Trên khía cạnh quốc tế, quyền lập hội cũng là một trong những nội dung quan trọng trong các Công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên như Công ước quốc tế về quyền dân sự - chính trị năm 1966 (Điều 22). Do đó, quyền lập hội cùng với một số quyền quan trọng của công dân cần được sớm ban hành bằng một đạo luật để bảo đảm thực thi quy định của Hiến pháp năm 2013 như: Luật Tiếp cận thông tin, Luật Trưng cầu ý dân...

Để góp phần hoàn thiện dự án Luật về hội, tác giả có một vài ý kiến sau đây[1]:

1. Về quan điểm, yêu cầu xây dựng và các nội dung cần được thể hiện trong Dự án Luật về hội

Dự án Luật nhằm cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền lập hội, do đó, cần thể hiện rõ nét cách tiếp cận dựa trên quyền con người, quyền cơ bản của công dân và quy định trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm thực hiện quyền mới thể hiện được đúng tinh thần của Hiến pháp năm 2013, ghi nhận tính chủ động của quyền lập hội của công dân thay vì chú trọng đến các quy định về việc quản lý của Nhà nước đối với hội. Theo đó, Dự án Luật cần thể hiện được các nội dung như: ghi nhận quyền lập hội, nội hàm của quyền lập hội, các nguyên tắc bảo đảm quyền lập hội và thực thi quyền lập hội, các quyền và nghĩa vụ của công dân trong thực hiện quyền lập hội, trách nhiệm của Nhà nước tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền lập hội của công dân…

Bên cạnh các quy định nhằm bảo đảm quyền của công dân, cần thiết phải có quy định về trách nhiệm giám sát, quản lý của nhà nước đối với các hội (nhất là các hội có tư cách pháp nhân) nhằm tạo điều kiện cho hội hoạt động hiệu quả, thực hiện đúng pháp luật, phòng ngừa và xử lý kịp thời các vi phạm. Tuy nhiên, cần nghiên cứu cách thức quản lý và mức độ trong việc giám sát, quản lý của nhà nước đối với việc thành lập và hoạt động hội, bởi vì nếu can thiệp nhiều quá vào việc thành lập và hoạt động hội sẽ làm mất đi tính tự nguyện, tự chủ, tự quản đối với các hội và có thể làm hạn chế quyền của công dân. Nên chăng chỉ quy định chặt chẽ về quản lý nhà nước đối với hội được nhà nước giao thực hiện một số nhiệm vụ hoặc hội được cấp kinh phí, biên chế.

Ngoài việc cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về quyền lập hội, Dự án Luật cũng cần thể chế hóa chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước ta liên quan như Kết luận số 102-KL/TW ngày 22/9/2014 của Bộ Chính trị về hội quần chúng, Chỉ thị số 42-CT/TW ngày 06/10/1998 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam về việc tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của các hội quần chúng, chủ trương cải cách hành chính của Chính phủ (Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011, được sửa đổi, bổ sung tại Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 13/6/2013 về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020), chủ trương về tinh giản biên chế (Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức) và Nghị quyết số 56/NQ-CP ngày 05/8/2015 của Chính phủ về phiên họp Chính phủ chuyên đề xây dựng pháp luật tháng 7/2015...

Dự án Luật về hội có các quy định liên quan đến các luật khác, đặc biệt là các luật mới được ban hành nhằm triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi), Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các luật đang được Quốc hội xem xét, cho ý kiến như Bộ Luật Dân sự (sửa đổi). Do đó, cơ quan chủ trì soạn thảo cũng cần chú trọng đến công tác nghiên cứu các quy định có liên quan trong các văn bản quy phạm pháp luật để quy định cho phù hợp, bảo đảm tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật.

