Người lao động cao tuổi ở Việt Nam - Tiếp cận từ những bất cập, hạn chế

Mặc dù đã đạt được những kết quả nhất định, tạo hành lang pháp lý điều chỉnh hoạt động của người lao động cao tuổi, nhưng thực tế cho thấy còn khá nhiều quy định về người lao động nói chung, người lao động cao tuổi nói riêng vẫn bộc lộ những hạn chế, bất cập ở các phương diện khác nhau như: Chưa có sự thống nhất trong cách xác định, định nghĩa người lao động cao tuổi; quy định về hợp đồng lao động đối với lao động là người cao tuổi chưa hợp lý; chưa quy định cụ thể về thời giờ làm việc, thời giờ nghỉ ngơi, bảo vệ và chăm sóc sức khỏe người lao động cao tuổi tại nơi làm việc… Những bất cập, hạn chế đó xuất phát từ nhiều nguyên nhân, cụ thể như: Sự chồng chéo, thiếu minh bạch giữa văn bản luật và nghị định gây khó khăn cho quá trình áp dụng; một số quy định về người lao động cao tuổi chưa sát với thực tế; nhận thức về vai trò của an sinh xã hội ở không ít cấp ủy, chính quyền, cán bộ, đảng viên, tổ chức, doanh nghiệp và người dân chưa đúng và chưa đầy đủ, còn tư tưởng trông chờ vào Nhà nước… Vì vậy, việc tiếp tục rà soát, chỉnh sửa, bổ sung để hoàn thiện pháp luật về người lao động cao tuổi và đảm bảo thực thi hiệu quả pháp luật về người lao động cao tuổi ở Việt Nam là một đòi hỏi cấp thiết hiện nay.

Quyền của người cao tuổi trong việc thụ hưởng và có một mức sống cơ bản phù hợp, đáp ứng được nhu cầu chăm sóc sức khỏe, các dịch vụ xã hội cần thiết đã được đề cập đến trong nhiều văn kiện quốc tế cơ bản về quyền con người như Tuyên ngôn Quốc tế nhân quyền năm 1948 (The Universal Declaration of Human Rights - UDHR) và cụ thể hơn là Công ước quốc tế về quyền kinh tế, xã hội và văn hóa năm 1966 (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights - ICESCR).

Theo đó, từng cơ quan chuyên biệt của Liên Hợp quốc cũng đưa ra những cách nhìn nhận khác nhau. Nếu như Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) đưa ra cách hiểu chủ yếu dưới góc độ bảo vệ việc làm - thu nhập, thì Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) lại nhìn nhận chủ yếu dưới góc độ bảo vệ và chăm sóc sức khỏe, còn Cao ủy Liên Hợp quốc về quyền con người (OHCHR) lại nhìn nhận dưới góc độ an ninh con người, bao gồm đảm bảo khả năng tiếp cận và được hưởng lợi ích về kinh tế mà không bị phân biệt đối xử khi mất đi thu nhập, không có khả năng chi trả chăm sóc y tế, không có sự hỗ trợ của gia đình đối với trẻ em và người phụ thuộc[1]. Ở góc độ bảo vệ thu nhập, tạo việc làm cho người cao tuổi, ILO đưa ra một loạt các công ước và khuyến nghị hướng dẫn các quốc gia thành viên hiện thực hóa các quyền lao động cho người cao tuổi, từ bảo vệ ở mức độ cơ bản nhất cho đến bảo vệ toàn diện. Một số công ước và khuyến nghị có thể kể đến như: Công ước số 102 về quy phạm tối thiểu về an toàn xã hội năm 1952; Công ước số 128 về trợ cấp khuyết tật, tuổi già và tiền tuất năm 1967; Khuyến nghị số 131 về trợ cấp khuyết tật, tuổi già và tiền tuất năm 1967 kèm theo Công ước số 128; Khuyến nghị số 202 về sàn an sinh xã hội năm 2012. Những văn bản này là khung pháp luật quốc tế thiết lập nên những tầng lớp và cấp độ khác nhau về quyền lao động, đảm bảo thu nhập cũng như tiếp cận chăm sóc sức khỏe của người cao tuổi. Mục tiêu của những văn bản này là mở rộng độ bao phủ, hướng đến phổ quát an sinh cho tất cả người cao tuổi trên thế giới.

