Một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008

Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 (sau đây gọi là Luật Quốc tịch) là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề liên quan đến quốc tịch, góp phần bảo đảm quyền con người, thúc đẩy quá trình hội nhập quốc tế, bảo đảm thực hiện chính sách nhân đạo và chính sách đại đoàn kết dân tộc, tăng cường sự gắn bó của cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài với quê hương, đất nước. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Luật Quốc tịch đã bộc lộ một số hạn chế nhất định, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung.

1. Những hạn chế của Luật Quốc tịch

1.1. Chưa có quy định trực tiếp bảo vệ quyền có quốc tịch của những người chưa thành niên có độ tuổi từ 16 đến dưới 18 tuổi

 Luật Quốc tịch có nhiều quy định bảo vệ quyền có quốc tịch cho trẻ em (người dưới 16 tuổi)[1], nhưng hầu như không có quy định nào trực tiếp bảo vệ quyền có quốc tịch của người chưa thành niên từ 16 đến 18 tuổi. Chính vì vậy, quyền có quốc tịch của người chưa thành niên có độ tuổi từ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi chưa được bảo đảm, dưới góc độ pháp lý và trên thực tế.

Theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 19 Luật Quốc tịch, người không quốc tịch có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định của pháp luật Việt Nam (người đủ 18 tuổi trở lên) mới có thể được nhập quốc tịch Việt Nam. Như vậy, những người không quốc tịch có độ tuổi từ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi không thể được nhập quốc tịch Việt Nam dù họ đủ những điều kiện khác để được nhập quốc tịch Việt Nam. Chính điều này đã dẫn đến một thực tế, có nhiều người ở độ tuổi từ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi sinh sống ở Việt Nam đang ở tình trạng không quốc tịch.

1.2. Việc xác định quốc tịch Việt Nam của trẻ em sinh ra tại Việt Nam có cha, mẹ là người không quốc tịch còn gặp nhiều khó khăn

Điều 7 Công ước về quyền trẻ em năm 1989 quy định quyền có quốc tịch của trẻ em như sau:

“1. Trẻ em phải được đăng ký ngay lập tức sau khi được sinh ra và có quyền có họ tên, có quốc tịch ngay từ khi chào đời...

2. Các quốc gia thành viên phải bảo đảm việc thực hiện những quyền đó phù hợp với pháp luật quốc gia, với những nghĩa vụ của họ theo các văn kiện quốc tế có liên quan đến lĩnh vực này, đặc biệt trong trường hợp mà nếu không làm như thế thì đứa trẻ sẽ không có quốc tịch”.

Việt Nam là một trong những nước đầu tiên trên thế giới phê chuẩn Công ước về quyền trẻ em và đã thực hiện nhiều hành động thiết thực nhằm bảo vệ quyền trẻ em, trong đó có quyền có quốc tịch của trẻ em. Luật Quốc tịch có nhiều quy định bảo vệ quyền có quốc tịch cho trẻ em, trong đó có quy định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tạo điều kiện cho trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam đều có quốc tịch” (Điều 8).

Tuy nhiên, việc thực hiện những quy định này còn gặp nhiều khó khăn, do bị ràng buộc bởi những quy định khác của Luật Quốc tịch, đặc biệt là quy định về việc xác định quốc tịch Việt Nam của trẻ em sinh ra tại Việt Nam có cha, mẹ là người không quốc tịch. Khó khăn đó được thể hiện trong 02 trường hợp sau đây:

(i) Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có cha mẹ đều là người không quốc tịch, nhưng có nơi thường trú tại Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam (khoản 1 Điều 17 Luật Quốc tịch).

(ii) Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có mẹ là người không quốc tịch, nhưng có nơi thường trú tại Việt Nam, còn cha không rõ là ai thì có quốc tịch Việt Nam (khoản 2 Điều 17 Luật Quốc tịch)

Với những quy định nêu trên, quyền có quốc tịch của trẻ em không thể đảm bảo nếu như cha và mẹ (trong trường hợp thứ nhất) hoặc mẹ (trong trường hợp thứ hai) không có nơi thường trú tại Việt Nam. Trong đó, thủ tục công nhận người không quốc tịch có nơi thường trú tại Việt Nam là rất phức tạp và kéo dài nhiều năm.

