Nâng cao trách nhiệm của các bộ, ngành trong quá trình xây dựng và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật

Trình bày Tờ trình Đề nghị xây dựng Luật, ông Trần Anh Đức, Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật cho biết, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được ban hành năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 với nhiều quy định mới mang tính đột phá, là cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện các mục tiêu cải cách pháp luật; đổi mới quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao chất lượng văn bản, bổ sung quy trình xây dựng chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong hoạt động xây dựng pháp luật; huy động rộng rãi trí tuệ nhà khoa học, đối tượng tác động và lấy ý kiến tổ chức, cá nhân trong quy trình lập pháp; xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng minh bạch và dễ tiếp cận hơn, chú trọng đến việc thi hành pháp luật theo hướng gắn kết giữa hoạt động xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật.

Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật Trần Anh Đức trình bày tóm tắt nội dung Tờ trình.

Nhiều quy định mới mang tính đột phá

Sau gần 10 năm ban hành, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được nâng cao, nội dung bảo đảm tính hợp hiến, cơ bản bảo đảm tính hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn; nhiều văn bản có tính đột phá về thể chế cho phát triển ngành, lĩnh vực, giải quyết được các khó khăn, vướng mắc, bất cập trên thực tiễn; đơn giản hóa thủ tục hành chính cho người dân và doanh nghiệp; các quy định ngày càng chặt chẽ, bảo đảm phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm.

Theo báo cáo của các bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương, tính từ ngày 01/7/2016 đến ngày 31/12/2023, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trình ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền 7.759 văn bản; các địa phương đã ban hành 90.610 văn bản quy phạm pháp luật.

Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được, ông Đức cho rằng Luật năm 2015 và Luật năm 2020 đã có nội dung, quy định không còn phù hợp với yêu cầu xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật gắn với việc tăng cường thi hành pháp luật, như: Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa phù hợp; quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn phức tạp, kéo dài, chưa đáp ứng yêu cầu ban hành văn bản trong trường hợp cấp bách, đột xuất; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quy trình xây dựng và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật còn chưa đầy đủ, rõ ràng; đội ngũ công chức tham mưu, làm công tác xây dựng pháp luật ở một số bộ, ngành, địa phương còn thiếu về số lượng, chưa đáp ứng đủ yêu cầu so với khối lượng công việc được giao...

Từ các cơ sở nêu trên, việc ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) để nhằm đáp ứng yêu cầu của tình hình mới, khắc phục những hạn chế, bất cập trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật thay thế Luật năm 2015 và Luật năm 2020 là cần thiết - ông Đức nhận định.

Phát biểu tại Hội đồng thẩm định, các đại biểu đều nhất trí cao về sự cần thiết ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thể chế hóa các nội dung được nêu tại Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị Trung ương lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, xử lý các quy định mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập, không phù hợp với thực tế của Luật năm 2015 và Luật năm 2020 để đáp ứng yêu cầu mới đặt ra, giải quyết vướng mắc trong thực tiễn. Tuy nhiên, để tiếp tục hoàn thiện Hồ sơ lập đề nghị, các đại biểu đã tham gia nhiều ý kiến đóng góp hoàn thiện 03 chính sách tại Hồ sơ lập Đề nghị, đối tượng và phạm vi điều chỉnh của Luật.