Tại Việt Nam, quá trình hình thành và hoàn thiện các quy định pháp luật về lao động của người cao tuổi đã đảm bảo đúng các yêu cầu và trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đánh giá của ILO, các nội dung về lao động tại Bộ luật Lao động hiện hành của Việt Nam là những quy định tiến bộ so với các quốc gia trong khu vực. Những quy định điều chỉnh việc sử dụng lao động là người cao tuổi đã được các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân chấp hành nghiêm chỉnh.

Mặc dù đã đạt được những kết quả nhất định, tạo hành lang pháp lý điều chỉnh hoạt động của người lao động cao tuổi, nhưng thực tế cho thấy còn khá nhiều quy định về người lao động nói chung, người lao động cao tuổi nói riêng vẫn bộc lộ những hạn chế, bất cập ở các phương diện khác nhau. Vì vậy, trong bối cảnh hiện nay, việc tiếp tục rà soát, chỉnh sửa, bổ sung để hoàn thiện pháp luật về người lao động cao tuổi là một yêu cầu cấp thiết. Những bất cập, hạn chế thể hiện chủ yếu ở các phương diện sau:

Thứ nhất, chưa có sự thống nhất trong cách xác định, định nghĩa người lao động cao tuổi. Thuật ngữ dùng để mô tả người cao tuổi khá đa dạng, kể cả trong các tài liệu quốc tế, như: Người cao tuổi, người già, người già cả, người có tuổi... Tuy nhiên, thuật ngữ người cao tuổi (older person) sử dụng trong Nghị quyết số 47/5 và số 48/98 của Đại hội đồng Liên Hợp quốc thường dùng để chỉ những người từ 60 tuổi trở lên. Theo định nghĩa của WHO, người cao tuổi là những người từ 65 tuổi trở lên.

Theo quy định của pháp luật Việt Nam, thì người cao tuổi là công dân Việt Nam từ đủ 60 tuổi trở lên (Điều 2 Luật Người cao tuổi năm 2009). Về thuật ngữ người lao động cao tuổi, Bộ luật Lao động năm 2012 xác định, người lao động cao tuổi là người tiếp tục lao động sau độ tuổi nghỉ hưu. Bên cạnh thuật ngữ người cao tuổi, thì một số văn bản pháp luật của Việt Nam còn sử dụng thuật ngữ “người già”, theo đó, người già là người từ 70 tuổi trở lên, còn người quá già yếu là người từ 70 tuổi trở lên hoặc là người từ 60 tuổi trở lên nhưng thường xuyên đau ốm.

Như vậy, thuật ngữ người cao tuổi, người lao động cao tuổi và người già được quy định và hiểu chưa thống nhất trong các văn bản pháp luật của Việt Nam. Theo khoản 1 Điều 166 Bộ luật Lao động năm 2012 và khoản 1 Điều 148 Bộ luật Lao động số 45/2019/QH14 ngày 20/11/2019 của Quốc hội (sau đây gọi là Bộ luật Lao động năm 2019), thì người lao động cao tuổi là người tiếp tục lao động sau độ tuổi nghỉ hưu. Vậy độ tuổi nghỉ hưu là độ tuổi nào, có thống nhất hay không? Bộ luật Lao động năm 2012 xác định tuổi nghỉ hưu là 55 tuổi đối với nữ và 60 tuổi đối với nam, trường hợp người lao động bị suy giảm khả năng lao động; làm công việc đặc biệt nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm; làm công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm; làm  việc ở vùng cao, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo thuộc danh mục do Chính phủ quy định có thể nghỉ hưu ở tuổi thấp hơn so với quy định nêu trên. Trong thực tế, có thể người lao động là nữ nghỉ hưu từ khi đủ 45 tuổi và là nam nghỉ hưu từ khi đủ 50 tuổi.

Theo Điều 169 Bộ luật Lao động năm 2019, thì tuổi nghỉ hưu của người lao động trong điều kiện lao động bình thường được điều chỉnh theo lộ trình cho đến khi đủ 62 tuổi đối với lao động nam vào năm 2028 và đủ 60 tuổi đối với lao động nữ vào năm 2035. Kể từ năm 2021, tuổi nghỉ hưu của người lao động trong điều kiện lao động bình thường là đủ 60 tuổi 03 tháng đối với lao động nam và đủ 55 tuổi 04 tháng đối với lao động nữ; sau đó, cứ mỗi năm tăng thêm 03 tháng đối với lao động nam và 04 tháng đối với lao động nữ. Trong trường hợp người lao động bị suy giảm khả năng lao động; làm nghề, công việc đặc biệt nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm; làm nghề, công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm; làm việc ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn có thể nghỉ hưu ở tuổi thấp hơn nhưng không quá 05 tuổi so với quy định về tuổi nghỉ hưu tại thời điểm nghỉ hưu, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Người lao động có trình độ chuyên môn, kỹ thuật cao và một số trường hợp đặc biệt có thể nghỉ hưu ở tuổi cao hơn nhưng không quá 05 tuổi so với quy định về tuổi nghỉ hưu tại thời điểm nghỉ hưu, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.