Những khó khăn nêu trên đã gián tiếp tước bỏ quyền có quốc tịch của trẻ em được quy định tại Điều 8 Luật Quốc tịch Việt Nam và Điều 7 Công ước về quyền trẻ em năm 1989.

1.3. Về sự thay đổi quốc tịch của người chưa thành niên

 Khoản 1 và khoản 2 Điều 35 Luật Quốc tịch quy định:

“1. Khi có sự thay đổi về quốc tịch do nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam của cha mẹ thì quốc tịch của con chưa thành niên sinh sống cùng với cha mẹ cũng được thay đổi theo quốc tịch của họ.

2. Khi chỉ cha hoặc mẹ được nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam thì con chưa thành niên sinh sống cùng với người đó cũng có quốc tịch Việt Nam hoặc mất quốc tịch Việt Nam, nếu có sự thỏa thuận bằng văn bản của cha mẹ”.

Theo các quy định nêu trên, quốc tịch của con chưa thành niên sống cùng cha mẹ sẽ hoàn toàn phụ thuộc vào sự thay đổi quốc tịch của cha mẹ. Các quy định này quá cứng nhắc và chưa tôn trọng quyền quyết định của cha mẹ cũng như quyền tự quyết của cá nhân người con chưa thành niên về quốc tịch của mình. Trong nhiều trường hợp, mặc dù cha mẹ xin thôi quốc tịch Việt Nam, nhưng họ vẫn mong muốn con chưa thành niên của họ được giữ quốc tịch Việt Nam và bản thân những người con chưa thành niên cũng mong muốn được giữ quốc tịch Việt Nam.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 35 Luật Quốc tịch người con chưa thành niên sinh sống cùng cha mẹ vẫn phải thôi quốc tịch Việt Nam nếu cha mẹ thôi quốc tịch. Bên cạnh đó, việc áp dụng khoản 1 Điều 35 Luật Quốc tịch có thể dẫn đến tình trạng những người con chưa thành niên trở thành người không quốc tịch, nếu cha mẹ họ đã thôi quốc tịch Việt Nam nhưng chưa được hoặc không được nhập được quốc tịch nước ngoài.

Đối với trường hợp chỉ có cha hoặc mẹ được nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam theo như quy định tại khoản 2 Điều 35 Luật Quốc tịch, thì quốc tịch của con chưa thành niên sẽ thay đổi theo “nếu có sự thỏa thuận bằng văn bản của cha mẹ”. Tuy nhiên, quy định này chỉ có thể thực hiện được khi cha mẹ đang trong thời kỳ hôn nhân và cùng chung sống. Bởi vì, trong trường hợp cha mẹ đã ly hôn, ly thân, thậm chí cắt đứt liên lạc, không liên hệ với nhau, không biết nơi ở của nhau... thì việc yêu cầu lấy ý kiến của cả cha và mẹ của trẻ em là rất khó thực hiện[2].

1.4. Về thời gian sống thực tế ở Việt Nam để được công nhận có quốc tịch Việt Nam

Để giải quyết vấn đề quốc tịch cho những người không quốc tịch đã cư trú ổn định, lâu dài trên lãnh thổ Việt Nam, Điều 22 Luật Quốc tịch quy định: “Người không quốc tịch mà không có đầy đủ các giấy tờ về nhân thân nhưng đã cư trú ổn định trên lãnh thổ Việt Nam từ 20 năm trở lên tính đến ngày Luật này có hiệu lực thi hành và tuân thủ Hiến pháp, pháp luật Việt Nam thì được nhập quốc tịch Việt Nam theo trình tự, thủ tục và hồ sơ do Chính phủ quy định”.

Đây là một quy định tiến bộ, thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đối với những người không quốc tịch mà không có đầy đủ các giấy tờ về nhân thân, nhưng đã cư trú ổn định trên lãnh thổ Việt Nam. Tuy nhiên, quy định này còn có những hạn chế nhất định như sau:

Thứ nhất, thời gian 20 năm sống thực tế ở Việt Nam để được công nhận có quốc tịch Việt Nam theo quy định Luật Quốc tịch là quá dài. Tình trạng người không quốc tịch đang sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam tương đối nhiều. Hầu hết những người không quốc tịch là những người lao động phổ thông, trình độ văn hóa thấp, không còn giấy tờ tùy thân nào nên việc nhập quốc tịch theo thủ tục thông thường không thể thực hiện được. Trải qua nhiều năm cư trú, làm ăn, sinh sống ổn định trên lãnh thổ nước ta, đến nay những người này đã thực sự hòa nhập vào cộng đồng người Việt về mọi mặt đời sống. Tuy nhiên, họ phải có 20 năm sống thực tế ở Việt Nam tính đến ngày Luật Quốc tịch có hiệu lực thi hành mới có thể được công nhận có quốc tịch Việt Nam là quá dài, không chỉ gây khó khăn cho cuộc sống của họ, mà còn dẫn đến tình trạng không quốc tịch cho các con, cháu của họ.

Thứ hai, phạm vi áp dụng của quy định này rất hẹp. Quy định tại Điều 22 Luật Quốc tịch chỉ áp dụng đối với đối tượng có 20 năm sống thực tế ở Việt Nam tính đến ngày Luật Quốc tịch có hiệu lực thi hành, chứ không thể áp dụng đối với các đối tượng có 20 năm sống thực tế ở Việt Nam sau ngày Luật Quốc tịch năm 2008 có hiệu lực thi hành. Hạn chế của quy định này là làm cho tất cả các đối tượng có 20 năm trở lên sống thực tế ở Việt Nam sau ngày Luật Quốc tịch có hiệu lực thi hành  không thể nhập quốc tịch Việt Nam mặc dù có thời gian rất dài sinh sống ở Việt Nam.

1.5. Một số quy định của Luật Quốc tịch chưa cụ thể, rõ ràng, khó áp dụng trên thực tế

Luật Quốc tịch năm 2008 có nhiều quy định chưa cụ thể, rõ ràng, khó áp dụng trên thực tế. Hạn chế này được thể hiện trong một số trường hợp cụ thể sau đây:

Thứ nhất, chưa có quy định cụ thể về những “trường hợp đặc biệt” để trình Chủ tịch nước cho nhập, cho trở lại quốc tịch Việt Nam mà được giữ quốc tịch nước ngoài

Theo quy định tại khoản 3 Điều 19 Luật Quốc tịch “người nhập quốc tịch Việt Nam thì phải thôi quốc tịch nước ngoài, trừ những người quy định tại khoản 2 Điều này, trong trường hợp đặc biệt, nếu được Chủ tịch nước cho phép” và theo khoản 5 Điều 23 Luật Quốc tịch “người được trở lại quốc tịch Việt Nam thì phải thôi quốc tịch nước ngoài, trừ những người sau đây, trong trường hợp đặc biệt, nếu được Chủ tịch nước cho phép”.

Tuy nhiên, Luật Quốc tịch và các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành Luật Quốc tịch tại Việt Nam chưa quy định cụ thể những trường hợp nào được coi là những “trường hợp đặc biệt” để Chủ tịch nước có thể cho phép người được nhập, trở lại quốc tịch Việt Nam mà vẫn được giữ quốc tịch nước ngoài.

Đây là một trong những vướng mắc, bất cập lớn nhất khi xem xét giải quyết hồ sơ xin nhập, xin trở lại quốc tịch Việt Nam thời gian qua. Xét trên nguyên tắc một quốc tịch Việt Nam, với tư cách là cơ quan thẩm định hồ sơ xin nhập, trở lại quốc tịch Việt Nam, Bộ Tư pháp thường yêu cầu người xin nhập, xin trở lại quốc tịch Việt Nam phải thôi quốc tịch nước ngoài, trước khi trình Chủ tịch nước xem xét quyết định. Trên thực tế đã xuất hiện một số người khiếu nại Bộ Tư pháp vì cho rằng việc yêu cầu họ phải thôi quốc tịch nước ngoài là “trái quy định của Luật Quốc tịch Việt Nam”[3].

Thứ hai, chưa quy định cụ thể thủ tục công nhận quốc tịch Việt Nam của trẻ em nước ngoài sau khi được công dân Việt Nam nhận làm con nuôi

Khoản 2 Điều 37 Luật Quốc tịch quy định: “Trẻ em là người nước ngoài được công dân Việt Nam nhận làm con nuôi thì có quốc tịch Việt Nam, kể từ ngày được cơ quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam công nhận việc nuôi con nuôi”.

Tuy nhiên, Luật Quốc tịch và các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành Luật Quốc tịch không có quy định trình tự, thủ tục công nhận quốc tịch Việt Nam của trẻ em là người nước ngoài được công dân Việt Nam nhận làm con nuôi.

2. Một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Quốc tịch

Từ thực trạng những hạn chế của Luật Quốc tịch nêu trên, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật như sau:

2.1. Cần có quy định trực tiếp bảo vệ quyền có quốc tịch của những người chưa thành niên có độ tuổi từ 16 đến dưới 18 tuổi

 Theo quy định của Điều 1 Luật Trẻ em năm 2016 thì “trẻ em là người dưới 16 tuổi”, trong đó Điều 1 Công ước về quyền trẻ em (United Nations Convention on the rights of the child - CRC) năm 1989 có quy định như sau: “Trong phạm vi của Công ước này, trẻ em có nghĩa là mọi người dưới 18 tuổi, trừ trường hợp luật pháp áp dụng với trẻ em đó quy định tuổi thành niên sớm hơn”[4].

Việc Luật Trẻ em năm 2016 quy định trẻ em là người dưới 16 tuổi và Luật Quốc tịch chỉ có các quy định trực tiếp bảo vệ quyền có quốc tịch của trẻ em (người dưới 16 tuổi), chứ không có các quy định trực tiếp bảo vệ quyền có quốc tịch của những người chưa thành niên có độ tuổi từ 16 đến dưới 18 tuổi, đã hạn chế quyền có quốc tịch của những người chưa thành niên có độ tuổi từ 16 đến dưới 18 tuổi. Điều này có nghĩa là đã hạn chế quyền có quốc tịch của trẻ em theo chuẩn mực quốc tế.

Để giải quyết tận gốc rễ vấn đề này, Luật Trẻ em năm 2016 cần được sửa đổi, theo đó quy định “trẻ em là người dưới 18 tuổi”. Tuy nhiên, trong lúc Luật Trẻ em năm 2016 chưa được sửa đổi, độ tuổi trẻ em chưa được nâng lên đến dưới 18 tuổi, để bảo vệ quyền có quốc tịch của tất cả những người dưới 18 tuổi, Luật Quốc tịch cần có những quy định trực tiếp bảo vệ quyền có quốc tịch của những người có độ tuổi từ 16 đến dưới 18 tuổi. Để làm được điều đó, theo ý kiến của tác giả, toàn bộ thuật ngữ “trẻ em” trong Luật Quốc tịch và các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành Luật Quốc tịch cần được thay thế bằng thuật ngữ “người chưa thành niên”.

2.2. Cần tạo điều kiện dễ dàng trong việc xác định quốc tịch Việt Nam của trẻ em sinh ra tại Việt Nam có cha, mẹ là người không quốc tịch

Để tạo điều kiện dễ dàng hơn trong việc xác định quốc tịch Việt Nam của trẻ em sinh ra tại Việt Nam có cha, mẹ là người không quốc tịch, cần thay thuật ngữ “có nơi thường trú tại Việt Nam” trong Điều 17 Luật Quốc tịch bằng thuật ngữ “đã cư trú ổn định trên lãnh thổ Việt Nam”. Theo đó, Điều 17 Luật Quốc tịch cần được sửa đổi như sau:

“Điều 17. Quốc tịch của trẻ em khi sinh ra có cha mẹ là người không quốc tịch

1. Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có cha mẹ đều là người không quốc tịch, nhưng đã cư trú ổn định trên lãnh thổ Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam.

2. Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có mẹ là người không quốc tịch, nhưng đã cư trú ổn định trên lãnh thổ Việt Nam, còn cha không rõ là ai thì có quốc tịch Việt Nam”.

2.3. Về sự thay đổi quốc tịch của người chưa thành niên

 Để bảo đảm quyền tự quyết của cha mẹ và con chưa thành niên về quốc tịch của con chưa thành niên khi có cha và mẹ thay đổi quốc tịch, cũng như tạo điều kiện dễ dàng cho việc thay đổi quốc tịch của người chưa thành niên khi có cha hoặc mẹ thay đổi quốc tịch, cần sửa đổi, bổ sung các quy định sau đây:

(i) Quy định về sự đồng ý của con chưa thành niên và sự đồng ý của cha mẹ về quốc tịch của con chưa thành niên khi cha và mẹ đều thay đổi quốc tịch.

(ii) Quy định về sự đồng ý của con chưa thành niên và cha (hoặc mẹ) đang sinh sống với con chưa thành niên về quốc tịch của con chưa thành niên khi chỉ có cha (hoặc mẹ) thay đổi quốc tịch.

Với những lập luận nêu trên, tác giả kiến nghị sửa đổi Điều 35 Luật Quốc tịch như sau:

“1. Khi có sự thay đổi về quốc tịch do nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam của cha mẹ thì quốc tịch của con chưa thành niên sinh sống cùng với cha mẹ cũng được thay đổi theo quốc tịch của cha mẹ, nếu có sự đồng ý của họ và con chưa thành niên.

2. Khi chỉ cha hoặc mẹ được nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam thì con chưa thành niên sinh sống cùng với cha hoặc mẹ cũng có quốc tịch Việt Nam hoặc mất quốc tịch Việt Nam, nếu có sự đồng ý của người đó và con chưa thành niên”.

2.4. Về thời gian sống thực tế ở Việt Nam để được công nhận có quốc tịch Việt Nam

Để tạo điều kiện cho những người không quốc tịch đã cư trú ổn định, lâu dài trên lãnh thổ Việt Nam được nhập quốc tịch Việt Nam, cần sửa đổi các quy định sau đây:

Thứ nhất, rút ngắn thời gian sống thực tế ở Việt Nam để được công nhận có quốc tịch Việt Nam. Theo tác giả, thời gian sống thực tế ở Việt Nam để được công nhận có quốc tịch Việt Nam nên được quy định là 10 năm thay cho 20 năm như trong quy định tại Điều 22 Luật Quốc tịch. Việc rút ngắn thời gian sống thực tế ở Việt Nam để được công nhận có quốc tịch Việt Nam hoàn toàn phù hợp với khuyến cáo của đại diện Cao ủy Liên Hợp Quốc về người tị nạn (UNHCR), theo đó “Việt Nam nên xem xét sửa quy định về thời gian sống thực tế ở Việt Nam để được công nhận có quốc tịch Việt Nam (hiện nay là 20 năm) rút ngắn thời gian xuống ở mức phù hợp với quy định của quốc tế”[5].

Thứ hai, mở rộng phạm vi áp dụng của Điều 22 Luật Quốc tịch. Những quy định của Điều 22 Luật Quốc tịch cần được áp dụng cho tất cả các đối tượng có thời gian sống thực tế ở Việt Nam tính đến thời điểm xin nhập quốc tịch Việt Nam, chứ không chỉ đối với những đối tượng có thời gian sống thực tế ở Việt Nam tính đến thời điểm Luật Quốc tịch có hiệu lực pháp luật.

Với những lập luận nêu trên, tác giả kiến nghị sửa đổi Điều 22 Luật Quốc tịch như sau:

“Điều 22. Trình tự, thủ tục và hồ sơ xin nhập quốc tịch Việt Nam đối với người không quốc tịch đã cư trú ổn định tại Việt Nam.

Người không quốc tịch mà không có đầy đủ các giấy tờ về nhân thân, nhưng đã cư trú ổn định trên lãnh thổ Việt Nam từ 10 năm trở lên tính đến thời điểm xin nhập quốc tịch Việt Nam và tuân thủ Hiến pháp, pháp luật Việt Nam thì được nhập quốc tịch Việt Nam theo trình tự, thủ tục và hồ sơ do Chính phủ quy định”.

2.5. Một số vấn đề khác

Luật Quốc tịch và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Quốc tịch cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định cụ thể các vấn đề sau đây:

(i) Quy định cụ thể về những “trường hợp đặc biệt” để trình Chủ tịch nước cho nhập, cho trở lại quốc tịch Việt Nam mà được giữ quốc tịch nước ngoài.

(ii) Quy định cụ thể thủ tục công nhận quốc tịch Việt Nam của trẻ em nước ngoài sau khi được công dân Việt Nam nhận làm con nuôi.