2. Về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng

- Nhất trí với việc loại trừ một số hội không thuộc phạm vi điều chỉnh của Dự án Luật này

Xuất phát từ vị trí, vai trò và thể chế chính trị của Nhà nước ta thì Dự án Luật không áp dụng đối với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và 5 tổ chức chính trị - xã hội là hợp lý bởi vì đây là những tổ chức được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, mang tính chất đặc thù riêng biệt, có vị trí, ảnh hưởng nhất định đối với các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước ta. Hơn nữa, các tổ chức này hầu hết đều có luật riêng điều chỉnh để bảo đảm phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Ngoài Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và 5 tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức tôn giáo, cơ sở tín ngưỡng thì các hội khác đều thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này mà không xây dựng văn bản riêng đối với hội có đảng đoàn, hội được công nhận là tổ chức chính trị - xã hội như ý kiến đề xuất của một số hội trong quá trình góp ý dự thảo Luật, quy định như vậy cũng bảo đảm phù hợp với Kết luận số 102-KL/TW ngày 22/9/2014 của Bộ Chính trị về hội quần chúng và Nghị quyết số 56/NQ-CP ngày 05/8/2015 của Chính phủ về phiên họp Chính phủ chuyên đề xây dựng pháp luật tháng 7/2015.

Tuy nhiên, nội dung của Dự án Luật cần được tính toán bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, trong đó có các quy định có hiệu lực chung đối với tất cả các hội được thành lập trên cơ sở quyền lập hội của công dân Việt Nam theo quy định của Hiến pháp năm 2013, đồng thời có các quy định riêng phù hợp với loại hội được thành lập trên cơ sở tự nguyện và loại hội được thành lập theo các luật chuyên ngành (tổ chức xã hội - nghề nghiệp).

- Đề nghị cân nhắc không điều chỉnh đối với hội không có tư cách nhân

Nghị định số 45/2010/NĐ-CP chỉ điều chỉnh đối với hội có tư cách pháp nhân với một trong số lý do đó là hội này có hoạt động hướng ra bên ngoài nhân danh hội. Vẫn với tinh thần trên, Dự án Luật cũng không điều chỉnh đối với hội không có tư cách pháp nhân, tuy nhiên vấn đề đặt ra là nếu không ghi nhận quyền lập hội ở Luật này thì quyền lập hội của công dân trong trường hợp mang tính tự phát, không có tổ chức, kết cấu chặt chẽ sẽ được quy định ở văn bản nào, cơ sở nào để Nhà nước bảo đảm quyền lập hội của công dân, để quản lý nhà nước đối với hội này, cơ sở để xử lý vi phạm khi có hành vi vi phạm xảy ra và trên hết là loại trừ như vậy có bảo đảm phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 hay không, có làm giới hạn quyền lập hội của công dân không bởi một trong các lý do được ghi nhận trong Hiến pháp hay không trong khi nhu cầu thành lập và số lượng các hội không có tư cách pháp nhân là khá nhiều. Tôi thấy rằng, để bảo đảm quyền lập hội của công dân theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và bảo đảm tính bao quát, Dự án Luật cần có quy định và công nhận đối với các hội không có tư cách pháp nhân, tạo khuôn khổ cho các hội tự phát hoạt động theo pháp luật, nếu có vi phạm pháp luật thì mới bị xử lý theo quy định của pháp luật, tuy nhiên, không nên đặt vấn đề quản lý nhà nước một cách chặt chẽ đối với việc thành lập các hội này nhưng cần có quy định mang tính nguyên tắc về điều kiện công nhận các hội này.

- Về chủ thể của quyền lập hội

Hiến pháp năm 2013 ghi nhận quyền lập hội của công dân, do đó, công dân Việt Nam là chủ thể trước hết của quyền này. Điều này có nghĩa rằng miễn là công dân Việt Nam theo quy định của Luật Quốc tịch thì có quyền lập hội, tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng, Dự án Luật này chỉ điều chỉnh đối với hội thành lập trên lãnh thổ Việt Nam, do đó, công dân Việt Nam phải tham gia thành lập hội có phạm vi hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam, đối với người Việt Nam ở nước ngoài tham gia hội người Việt Nam ở nước ngoài hay hội nào khác sẽ không thuộc phạm vi điều chỉnh của Dự án Luật này.