Theo bà Nguyễn Quỳnh Liên, Trưởng Ban Dân chủ và pháp luật, Ủy ban Trung ương mặt trận Tổ quốc Việt Nam cho rằng đây là Luật “khó” vì có nhiều nội dung quan trọng, 03 chính sách do cơ quan chủ trì soạn thảo đề xuất gần như sửa đổi toàn diện quy định của Luật hiện hành. Tuy nhiên, đại biểu cho rằng, so với Luật hiện hành, các chính sách tại đề nghị xây dựng Luật có nhiều điểm đột phá  cần cân nhắc, đánh giá kỹ lưỡng. Theo bà Liên, Chính sách 2 về đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đang đề xuất rút ngắn thời gian thực hiện các giai đoạn, cắt giảm một số hồ sơ so với quy định hành nhằm tạo tính chủ động, linh hoạt và đáp ứng kịp thời yêu cầu cấp bách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, theo đại biểu cần nghiên cứu, phân biệt rõ quy trình lập pháp và lập quy, đề nghị xác định rõ quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (quy trình 02 bước gồm xây dựng chính sách và soạn thảo), quy định rõ văn bản nào cần thực hiện đánh giá tác động. Bà Liên cho rằng việc đẩy nhanh tiến độ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết nhưng không vì thế mà giảm bớt quy trình, thủ tục, đánh giá tác động của chính sách làm ảnh hưởng đến chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Bảo đảm quyền phản biện ý kiến trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Ngoài ra, đại biểu cho rằng theo quy định hiện hành Trung ương mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện quyền phản biện ý kiến trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên thực tiễn hiện nay, ý kiến của Trung ương mặt trận Tổ quốc Việt Nam chỉ mang tính chất góp ý như các Bộ, ngành, địa phương. Do đó, đề nghị cơ quan chủ trì lập Đề nghị nghiên cứu, thiết kế làm rõ nội dung này trong dự thảo Luật. Cùng với đó, bà Liên đánh giá nội dung chính sách và đề cương Luật hiện tại chưa đảm bảo tính thống nhất giữa tên gọi, mục tiêu và giải pháp thực hiện, do đó, đề nghị cơ quan lập Đề nghị cần tiếp tục rà soát, hoàn thiện.

Phát biểu tại phiên họp, đại diện Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo bám sát nội dung, tiến độ của Đề án Định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đang được Đảng đoàn Quốc hội xây dựng để đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật một cách chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả. Đối với Chính sách 1, đồng chí nhất trí cần tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy đảng đối với công tác xây dựng và thi hành pháp luật, tuy nhiên, cần làm rõ cấp ủy đảng ở đây là cấp uỷ đảng của cơ quan soạn thảo hay là của cơ quan trình văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, đồng chí cũng đề nghị cơ quan chủ trì làm rõ, nổi bật hơn nữa những điểm mới, điểm cải tiến của Luật này so với những quy định hiện hành và tham khảo thêm kinh nghiệm quốc tế về quy định trường hợp văn bản quy phạm pháp luật do nhóm đại biểu Quốc hội trình.

Đại diện Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội.

Đồng chí Nguyễn Thị Kim Thoa, nguyên Vụ trưởng Vụ pháp luật hình sự - hành chính cho rằng Hồ sơ lập Đề nghị được chuẩn bị tương đối công phu, kỹ lưỡng. Tuy nhiên, theo đại biểu trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thì giai đoạn lập đề nghị, xây dựng chính sách vẫn là quan trọng nhất, giai đoạn soạn thảo chỉ là cụ thể hóa. Tương tự như thế, việc lấy ý kiến các bộ, ngành liên quan cần thu hút ngay từ giai đoạn lập đề nghị. Đối với quy định về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương, đại biểu đề nghị cơ quan lập đề nghị không nên bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp xã tại đề cương dự thảo, bởi thực tiễn hiện nay chủ trương của Đảng, nhà nước là đang đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho địa phương. Do đó, địa phương cần được ban hành văn bản quy phạm pháp luật để ban hành các chính sách, quy định pháp luật để tổ chức, hiện thực hóa thẩm quyền, trách nhiệm được giao.  

Về vai trò, trách nhiệm của Văn phòng Chính phủ là cơ quan tham mưu, giúp việc cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong việc thẩm tra, kiểm tra hồ sơ dự án, dự thảo văn bản, đại diện Bộ Công an đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo cân nhắc bổ sung một điều về trách nhiệm của Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ theo hướng kế thừa luật hiện hành (Điều 60). Cụ thể, phải quy định rõ trách nhiệm của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ về chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết trước khi trình Chính phủ. Đồng thời, việc giao cho các bộ, ngành tự thống nhất ý kiến mà không có cơ quan trung gian chủ trì là rất khó để thống nhất, dẫn đến tình trạng chậm ban hành văn bản trong thời gian vừa qua; vì vậy, đề nghị cơ quan chủ trì lập Đề nghị tiếp tục nghiên cứu nội dung này.

Đại diện Bộ Công an.

Tham gia ý kiến thẩm định, đại diện Bộ Y tế cho rằng hiện tại Hồ sơ lập Đề nghị đang quy định 03 chính sách với nhiều giải pháp (18 giải pháp). Tuy nhiên, qua rà soát, tên gọi của chính sách với các mục tiêu, giải pháp chưa thống nhất. Nội dung đánh giá tác động chính sách (vấn đề bất cập, giải pháp, đánh giá tác động trong từng lĩnh vực) còn tương đối khái quát, khó bảo đảm tính khách quan, một số giải pháp chưa thống nhất, tương ứng với vấn đề bất cập đã chỉ ra. Cùng với đó, đại biểu cho rằng các nội dung quy định tại Hồ sơ chưa thực sự đổi mới, nhiệm vụ đổi mới về quy trình lập pháp và lập quy tại Nghị quyết số 27-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII cũng chưa được thể hiện. Do đó, đề nghị cơ quan lập Đề nghị tiếp tục rà soát, hoàn thiện, đánh giá tác động kỹ lưỡng đối với những giải pháp mới so với Luật hiện hành, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp luật và tính khả thi của các giải pháp thực hiện chính sách.

Một trong những nội dung nhận được sự quan tâm, dành nhiều thời gian nghiên cứu, cho ý kiến đó là nâng cao trách nhiệm tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hội đồng thẩm định cho rằng, cần quy định rõ hơn trách nhiệm tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;  nghiên cứu, quy định rõ trách nhiệm của thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập chịu trách nhiệm về nội dung liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức mình.

Về hồ sơ, các đại biểu đề nghị cơ quan lập Đề nghị tiếp tục hoàn thiện lại Tờ trình Chính phủ, trong đó nghiên cứu, chỉnh lý theo hướng ngắn gọn, súc tích, tập trung vào những nội dung trọng tâm, trọng điểm trong quá trình xây dựng dự án Luật; bảo đảm tính thống nhất giữa tên gọi của chính sách với mục tiêu của chính sách (ví dụ Chính sách 1, Chính sách 2).

Phát biểu tiếp thu ý kiến Hội đồng thẩm định, Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật ghi nhận và đánh giá cao các ý kiến phát biểu của Hội đồng thẩm định; khẳng định sẽ nghiên cứu, tiếp thu tối đa các ý kiến phát biểu để tiếp tục hoàn thiện Hồ sơ lập Đề nghị. Trong quá trình hoàn thiện hồ sơ sẽ nghiên cứu, quy định rõ hơn quy trình xây dựng chính sách, phân định rõ quy trình lập pháp và quy trình xây dựng văn bản dưới luật; đề cao và coi trọng đạo luật, đơn giản hóa, giảm tầng nấc, loại hình văn bản trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; xác định đúng, rõ các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hạn chế đến mức thấp nhất sử dụng hình thức pháp lệnh; quy định rõ trường hợp, thời điểm rút gọn văn bản quy phạm pháp luật...

Bổ sung quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp cấp bách, đặc biệt

Phát biểu kết luận tại Hội đồng thẩm định, Thứ trưởng Đặng Hoàng Oanh nhất trí về sự cần thiết của việc ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) theo báo cáo tại Tờ trình và các ý kiến phát biểu tại cuộc họp thẩm định. Để tiếp tục hoàn thiện Hồ sơ, Thứ trưởng đề nghị cơ quan lập Đề nghị nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến thành viên Hội đồng thẩm định trong đó xác định tên gọi Luật cho phù hợp với phạm vi điều chỉnh là ban hành và tổ chức thi hành pháp luật; làm rõ các chủ trương, định hướng về ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Nghị quyết số 27-NQ/TW đã được cụ thể tại các chính sách nào; bổ sung quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp cấp bách, đặc biệt; quy định về trình tự, thủ tục đối với ban hành văn bản quy phạm pháp luật mật.

Thứ trưởng Đặng Hoàng Oanh kết luận phiên họp.

Đối với quy định xin ý kiến của các cấp ủy đảng trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Thứ trưởng đề nghị chỉ nên quy định theo hướng nguyên tắc; đồng thời cũng phải xác định rõ việc xin ý kiến các cấp ủy đảng là cấp ủy nào và có quy định cụ thể về việc xin ý kiến cấp ủy đảng.

Về việc bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp xã, theo Thứ trưởng, cần tính toán, cân nhắc kỹ vì việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật này gắn liền với phân cấp, phân quyền cho địa phương và việc tổ chức thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước của chính quyền cấp xã. Bên cạnh đó, cơ quan chủ trì soạn thảo cũng cần nghiên cứu giải pháp để nâng cao và xác định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong cả quá trình xây dựng và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, từ khi lấy ý kiến đánh giá chính sách, xây dựng dự thảo, góp ý, thẩm định, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, tránh tình trạng “lợi ích nhóm” trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật.