Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội

1. Thẩm quyền giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội
Hiện nay, vấn đề giám sát của Quốc hội được quy định rất cụ thể, rõ ràng. Theo đó, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định về: Giám sát tối cao, giám sát chuyên đề, giám sát của Quốc hội, giám sát của Hội đồng nhân dân, chất vấn, giải trình, thẩm quyền giám sát của Quốc hội, nguyên tắc giám sát… Ngoài ra, còn quy định liên quan đến các hoạt động giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, Luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật; giám sát hoạt động của Chính phủ; giám sát tối cao nghị quyết liên tịch; giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội; giám sát của đại biểu Quốc hội về chất vấn và giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân… Bên cạnh đó, Điều 16 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 có quy định về giám sát chuyên đề của Quốc hội. Trong đó, có quy định liên quan đến: Thành lập đoàn giám sát chuyên đề theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; yêu cầu cơ quan, tổ chức cá nhân chịu sự giám sát báo cáo bằng văn bản, cung cấp thông tin tài liệu có liên quan đến nội dung giám sát, giải trình những vấn đề mà đoàn giám sát quan tâm; khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân thì đoàn giám sát có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan áp dụng các biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật; Quốc hội xem xét báo cáo của đoàn giám sát, nghị quyết giám sát chuyên đề.
Trong khi đó, thẩm quyền giám sát ngân sách nhà nước (NSNN) của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội cũng được Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và các văn bản pháp luật có liên quan quy định chi tiết. Hiện nay, thẩm quyền giám sát NSNN được quy định cụ thể theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, cụ thể:
- Quốc hội: Giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, chính sách cơ bản về tài chính - ngân sách quốc gia, nghị quyết của Quốc hội về ngân sách nhà nước (khoản 10 Điều 10);
- Ủy ban Thường vụ Quốc hội: Giám sát thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách (khoản 6 Điều 20);
- Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội: (i) Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách; giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước và chính sách tài chính - ngân sách (khoản 4 Điều 21); (ii) Giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương về lĩnh vực tài chính - ngân sách (khoản 5 Điều 21);
- Hội đồng dân tộc và các ủy ban khác của Quốc hội: Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tài chính - ngân sách; giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước và chính sách tài chính - ngân sách trong lĩnh vực phụ trách (khoản 2 Điều 22);
- Hội đồng nhân dân các cấp: Giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định (khoản 6 Điều 30).
Tuy nhiên, hiện nay hoạt động giám sát nói chung và giám sát NSNN nói riêng vẫn còn một số vấn đề đặt ra liên quan đến: Phạm vi quyền giám sát tối cao của Quốc hội, quy trình giám sát, hình thức kết luận giám sát của Hội đồng dân tộc và các ủy ban, thủ tục giúp đại biểu sử dụng quyền hạn (quyền kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm, thành lập ủy ban điều tra…). Ngoài ra, dù đã có quy định khá rõ nét quyền giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các ủy ban khác của Quốc hội, nhưng đến nay nước ta chưa đề cập đến hai chủ thể quan trọng khác là: Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội có quyền giám sát NSNN như thế nào? Thực tế này đặt ra yêu cầu cần nghiên cứu, xem xét quyền giám sát NSNN của 02 chủ thể trên để nâng cao chất lượng giám sát NSNN của Quốc hội ngày càng đạt hiệu lực, hiệu quả cao hơn.
Có thể nhận thấy, hiệu quả giám sát NSNN được thể hiện qua những phương thức tiến hành hoạt động giám sát NSNN, mà điều cốt lõi tác động đến kết quả thực hiện các phương thức đó là hiệu quả sử dụng các công cụ giám sát. Công cụ giám sát ở các nước khác nhau có những đặc điểm khác nhau, tùy thuộc vào chính thể của nước đó và những đặc điểm riêng trong hệ thống chính trị của từng quốc gia. Những công cụ giám sát được Quốc hội các nước áp dụng phổ biến là: Thảo luận, biểu quyết, chất vấn; đề xuất kiến nghị; luận tội; điều trần, điều tra; bỏ phiếu bất tín nhiệm… Hiệu năng của một số công cụ giám sát từ kinh nghiệm các nước thể hiện như sau:
- Chất vấn và nghị quyết về chất vấn: Đây là hình thức giám sát được hầu hết các Quốc hội áp dụng và là một công cụ giám sát được nhiều nước sử dụng nhất.
Khái niệm chất vấn có thể khác nhau ở mỗi nước, nhưng nhìn chung có thể định nghĩa: Chất vấn là yêu cầu của nghị sỹ đối với Thủ tướng hay các thành viên của Chính phủ trước phiên họp để trả lời về sự thi hành chính sách quốc gia hay một vấn đề hiện thời nào đó của quốc gia. Kết thúc thủ tục này thường là một biểu quyết của Quốc hội về mức độ thỏa mãn các câu trả lời của Thủ tướng và các thành viên của Chính phủ. Nếu Quốc hội không thỏa mãn các câu trả lời của Thủ tướng và các thành viên Chính phủ, Quốc hội có thể đặt vấn đề bất tín nhiệm đối với Chính phủ.
- Các đoàn giám sát: Trong những trường hợp cụ thể, một số đoàn đại biểu Quốc hội, thành viên ủy ban hoặc đoàn kiểm tra, phối hợp được thành lập để đi thị sát tình hình, điều tra những vấn đề được nêu trong chương trình nghị sự. Bản thân thanh tra Quốc hội, để thực hiện nhiệm vụ của mình cũng có quyền thành lập các đoàn điều tra để làm cơ sở cho các kiến nghị của mình.
- Những công vụ giám sát khác: Để giám sát sự chi tiêu của Chính phủ đối với những khoản kinh phí đã được phê chuẩn trong khuôn khổ, Quốc hội các nước thành lập những cơ quan đặc biệt gọi là ban kiểm toán với nhiệm vụ kiểm tra việc sử dụng ngân sách. Hoạt động của cơ quan này bao hàm những bản quyết toán về chi tiêu của các bộ và cơ quan trung ương. Trong khi đó, một số nước khác như Hoa Kỳ, Đức… không có hình thức tổ chức nhất định đối với việc thực hiện các hoạt động giám sát mà hoạt động này được tiến hành chủ yếu thông qua tiếp xúc cử tri và giải quyết khiếu nại. Qua đó, giúp tăng cường được hiệu lực, hiệu quả và bảo đảm thực thi các kết luận giám sát của Quốc hội.
2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội
Việc nâng cao nhận thức về mục đích, tầm quan trọng của hoạt động giám sát NSNN, qua đó góp phần nâng cao trách nhiệm của cơ quan tiến hành giám sát; quan tâm đến tính khả thi, công tác kiểm tra, theo dõi, đánh giá, tổng hợp việc thực hiện kiến nghị hậu giám sát có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong bối cảnh hiện nay. Bên cạnh đó, cần có sự chủ động hợp tác giữa các bên liên quan, thể hiện qua việc cơ quan chịu sự giám sát có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ, cung cấp thông tin chính xác, kịp thời và tạo mọi điều kiện để hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội được tiến hành thuận lợi, có hiệu quả; thực hiện nghiêm túc các kiến nghị sau giám sát…
Dựa trên các quy định hiện nay về giám sát NSNN của Quốc hội và hiệu năng của một số công cụ giám sát từ việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước, để tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về giám sát NSNN của Quốc hội, tác giả đưa ra một số giải pháp sau:
Thứ nhất, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, quyết tâm chính trị trong hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội; đổi mới nhận thức về chu trình NSNN, xác định đầy đủ chức năng, thẩm quyền giám sát NSNN của Quốc hội; bổ sung thêm nội dung giám sát NSNN của Quốc hội mà Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân còn thiếu; quy định các hình thức, phương thức, phương pháp và các công cụ giám sát NSNN của Quốc hội bảo đảm khoa học.
Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện pháp luật về giám sát NSNN; đổi mới quy trình, thủ tục giám sát NSNN của Quốc hội; cơ chế giám sát NSNN của Quốc hội; cải thiện vị thế, điều kiện làm việc và tăng động lực, năng lực giám sát cho đại biểu Quốc hội; tăng cường hiệu quả sử dụng các công cụ giám sát NSNN trong việc bảo đảm thực thi kết luận giám sát NSNN; thành lập và phát huy hiệu quả hoạt động của các cơ quan hỗ trợ hoạt động giám sát và bảo đảm thực thi kết luận giám sát NSNN của Quốc hội; tăng cường chất lượng các dịch vụ thông tin và nghiên cứu phục vụ hoạt động giám sát, thực thi kết luận của Quốc hội; phát huy vai trò của các hiệp hội và các phương tiện thông tin đại chúng trong hoạt động giám sát và thực thi kết luận giám sát của Quốc hội.
Thứ ba, bảo đảm các điều kiện vật chất, kỹ thuật, bộ máy giúp việc phục vụ hoạt động giám sát và thực thi kết luận giám sát. Điều này làm cơ sở lý luận, là tài liệu tham khảo quan trọng cho các nhà nghiên cứu, đại biểu Quốc hội, các cơ quan tham mưu giúp việc cho Quốc hội nghiên cứu trình Quốc hội sửa đổi hệ thống pháp luật liên quan.
Thứ tư, không ngừng cải cách thể chế trong lĩnh vực tài chính - NSNN, trong đó, tập trung về sửa đổi các luật về thuế (giá trị gia tăng, thu nhập doanh nghiệp, bảo vệ môi trường…); tăng cường hiệu quả công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán; thực hiện phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm; đẩy mạnh công khai, minh bạch ngân sách và tăng cường trách nhiệm giải trình...