luật và quyết định hình thức kỷ luật; đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, người đứng đầu cơ quan quản lý hoặc người đứng đầu cơ quan được phân cấp quản lý công chức tiến hành xử lý kỷ luật và quyết định hình thức kỷ luật; đối với công chức biệt phái, người đứng đầu cơ quan nơi công chức được cử đến biệt phái tiến hành xử lý kỷ luật, thống nhất hình thức kỷ luật với cơ quan cử biệt phái trước khi quyết định hình thức kỷ luật... Bên cạnh đó, thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự thì phần lớn là do người có thẩm quyền của cơ quan khác xử lý, chứ không phải do người đứng đầu của chính cơ quan cung cấp thông tin có thẩm quyền xử lý. Mặt khác, trong cơ quan nhà nước thường có xu hướng bảo vệ, bao che, nể nang nhau khi họ vi phạm pháp luật và họ thường bỏ qua những lỗi cho nhau hoặc “giơ cao đánh khẽ”, dẫn đến vấn đề xử lý sẽ không nghiêm minh, khách quan và hiệu quả không cao khi mà pháp luật giao cho chính người trong cơ quan cung cấp thông tin xử lý người cung cấp thông tin thuộc cơ quan mình, có hành vi cản trở quyền tiếp cận thông tin của công dân.

2. Một số kiến nghị

Từ việc phân tích, đánh giá những hạn chế nêu trên, để bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân thực chất, hiệu quả trên thực tế, cần nghiên cứu, sửa đổi các quy định của Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 về trách nhiệm của cơ quan cung cấp thông tin theo hướng:

- Thứ nhất, sửa đổi Điều 9 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 theo hướng bỏ nội dung tại khoản 2. Theo đó, Điều 9 Luật Tiếp cận thông tin nên quy định: “Cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp thông tin do mình tạo ra, trừ trường hợp quy định tại Điều 6 của Luật này; đối với trường hợp quy định tại Điều 7 của Luật này thì cung cấp thông tin khi có đủ điều kiện theo quy định. Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm cung cấp thông tin do mình tạo ra và thông tin do mình nhận được để trực tiếp thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, trừ trường hợp quy định tại Điều 6 của Luật này; đối với trường hợp quy định tại Điều 7 của Luật này thì cung cấp thông tin khi có đủ điều kiện theo quy định”.

- Thứ hai, sửa đổi khoản 2 Điều 6 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 phù hợp với Hiến pháp năm 2013 về việc hạn chế quyền tiếp cận thông tin của công dân. Điều 6 Luật Tiếp cận thông tin có thể được quy định như sau:

“Điều 6. Thông tin công dân không được tiếp cận

1. Thông tin thuộc bí mật nhà nước, bao gồm những thông tin có nội dung quan trọng thuộc lĩnh vực chính trị, quốc phòng, an ninh quốc gia, đối ngoại, kinh tế, khoa học, công nghệ và các lĩnh vực khác theo quy định của luật.

Khi thông tin thuộc bí mật nhà nước được giải mật thì công dân được tiếp cận theo quy định của Luật này.

2. Thông tin mà nếu để tiếp cận sẽ gây nguy hại đến quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.

- Thứ ba, sửa đổi Điều 11 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, quy định các hành vi bị nghiêm cấm đối với công dân, bao gồm: Hủy hoại thông tin; làm giả thông tin; sử dụng thông tin để chống lại Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, phá hoại chính sách đoàn kết, kích động bạo lực; sử dụng thông tin nhằm xúc phạm danh dự, nhân phẩm, uy tín, gây kỳ thị về giới, gây thiệt hại về tài sản của cá nhân, cơ quan, tổ chức; cản trở, đe dọa, trù dập người yêu cầu, người cung cấp thông tin; các hành vi khác theo quy định của pháp luật.

- Thứ tư, để bảo đảm sự minh bạch, thống nhất, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 nên sửa đổi theo hướng quy định Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định việc xem xét, cân nhắc việc cung cấp thông tin vì lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng. Đây là những chủ thể được ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết điều, khoản, điểm trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp trên và biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực được phân công trên phạm vi cả nước và địa phương. Theo đó, nên sửa đổi Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 theo hướng bỏ nội dung dung điểm g khoản 1 Điều 34 và bổ sung quy định “Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định việc xem xét, cân nhắc việc cung cấp thông tin vì lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng theo quy định pháp luật” vào Điều 35.

- Thứ năm, bỏ khoản 1 Điều 23 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016. Theo đó, nội dung Điều 23 Luật Tiếp cận thông tin nên quy định:

“Điều 23. Thông tin được cung cấp theo yêu cầu

1. Thông tin liên quan đến bí mật kinh doanh, đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình đủ điều kiện cung cấp theo quy định tại Điều 7 của Luật này.

2. Thông tin liên quan đến đời sống, sinh hoạt, sản xuất, kinh doanh của người yêu cầu cung cấp thông tin nhưng không thuộc loại thông tin quy định tại Điều 17 của Luật này và khoản 2 Điều này.

3. Ngoài thông tin quy định tại các khoản 1, 2 Điều này, căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn, điều kiện và khả năng thực tế của mình, cơ quan nhà nước có thể cung cấp thông tin khác do mình tạo ra hoặc nắm giữ”.

- Thứ sáu, sửa đổi Điều 34 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 theo hướng bỏ quy định tại điểm h khoản 1.

- Thứ bảy, sửa đổi khoản 2 Điều 34 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 theo hướng quy định trách nhiệm người đứng đầu cơ quan cung cấp thông tin, như sau: “Người đứng đầu cơ quan cung cấp thông tin chịu trách nhiệm bảo đảm thực hiện nhiệm vụ cung cấp thông tin của cơ quan mình, kịp thời xử lý người cung cấp thông tin thuộc thẩm quyền quản lý có hành vi cản trở quyền tiếp cận thông tin của công dân”.  

[1]. Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ đề tài của Trường Đại học Luật Hà Nội, Trách nhiệm bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam.

[2]. Vũ Thư (2020), Một số vấn đề về hoàn thiện chế định trách nhiệm kỷ luật hành chính ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6 (386), tr.16.

[3]. Khoản 4 Điều 18 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016.