Như vậy, độ tuổi nghỉ hưu là một thuật ngữ xác định một khoảng tuổi mà người lao động nghỉ hưu, tùy từng trường hợp cụ thể mà người lao động được xác định là người lao động cao tuổi. Với cách hiểu như vậy thì nhóm người lao động được kéo dài thời gian làm việc hay nghỉ hưu ở độ tuổi cao hơn có được xem là lao động là người cao tuổi hay không?

Thứ hai, về hợp đồng lao động đối với lao động là người cao tuổi: Khoản 1 Điều 167 Bộ luật Lao động năm 2012 quy định “khi có nhu cầu, người sử dụng lao động có thể thỏa thuận với người lao động cao tuổi có đủ sức khỏe kéo dài thời hạn hợp đồng lao động hoặc giao kết hợp đồng lao động mới theo quy định tại Chương III của Bộ luật này” và khoản 1 Điều 149 Bộ luật Lao động năm 2019 quy định “khi sử dụng người lao động cao tuổi, hai bên có thể thỏa thuận giao kết nhiều lần hợp đồng lao động xác định thời hạn” là chưa hợp lý, bởi vì các quy định pháp luật về hợp đồng lao động đối với lao động là người lao động cao tuổi thể hiện ở các khía cạnh sau:

- Về thời giờ làm việc: Người lao động cao tuổi được rút ngắn thời giờ làm việc hằng ngày (ít nhất 01 giờ) hoặc được áp dụng chế độ làm việc không trọn thời gian mà vẫn hưởng nguyên lương.

- Về việc làm: Không được sử dụng người lao động cao tuổi làm những  công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm có ảnh hưởng xấu tới sức khỏe người lao động cao tuổi, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.

- Ngoài ra, chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, lương và các khoản phụ cấp khác đối với người lao động cao tuổi cũng khác so với trước khi người lao động trở thành người lao động cao tuổi nên không thể kéo dài thời hạn hợp đồng lao động.

Khi người lao động chưa đủ số năm đóng bảo hiểm xã hội nhưng đến tuổi nghỉ hưu theo quy định pháp luật mà người lao động tiếp tục làm việc thì chế độ chính sách áp dụng trong trường hợp này là gì?

Thứ ba, về bảo vệ và chăm sóc sức khỏe người lao động cao tuổi tại nơi làm việc: Theo khoản 4 Điều 167 Bộ luật Lao động năm 2012 và khoản 4 Điều 149 Bộ luật Lao động năm 2019, thì người sử dụng lao động có trách nhiệm quan tâm chăm sóc sức khỏe của người lao động cao tuổi tại nơi làm việc. Quy định này thể hiện sự bảo vệ sức khỏe đặc biệt đối với người lao động cao tuổi so với các lao động bình thường khác, thể hiện tính nhân văn của pháp luật. Tuy nhiên, quy định này không có tính định lượng rõ ràng nên rất khó thực hiện cũng như kiểm tra và giám sát.