Đối với người nước ngoài có phải là chủ thể của quyền lập hội hay không: Có quan điểm cho rằng, Hiến pháp năm 2013 chỉ ghi nhận quyền lập hội của công dân, do đó, Dự án Luật này chỉ có thể điều chỉnh đối với quyền lập hội của công dân Việt Nam. Tác giả lại cho rằng, mặc dù Hiến pháp ghi nhận quyền lập hội của công dân Việt Nam nhưng ghi nhận quyền lập hội hoặc tham gia hội của người nước ngoài cũng không vi Hiến, bởi vì, ngoài việc cụ thể hóa Hiến pháp thì Dự án Luật cũng cần phải điều chỉnh các vấn đề phát sinh trong thực tiễn cuộc sống và nhằm quản lý nhà nước theo một định hướng rõ ràng. Hơn nữa, nếu quan điểm chỉ công dân Việt Nam mới có quyền lập hội, thì quy định tại Điều 2 Dự án Luật về việc xác định “tổ chức” cũng có quyền lập hội là cần được cân nhắc. Mặc dù, thực tiễn hiện nay, pháp luật cho phép tổ chức cũng có quyền lập hội, nhiều tổ chức cũng tham gia thành lập hội và dự án Luật lần này ghi nhận thực tiễn đó là phù hợp.

Chỉ thị số 42-CT/TW ngày 06/10/1998 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam về việc tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của các hội quần chúng khẳng định không kết nạp người nước ngoài tham gia vào hội Việt Nam, nhưng Chỉ thị này đã được ban hành khá lâu. Để bảo đảm phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, đáp ứng với nhu cầu của thực tiễn đặt ra và trong điều kiện thực tiễn Việt Nam mới xây dựng Luật lần đầu tiên cần thận trọng và mở dần từng bước thì cơ quan chủ trì soạn thảo có thể xin ý kiến Bộ Chính trị cho phép người nước ngoài tham gia hội của người Việt Nam, tuy nhiên, nên giới hạn chỉ đối với người nước ngoài sinh sống, làm việc, cư trú hợp pháp tại Việt Nam có thể gia nhập hội trong một số trường hợp nhất định do Chính phủ quy định.

3. Về điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập hội

Hiện nay, pháp luật quy định về trình tự, thủ tục thành lập hội theo quá nhiều công đoạn và điều kiện khá khắt khe (phải có trụ sở chính, phải có đủ số lượng người...), là một trong những yếu tố làm hạn chế quyền lập hội của công dân, chưa thật phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp. Một trong những điều kiện để bảo đảm thực hiện quyền lập hội là quy định một cách hợp lý về điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập hội. Do vậy, cần nghiên cứu giảm bớt các trình tự, thủ tục thành lập hội, rút ngắn thời gian thực hiện các thủ tục. Việc quy định các trình tự, thủ tục thành lập hội tại Luật này không nhằm làm hạn chế quyền lập hội của công dân mà nhằm tạo điều kiện thuận lợi nhất cho công dân thực hiện quyền lập hội của mình. Nhà nước không can thiệp vào hoạt động mang tính chất nội bộ của hội mà chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước, phát hiện và xử lý các vi phạm pháp luật.

Với cách tiếp cận như đã nêu ở phần 1 bài viết này, Dự án Luật cần điều chỉnh đối với cả các hội không có tư cách pháp nhân, thì để bảo đảm quyền của công dân theo quy định của Hiến pháp, cần phân loại các loại hội khác nhau để quy định trình tự, thủ tục cũng như điều kiện thành lập đối với từng loại hội. Theo đó, có loại trình tự, thủ tục đơn giản, nhưng cũng có loại phức tạp và cần chia thành các trình tự, thủ tục như: (i) Hội hoạt động tự phát, không có hoạt động hướng ra bên ngoài được thành lập theo thủ tục đơn giản, chỉ cần thủ tục công nhận, hoạt động phù hợp với mục tiêu, điều lệ hội; (ii) Hội hoạt động hướng ra bên ngoài, có tư cách pháp nhân qua 3 bước cơ bản như có Ban vận động thành lập hội, có quyết định thành lập và phê duyệt điều lệ; (iii) Hội là tổ chức xã hội - nghề nghiệp trong một số lĩnh vực thành lập theo quy định của pháp luật chuyên ngành; (iv) Hội do Đảng có nhu cầu thành lập thì trình tự, thủ tục tương tự như đối với hội có tư cách pháp nhân nhưng Điều lệ do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

4. Về cơ cấu tổ chức của hội

Xuất phát từ bản chất của hội là tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức, do đó, Dự án Luật không cần quy định cứng về cơ cấu tổ chức của hội, không can thiệp vào cơ cấu tổ chức cụ thể của từng hội mà nên để Điều lệ hội quy định để phù hợp với nhu cầu và mô hình tổ chức của hội. Theo tác giả, điều này cũng không trái với chủ trương của Đảng về tiếp tục đổi mới và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với các hội quần chúng (Chỉ thị số 17-CT/TW)[2]. Tuy nhiên, có thể nghiên cứu quy định về cơ cấu tổ chức của hội theo hướng mở: tùy thuộc vào mô hình tổ chức của hội để tổ chức các đơn vị trực thuộc, không bắt buộc thành lập thành các đơn vị độc lập nhưng cần có đơn vị thực hiện các nhiệm vụ.

5. Về công nhận chức danh người đứng đầu hội

Dự án Luật quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc công nhận và bãi nhiệm chức danh người đứng đầu hội. Tác giả đề nghị cân nhắc, bởi vì các hội hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, tự quản, có quyền tự quyết trong việc cử ra người đứng đầu hội (sau khi Ban lãnh đạo được Đại hội bầu ra, các thành viên trong Ban lãnh đạo tự cử ra người đứng đầu Ban lãnh đạo). Tác giả cho rằng, nên hạn chế sự can thiệp của Nhà nước đối với các hoạt động này, vì đây là kết quả của hoạt động bầu cử của hội, hơn nữa, thực tế sẽ đặt ra tình huống không công nhận chức danh này trong một số trường hợp có thể dẫn đến hạn chế quyền của công dân trong việc tự do quyết định bầu người đứng đầu hội, trong khi đây là một nội dung thuộc quyền lập hội theo quy định của Hiến pháp.

Theo giải trình của cơ quan soạn thảo, quy định công nhận chức danh người đứng đầu hội là nhằm giải quyết thực tế có hội bầu và miễn nhiệm chức danh người đứng đầu không đúng quy định tại Điều lệ Hội. Tôi thấy rằng, để giải quyết vấn đề trên bằng việc công nhận chức danh người đứng đầu hội là chưa hợp lý và chưa giải quyết được vấn đề bất cập[3] và khó có thể tăng cường công tác quản lý nhà nước về hội mà cơ quan soạn thảo nêu ra tại dự thảo Tờ trình.

Nên chăng chỉ quy định về tiêu chuẩn chung đối với chức danh người đứng đầu hội, trên cơ sở đó, các hội tự bầu người đứng đầu hội, bên cạnh đó có thể nghiên cứu cơ chế báo cáo của Hội cho cơ quan nhà nước về kết quả bầu Ban lãnh đạo và cử người đứng đầu hội mà không cần quy định thêm thủ tục hành chính công nhận chức danh đó. Quy định như vậy vừa bảo đảm Nhà nước có thông tin để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình, vừa bảo đảm phù hợp với tính chất, hoạt động của hội.

6. Về cơ chế, chính sách đối với hội

Về nguyên tắc, hội hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, tự quản, tự trang trải kinh phí và tự chịu trách nhiệm về hoạt động của mình. Hội khi được Nhà nước giao thực hiện một nhiệm vụ của nhà nước thì sẽ được giao kinh phí gắn với nhiệm vụ được giao. Nhà nước không cấp kính phí cho các hội hoạt động vì như vậy sẽ hành chính hóa các tổ chức mang tính xã hội do công dân tự nguyện thành lập.

