Một số vấn đề về chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp

Tóm tắt: Từ khi thành lập và đi vào hoạt động cho đến nay, chức năng giám sát luôn được Ủy ban Tư pháp của Quốc hội quan tâm thực hiện. Trong bài viết, tác giả bàn luận về một số vấn đề lý luận cũng như thực tiễn thực hiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp.

Abstract: The supervision function has been paid attention to and implemented by the Justice Committee of the National Assembly since its formation and operation until now. In this paper, the author discusses some theoretical as well as practical issues of implementing supervision function of the Justice Committee.

1. Khái niệm chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp

Về từ ngữ, giám sát được hiểu là “theo dõi việc thực hiện những điều đã cam kết, quy định”[1] hay cụ thể hơn giám sát là việc “theo dõi, xem xét, đánh giá”, bao gồm: Hành vi quan sát (theo dõi, xem xét, cân nhắc) và hành vi phán quyết (đánh giá) đối với hoạt động (hành vi) của đối tượng chịu sự giám sát[2]. Xét từ góc độ tổ chức nhà nước, giám sát là một hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, là một phương thức đảm bảo quyền lực nhà nước được thực hiện đúng trong phạm vi, thẩm quyền, hình thức mà pháp luật đã quy định. Vì vậy, theo quy định pháp luật, giám sát được hiểu là “việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”[3].

Trong lịch sử các học thuyết về Nhà nước thì vấn đề giám sát quyền lực luôn được nghiên cứu gắn bó hữu cơ với việc xây dựng cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước; bất kỳ Nhà nước nào cũng tìm cách thiết lập một cơ chế giám sát hữu hiệu nhất để đảm bảo quyền lực nhà nước được sử dụng có hiệu quả, ngăn chặn sự vi phạm và chống lại sự lạm quyền từ phía các cơ quan công quyền. ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp[4]. Chính yêu cầu thống nhất, phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực là cơ sở cần thiết phải có sự giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của Nhà nước.

Trong khi đó, theo Từ điển Luật học “chức năng của một cơ quan là những phương diện, loại hoạt động cơ bản để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”[5] hay chức năng là phương diện hoạt động chủ yếu của một thiết chế (cơ quan, tổ chức)[6]. Khi nói đến chức năng của cơ quan nhà nước, có học giả cho rằng nó thể hiện lĩnh vực hoạt động chủ yếu của cơ quan nhà nước đó, nói cách khác đó là “địa hạt công việc nhà nước” mà cơ quan nhà nước đó phụ trách và chịu trách nhiệm thực hiện hiệu quả[7]. Khi tiếp cận theo khoa học tổ chức nhà nước, chức năng được hiểu là những phương diện hoạt động chủ yếu của tổ chức và nó được cụ thể hóa thành các nhiệm vụ, quyền hạn (bao gồm cả nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu)[8]. Như vậy, về cơ bản các quan điểm đều thống nhất rằng, chức năng của một cơ quan, tổ chức là những phương diện, loại hoạt động cơ bản, chủ yếu của cơ quan, tổ chức đó. Khi nói đến chức năng thì đó không phải là các hoạt động cụ thể, hoạt động thực tiễn mà các hoạt động cụ thể này chỉ là hình thức thể hiện của chức năng. Chức năng luôn gắn liền với bản chất, vai trò và mục đích của cơ quan, tổ chức và nó không phải là bất biến mà thay đổi cùng với sự phát triển, thay đổi bản chất, vị trí, vai trò của cơ quan, tổ chức trong từng giai đoạn, thời kỳ lịch sử nhất định.

Từ những khái niệm trên, có thể hiểu đơn giản, chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam chính là một phương diện, lĩnh vực hoạt động chủ yếu của Ủy ban, biểu hiện ở các hoạt động của Ủy ban nhằm theo dõi, xem xét hoạt động của đối tượng giám sát thuộc thẩm quyền trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý, góp phần tham mưu, giúp Quốc hội thực hiện tốt chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.

2. Đặc điểm chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp

Thứ nhất, chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp luôn bám sát và phục vụ việc thực hiện các chức năng của Quốc hội mà trọng tâm là chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước

Chức năng của một cơ quan, tổ chức luôn phải bám sát và góp phần thực hiện chức năng chung của cơ quan, tổ chức mà cơ quan đó trực thuộc. Theo pháp luật hiện hành, Quốc hội có chức năng là lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước[9]. Ủy ban Tư pháp là cơ quan của Quốc hội[10], một bộ phận thuộc cơ cấu tổ chức bên trong của Quốc hội, nên các chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban Tư pháp  cũng phải nằm trong khuôn khổ và phục vụ mục đích thực hiện các chức năng của Quốc hội. Căn cứ vào quy định của pháp luật, Ủy ban Tư pháp (cũng như các Ủy ban khác của Quốc hội) có các chức năng thẩm tra, giám sát và kiến nghị. Từ kết quả thực hiện các chức năng này, Ủy ban Tư pháp sẽ đưa ra các kiến nghị, đề xuất giúp Quốc hội thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Vì vậy, có thể khẳng định, chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp phải được tiến hành trong phạm vi hoạt động và chức năng của Quốc hội; phải xuất phát từ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Tư pháp do Hiến pháp và pháp luật quy định[11]. Quốc hội có chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước, trong đó có lĩnh vực tư pháp và phòng, chống tham nhũng nên mới có thể quyết định giao chức năng, thẩm quyền giám sát về lĩnh vực tư pháp và giám sát việc phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng cho Ủy ban Tư pháp. Trong trường hợp Quốc hội có sự thay đổi chức năng, nhiệm vụ thì chức năng của Ủy ban Tư pháp cũng sẽ phải điều chỉnh thay đổi tương ứng.

Đặc điểm này còn được thể hiện rõ trong các quy định của pháp luật hiện hành. Theo đó, giám sát của Quốc hội được xác định là tổng thể các hoạt động bao gồm: Giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội[12]. Hiệu quả giám sát của Quốc hội được bảo đảm bằng hiệu quả giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội[13]. Nói cách khác, giữa chức năng giám sát của Quốc hội và chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp có mối quan hệ chặt chẽ, nằm trong một quy trình, chỉnh thể thống nhất. Vì Quốc hội có chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước và xuất phát từ yêu cầu phân công, phân nhiệm trong tổ chức nhằm bảo đảm hiệu quả giám sát nên Quốc hội quy định cho các Ủy ban, trong đó có Ủy ban Tư pháp thực hiện một số thẩm quyền giám sát. Ngược lại, khi Ủy ban Tư pháp thực hiện chức năng giám sát chính là thực hiện một khâu của quy trình giám sát của Quốc hội, qua đó giúp Quốc hội thực hiện tốt chức năng giám sát tối cao của mình tại kỳ họp.

Thứ hai, chức năng giám sát có liên quan chặt chẽ với các chức năng thẩm tra và kiến nghị của Ủy ban Tư pháp

Theo quy định hiện hành, Ủy ban Tư pháp có ba chức năng chính là thẩm tra, giám sát và kiến nghị. Trong đó, thẩm tra chính là việc Ủy ban Tư pháp tiến hành các hoạt động xem xét và bày tỏ quan điểm, đánh giá về các vấn đề trước khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định. Kiến nghị chính là việc Ủy ban Tư pháp đề xuất với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền để giải quyết về một vấn đề cụ thể thuộc thẩm quyền quyết định của mình. Giữa các chức năng này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó có thể thấy thẩm tra và giám sát là hai phương diện hoạt động chính, còn chức năng kiến nghị gần như là chức năng phái sinh từ hai chức năng trên; rất hiếm khi chức năng kiến nghị được thực hiện mà không dựa trên kết quả của việc thực hiện các chức năng giám sát hay thẩm tra.

Thông qua việc thực hiện chức năng giám sát, Ủy ban Tư pháp có thể thu thập thông tin thực tiễn để phục vụ việc thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết, bảo đảm các quy định được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành hợp hiến, hợp pháp và phù hợp với thực tiễn; đồng thời, có thể kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật, quyết định sửa chữa, khắc phục các thiếu sót, tồn tại, thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thông qua việc thực hiện chức năng thẩm tra, Ủy ban Tư pháp sẽ phát hiện những ưu điểm cũng như tồn tại, hạn chế trong hệ thống pháp luật, tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, bổ trợ tư pháp, từ đó có kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền để khắc phục; đồng thời, phát hiện những dấu hiệu sai sót, vi phạm hoặc những vấn đề mới sẽ được triển khai thực hiện để làm căn cứ theo dõi, tiến hành hoạt động giám sát. Thông qua việc thực hiện chức năng kiến nghị của mình, căn cứ các nội dung kiến nghị được cơ quan có thẩm quyền, cơ quan hữu quan chấp nhận thực hiện, Ủy ban Tư pháp có thể đánh giá về chất lượng, hiệu quả việc thực hiện các chức năng thẩm tra và giám sát của mình để có giải pháp khắc phục hạn chế, nâng cao hiệu quả thẩm tra, giám sát.

Thứ ba, chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp phải đáp ứng yêu cầu bảo đảm tính độc lập của Tòa án

Theo quy định của Hiến pháp, “thẩm phán, hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của thẩm phán, hội thẩm”[14]. Đây là nguyên tắc quan trọng, đảm bảo tính khách quan, sự công minh của thẩm phán, hội thẩm trong hoạt động xét xử. Khi xét xử, thẩm phán, hội thẩm chỉ dựa trên quy định của pháp luật mà không chịu những hạn chế, những ảnh hưởng không phù hợp, dụ dỗ, sức ép, đe dọa hay can thiệp sai trái, trực tiếp hay gián tiếp từ bất cứ một nguồn nào hay vì bất cứ một lý do nào.

Trong khi đó, khi thực hiện chức năng giám sát, Ủy ban Tư pháp phải tiến hành các hoạt động xem xét, đánh giá về hoạt động của các cấp Tòa án, qua đó phát hiện những sai sót, hạn chế trong hoạt động của Ngành Tòa án nhân dân để kiến nghị biện pháp khắc phục, chấn chỉnh về tổ chức, hoạt động của các cấp Tòa án, góp phần xây dựng Ngành Tòa án trong sạch, vững mạnh, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Như vậy, để bảo đảm tính độc lập trong hoạt động xét xử của Tòa án, một trong những yêu cầu đặt ra khi tiến hành hoạt động giám sát là Ủy ban Tư pháp trong bất cứ hoàn cảnh nào, vì bất cứ lý do gì cũng không được gây sức ép, chi phối quan điểm, ý kiến, phán quyết của Hội đồng xét xử; không được can thiệp, tác động tới các thành viên của Hội đồng xét xử để buộc họ phải xét xử theo ý chí của mình. Muốn đạt được yêu cầu này, Ủy ban Tư pháp không được tiến hành giám sát khi vụ án đang trong quá trình xét xử; không được nêu hay kiến nghị về quan điểm đánh giá chứng cứ, quan điểm áp dụng pháp luật của Hội đồng xét xử trong giải quyết vụ án... Ủy ban Tư pháp cần xác định rõ mục tiêu của hoạt động giám sát là hướng đến việc hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật, tổ chức bộ máy, năng lực đội ngũ cán bộ, qua đó góp phần nâng cao chất lượng xét xử, chứ không phải là làm thay hoạt động xét xử của Tòa án.

3. Nội dung và các hình thức thực hiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp

Căn cứ quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 và các văn bản pháp luật có liên quan, nội dung chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp thể hiện qua các hoạt động sau:

- Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về hình sự, tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án, bổ trợ tư pháp, phòng, chống tham nhũng, tổ chức bộ máy của cơ quan tư pháp; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, bổ trợ tư pháp.

- Giám sát việc phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng[15].

- Giám sát văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao thuộc lĩnh vực Ủy ban phụ trách[16]. Đó là các văn bản về hình sự, tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án, bổ trợ tư pháp, phòng, chống tham nhũng, tổ chức bộ máy của cơ quan tư pháp.

- Giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, công tác phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân thuộc lĩnh vực Ủy ban phụ trách[17].

- Giám sát hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác (ngoài các đối tượng là Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các bộ, cơ quan ngang bộ) khi Ủy ban xét thấy cần thiết[18].

- Hoạt động giám sát khác theo sự phân công của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội[19].

Để thực hiện các hoạt động giám sát nêu trên, Ủy ban Tư pháp sử dụng các hình thức sau:

- Thẩm tra báo cáo của Chính phủ về công tác phòng, chống vi phạm pháp luật và tội phạm, công tác thi hành án; thẩm tra các báo cáo công tác của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; chủ trì thẩm tra báo cáo của Chính phủ về công tác phòng, chống tham nhũng; thẩm tra đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao về việc phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; đề nghị của Chủ tịch nước về đại xá; các báo cáo, đề nghị, tờ trình khác theo sự phân công của Ủy ban Thường vụ Quốc hội;

- Theo dõi, đôn đốc việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực Ủy ban Tư pháp phụ trách; nghiên cứu, xem xét nội dung văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội;

- Giám sát chuyên đề;

- Tổ chức hoạt động giải trình;

- Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân;

- Kiến nghị về việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn[20].

4. Một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp

Một là, về phạm vi nội dung chức năng giám sát

Phạm vi giám sát của Ủy ban Tư pháp là rất rộng, khối lượng công việc thực tế ngày càng tăng, trong khi đa số thành viên Ủy ban Tư pháp hoạt động kiêm nhiệm, nên các hoạt động chủ yếu do Thường trực Ủy ban xem xét, chuẩn bị và gần như đóng vai trò quyết định. Số lượng thành viên trong Thường trực Ủy ban Tư pháp còn ít[21] nên không thể bao quát được hết các hoạt động của Ủy ban. Ủy ban còn thiếu các thành viên am hiểu, có kiến thức chuyên sâu về những lĩnh vực đặc thù. Cơ chế, chính sách còn chưa đáp ứng yêu cầu để có thể huy động các chuyên gia giỏi, am hiểu về từng lĩnh vực nên thực tế Ủy ban Tư pháp chưa có đủ điều kiện giám sát toàn diện, chuyên sâu ở nhiều lĩnh vực. Tham khảo kinh nghiệm của Quốc hội/Nghị viện một số nước cho thấy, lĩnh vực giám sát việc phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo đã được giao cho một cơ quan phụ trách (Ví dụ: Thanh tra Quốc hội Thụy Điển, Đan Mạch, Canada…). Vì vậy, để bảo đảm hiệu quả thực chất trong công tác giám sát của Ủy ban Tư pháp, đáp ứng yêu cầu chuyên môn hóa hơn nữa trong hoạt động của Quốc hội, cần thiết phải nghiên cứu, tách thêm một số nhiệm vụ (như giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước của các cơ quan tư pháp...) và giao cho cơ quan khác của Quốc hội thực hiện.

Hai là, về việc Ủy ban Tư pháp có hay không được giám sát việc giải quyết các vụ án cụ thể

Về vấn đề này, quan điểm tán thành thì cho rằng, Ủy ban Tư pháp hoàn toàn có thẩm quyền tiến hành giám sát đối với việc giải quyết các vụ án cụ thể và hoạt động này là cần thiết, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; đồng thời Ủy ban Tư pháp có được những căn cứ xác đáng trong việc đánh giá chất lượng hoạt động, nhất là việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan tư pháp. Thực tế cho thấy, Ủy ban Tư pháp không làm thay các cơ quan hữu quan trong việc sửa chữa những sai sót vi phạm trong các bản án, quyết định của Tòa án mà thông qua hoạt động giám sát, Ủy ban Tư pháp đưa ra những kết luận kiến nghị để các cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết[22].

Tuy nhiên, một số ý kiến khác cho rằng, việc giám sát vụ án cụ thể có thể phải đi đến kết luận đúng sai thì khó tránh khỏi việc đánh giá chứng cứ vụ án[23]; việc chất vấn thiết chế công lý còn có thể gây ra những méo mó về thể chế, Tòa án sẽ có xu hướng xử cho vừa lòng Quốc hội, chứ không còn vô tư phụng sự công lý[24]. Ngay trong quá trình nghiên cứu, đề xuất việc thành lập Ủy ban Tư pháp, có ý kiến cho rằng, cần phải quy định chặt chẽ quyền hạn, chức năng của Ủy ban Tư pháp, bởi vì cách thức hoạt động của Ủy ban Pháp luật thời gian qua đã dần dần biến thành một cấp tòa thứ tư sau phúc thẩm và giám đốc thẩm khi xét lại các bản án của Hội đồng thẩm phán; như thế đã biến cuộc xét xử thành vô cùng tận, không bao giờ kết thúc[25].

Mỗi quan điểm trên đây đều có khía cạnh hợp lý để nghiên cứu. Tuy nhiên, để bảo đảm tính độc lập trong hoạt động xét xử, tác giả đồng tình với quan điểm thứ hai, việc tổ chức thực hiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp cần tập trung vào các vấn đề ở tầm “vĩ mô”, giám sát trách nhiệm chính trị của người đứng đầu các cơ quan tư pháp để từ đó đề xuất, kiến nghị các biện pháp nâng cao chất lượng hoạt động tư pháp, chứ không nên sa đà vào các vụ việc cụ thể, không nên đánh giá tính đúng, sai trong phán quyết của Tòa án. Xu hướng này cũng phù hợp với cơ cấu tổ chức, tính chất hoạt động và năng lực thực tiễn của Ủy ban Tư pháp trong giai đoạn hiện nay.