Về vấn đề này, có thể khảo cứu các quy định đối với người lao động cao tuổi tại Hàn Quốc. Chính phủ Hàn Quốc đã nhận thấy các vấn đề của lao động trên 50 tuổi. Để giải quyết sự bất ổn định trong việc làm, khắc phúc điều kiện ngặt nghèo khi tái tuyển dụng và những lo lắng của người cao tuổi, Chính phủ Hàn Quốc đã thực hiện 06 chính sách[2]. (i) Chính phủ hỗ trợ lao động cao tuổi muốn tiếp tục làm việc ở nơi làm việc cũ. Trường hợp phổ biến nhất được hỗ trợ lương và tái cơ cấu hệ thống nhân sự nhằm thiết lập tuổi nghỉ hưu chính thức là từ 60 tuổi. (ii) Để giải quyết các vấn đề của lao động cao tuổi trong điều kiện làm việc nghèo nàn (sau khi tuyển dụng), Chính phủ Hàn Quốc đã thiết lập các hỗ trợ tuyển dụng theo nhu cầu chú trọng tới đặc điểm của người tìm việc. Cơ hội việc làm cũng được mở rộng phù hợp với lao động cao tuổi và các chuyên gia đã nghỉ hưu vốn gặp nhiều khó khăn trong tìm kiếm công việc. (iii) Đa số các lao động lớn tuổi nghỉ hưu mà không có sự chuẩn bị thích hợp, kế hoạch nghề nghiệp suốt đời, đào tạo kỹ năng hoặc các dịch vụ chuyển đổi nghề nghiệp. Các cơ quan chuyên môn cung cấp các chương trình miễn phí và phù hợp với người sử dụng là người cao tuổi, những người có kỹ năng và kinh nghiệm tương ứng. Hơn nữa, để hỗ trợ người về hưu trong tương lai sắp xếp cho việc nghỉ hưu thực sự, hệ thống hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp sẽ được thiết lập cùng với các chương trình đào tạo chuyên biệt nhằm cải thiện năng lực nghề nghiệp. (iv) Chương trình hỗ trợ tài chính đào tạo việc làm và cơ hội làm việc khác cho nhóm yếu thế (bao gồm người cao tuổi có thu nhập thấp) được phát triển. (v) Chính phủ cung cấp ngân sách khuyến khích các chủ doanh nghiệp cải thiện cơ sở vật chất và trang thiết bị thân thiện hơn với lao động cao tuổi, ngăn ngừa tai nạn công nghiệp và duy trì năng suất. (vi) Một chiến dịch toàn quốc đang được xúc tiến nhằm nâng cao nhận thức và thay đổi quan điểm của người dân về lao động cao tuổi từ người nghỉ hưu và rời bỏ thị trường lao động tới các thành viên có kinh nghiệm cao, kỹ năng và tích cực trong thị trường lao động.

Chính phủ Hàn Quốc nhận thức được tầm quan trọng của các chính sách việc làm khác nhau hướng tới người cao tuổi, coi chính sách như một giải pháp cho vấn đề già hóa dân số. Tuy nhiên, điều quan trọng nhất đó là quan tâm tới điều kiện làm việc cho người cao tuổi.

Thứ tư, về thời giờ làm việc, thời giờ nghỉ ngơi, bảo vệ và chăm sóc sức khỏe người lao động cao tuổi. Theo khoản 10 Điều 3 Nghị định số 45/2013/NĐ-CP ngày 10/5/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Bộ luật Lao động về thời giờ làm việc, thời giờ nghỉ ngơi và an toàn lao động, vệ sinh lao động (Nghị định số 45/2013/NĐ-CP) thì thời giờ làm việc được rút ngắn mỗi ngày ít nhất 01 giờ đối với người lao động cao tuổi trong năm cuối cùng trước khi nghỉ hưu. Như vậy, quy định này chỉ áp dụng cho đối tượng sắp nghỉ hưu theo quy tại Điều 187 Bộ luật Lao động năm 2012 và không áp dụng cho đối tượng là người lao động cao tuổi.

Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 2 Điều 166 Bộ luật Lao động năm 2012 và khoản 2 Điều 148 Bộ luật Luật lao động năm 2019, người lao động cao tuổi được rút ngắn thời giờ làm việc hằng ngày hoặc được áp dụng chế độ làm việc không trọn thời gian, đây là điều khoản cần ghi rõ trong hợp đồng lao động.

Thứ năm, về việc sử dụng người lao động cao tuổi làm công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm: Việc sử dụng người lao động cao tuổi làm công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm được quy định tại Điều 11 Nghị định số 45/2013/NĐ-CP. Với hướng dẫn chi tiết về các điều kiện sử dụng người lao động cao tuổi làm các công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm… này rất dễ dẫn đến cách hiểu và áp dụng là cứ đủ điều kiện nêu trên thì sẽ được sử dụng người lao động cao tuổi vào làm các công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm… Trong thực tế, không ít người lao động cao tuổi vì kế sinh nhai sẵn sàng chấp nhận làm các công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm có ảnh hưởng đến sức khỏe của họ. Bên cạnh đó, cũng không ít doanh nghiệp có nhu cầu thực sự không tuyển được lao động là người lao động cao tuổi do các điều kiện trên.

Khoản 2 Điều 11 Nghị định 45/2013/NĐ-CP quy định: “Căn cứ vào quy định tại khoản 1 Điều này, bộ, cơ quan ngang bộ quy định chức danh nghề, công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm và các điều kiện cụ thể đối với từng trường hợp đặc biệt sử dụng người lao động cao tuổi trong lĩnh vực, ngành, nghề thuộc thẩm quyền quản lý”. Phải chăng đây chính là “trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ” được nêu tại khoản 3 Điều 167 Bộ luật Lao động năm 2012? Bên cạnh đó, căn cứ theo mục d khoản 1 Điều 29 Nghị định số 39/2016/NĐ-CP ngày 15/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật An toàn, vệ sinh lao động thì chỉ sử dụng không quá 05 năm đối với từng người lao động cao tuổi.

Thứ sáu, về việc sử dụng người lao động cao tuổi làm việc ban đêm, làm thêm giờ (tăng ca). Ngoài việc không được sử dụng lao động là người cao tuổi làm các công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ thì Bộ luật Lao động năm 2012 và Bộ luật Lao động năm 2019 còn xác định: Người sử dụng lao động có trách nhiệm quan tâm chăm sóc sức khỏe của người lao động cao tuổi tại nơi làm việc. Quy định này một lần nữa thể hiện chính sách quan tâm tới người lao động cao tuổi. Tuy nhiên, pháp luật lao động hiện hành chưa quy định người lao động là người cao tuổi có phải làm việc vào ca đêm hay không, người sử dụng lao động có thể thỏa thuận với người lao động cao tuổi về việc làm thêm giờ hay không? Như vậy, ở khía cạnh này, có thể thấy các quy định về bảo vệ người lao động cao tuổi còn chưa thực sự chặt chẽ.

Những bất cập, hạn chế của các quy định về người lao động cao tuổi do nghiều nguyên nhân, cụ thể như: Sự chồng chéo, thiếu minh bạch giữa văn bản luật và nghị định gây khó khăn cho quá trình áp dụng; một số quy định về người lao động cao tuổi chưa đúng và chưa sát với thực tế; nhận thức về vai trò của an sinh xã hội ở không ít cấp ủy, chính quyền, cán bộ, đảng viên, tổ chức, doanh nghiệp và người dân chưa đúng và chưa đầy đủ, còn tư tưởng trông chờ vào Nhà nước…

Quá trình vận động của Cách mạng công nghiệp 4.0 đã và đang làm thay đổi cấu trúc thị trường lao động, vấn đề tạo việc làm cho người lao động cao tuổi lại đứng trước những thách thức vô cùng lớn lao. Đối với Việt Nam, nếu như vào năm 1990, tỷ lệ người cao tuổi ở nước ta chỉ chiếm 7,2% dân số thì đến năm 2011, tỷ lệ này là 10%, chính thức bắt đầu giai đoạn “già hóa dân số”. Theo dự báo, đến năm 2038, người cao tuổi ở Việt Nam sẽ chiếm 20% tổng dân số - tăng gấp ba lần trong vòng 24 năm. Như vậy, Việt Nam sẽ đối mặt với nguy cơ “già trước khi giàu”, khi tốc độ già hóa dân số tiếp tục tăng nhanh trong khi tổng sản phẩm trong nước (GDP) bình quân đầu người mới ở mức trung bình thấp (khoảng 2.000 đô la Mỹ). Tuổi thọ cũng như sức khỏe dân số Việt Nam tăng lên phản ánh thành tựu của kinh tế - xã hội, nhất là lĩnh vực y tế. Tính đến năm 2015, nước ta có hơn 2,5 triệu người cao tuổi vẫn đang tham gia lao động, sản xuất kinh doanh; 95.000 người cao tuổi làm trang trại, cơ sở sản xuất, kinh doanh; hơn 300.000 nghìn người cao tuổi làm kinh tế giỏi; 1,24 triệu người cao tuổi nghỉ hưu vẫn tham gia công tác trong hệ thống chính trị tại nơi cư trú[3].

Những công việc mới phát sinh trên nền tảng phần mềm hiện đại khác hẳn so với quan hệ lao động truyền thống 08 tiếng mỗi ngày và trong số những công việc này, một phần không nhỏ là những công việc thời vụ, không yêu cầu nhiều về trình độ chuyên môn hay bằng cấp, không có thời gian làm việc cố định, không đặt ra độ tuổi làm việc hay nghỉ hưu đối với người lao động… Vì vậy, việc củng cố, tăng cường và phát huy quyền con người, quyền công dân, quyền được lao động của người cao tuổi và hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật, đảm bảo thực thi hiệu quả pháp luật về người lao động cao tuổi ở Việt Nam là một đòi hỏi cấp thiết hiện nay.