Tuy nhiên, trong thời gian qua, với điều kiện về kinh tế - xã hội và chính trị của nước ta hiện nay thì một số hội có vai trò khá đặc biệt đã được Nhà nước cấp kinh phí hoạt động, cấp biên chế. Kết luận số 102-KL/TW ngày 22/9/2014 của Bộ Chính trị về hội quần chúng và Nghị quyết số 56/NQ-CP ngày 05/8/2015 của Chính phủ về phiên họp Chính phủ chuyên đề xây dựng pháp luật tháng 7/2015 cũng đã khẳng định quan điểm của Đảng và Nhà nước đối với các hội đặc thù này. Do đó, dự án Luật cần thể hiện lại theo hướng: Về nguyên tắc các hội tự nguyện, tự quản, tự trang trải kinh phí, còn một số hội được cấp kinh phí, hỗ trợ kinh phí là trường hợp ngoại lệ (chỉ nên áp dụng đối với các hội đã được thành lập). Trừ 9 hội có Đảng đoàn được tiếp tục cấp kinh phí, các hội đặc thù khác thực hiện khoán kinh phí theo lộ trình; Nhà nước hỗ trợ kinh phí gắn với nhiệm vụ được giao (nếu có). Các hội còn lại khi được Nhà nước giao nhiệm vụ sẽ được giao kinh phí cho việc thực hiện nhiệm vụ đó.

7. Về áp dụng pháp luật về hội trong trường hợp tổ chức, hoạt động và quản lý hội quy định tại luật chuyên ngành có quy định khác với quy định chung về hội

Chúng tôi đồng ý về mặt nguyên tắc Luật này là luật chung áp dụng cho việc thành lập, hoạt động của hội. Tuy nhiên, cần phải có quy định nhằm giải quyết trường hợp luật khác không quy định hoặc quy định trái với nguyên tắc của luật này. Theo đó, trường hợp luật khác không quy định về thành lập và hoạt động hội thì áp dụng quy định của Luật này; trường hợp luật khác có quy định nhưng trái với nguyên tắc của Luật này thì phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Các luật có liên quan đến thành lập hội được ban hành sau ngày Luật này có hiệu lực phải bảo đảm phù hợp với các nguyên tắc của Luật này.

Bên cạnh đó, đề nghị bổ sung nguyên tắc, đối với một số hội là tổ chức xã hội nghề nghiệp không thành lập trên cơ sở tự nguyện thì thực hiện theo quy định của luật chuyên ngành. Bởi vì:

Hiện nay, trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, một số tổ chức xã hội - nghề nghiệp đã được thành lập và hoạt động như các Đoàn luật sư, Liên đoàn Luật sư, Hội Công chứng… Các tổ chức này có một số điểm tương tự các hội nghề nghiệp khác như: Đều là tổ chức phi Chính phủ, được tổ chức và hoạt động độc lập theo điều lệ của mình, tự quản, tự trang trải kinh phí hoạt động nhưng xét về bản chất, các tổ chức này lại không phải hội do có chế độ thành viên đặc biệt không dựa trên cơ sở tự nguyện mà dựa trên cơ sở có sự tham gia bắt buộc của các thành viên[4] (việc tham gia tổ chức là điều kiện cần có để các thành viên được hành nghề luật sư, công chứng). Tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư, công chứng vừa tập hợp, đại diện, bảo vệ quyền, lợi ích của thành viên như các hội lại vừa thực hiện cơ chế giám sát việc tuân thủ pháp luật, đạo đức hành nghề và một số chức năng quản lý nhà nước.

 Hơn nữa, pháp luật một số nước cũng quy định về cơ chế thành viên của luật sư trong các tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư của là cơ chế bắt buộc với mối quan hệ đặc biệt chặt chẽ với tổ chức xã hội - nghề nghiệp, những vấn đề cơ bản về tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư (địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ thành viên, cơ cấu tổ chức) đều được quy định trong văn bản pháp luật chuyên ngành điều chỉnh về tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư, như Nhật Bản, Hàn Quốc, Thái Lan, Bungari… Do đó, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư, công chứng không phải là đối tượng áp dụng của Luật về hội mà do các luật chuyên ngành (Luật Luật sư, Luật Công chứng) điều chỉnh.

Chu Thị Thái Hà
Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp