Nhận thức về Hiến pháp và bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam

Tóm tắt: Bài viết tổng hợp, phân tích nhận thức về Hiến pháp và bảo vệ Hiến pháp trong một số nghiên cứu gần đây. Qua đó, tác giả đề xuất một số định hướng tiếp tục nghiên cứu về chủ đề này trong thời gian tới.

Abstract: The article summarizes, analyzes the perception of the Constitution and the Constitution  protection in some recent studies. Thereby, the author proposes some directions for further research on this topic in the coming time.

1. Nhận thức về Hiến pháp ở Việt Nam[1]

Thuật ngữ Hiến pháp (constitution) xuất phát từ tiếng La-tinh (constutio)[2], đầu tiên đề cập đến việc ban hành các luật quan trọng của hoàng đế La Mã, sau này được dùng rộng rãi trong luật tôn giáo để chỉ các quyết định chủ yếu từ Giáo hoàng. Ngày nay, thuật ngữ Hiến pháp được dùng phổ biến ở các nước trên thế giới với nghĩa là đạo luật cơ bản (basic law) của quốc gia, có hiệu lực pháp lý cao nhất, được xây dựng, ban hành, bổ sung, sửa đổi với một thủ tục đặc biệt[3]. Lịch sử xuất hiện của Hiến pháp thành văn đầu tiên là ở lục địa châu Mỹ, bởi ngay từ thế kỷ XVII gắn với quá trình đấu tranh giành độc lập tại lục địa này đã có các bản Hiến ước của các tiểu bang và bản Tuyên ngôn độc lập của Hoa Kỳ ngày 04/7/1776[4]. Hiến pháp của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ năm 1787 được coi là bản Hiến pháp thành văn hoàn chỉnh đầu tiên của lịch sử lập hiến nhân loại.

Theo Từ điển Black’s Law, Hiến pháp là luật tổ chức và cơ bản của một quốc gia, trong đó thiết lập các thể chế và bộ máy chính quyền, xác định phạm vi quyền lực chủ quyền của chính quyền và sự bảo đảm các quyền và tự do cá nhân của công dân[5]. Theo đó, Hiến pháp là một tập hợp những quy tắc điều chỉnh các cấu trúc nền tảng và hoạt động của các thiết chế cai trị trong một quốc gia. Trong một hiến pháp hiện đại, các quy tắc này cũng quy định về các quyền cơ bản của người dân và có thể bao gồm cả một số nguyên tắc định hướng cho pháp luật và chính sách quốc gia có tính chất tổng quát hơn[6].

Thực tế cho thấy, có nhiều quan điểm khác nhau về bản chất của Hiến pháp nên sẽ có nhiều khái niệm về Hiến pháp được đưa ra, từ đó định nghĩa các mô hình khác nhau về nội dung của Hiến pháp. Tuy nhiên, hầu như không có sự khác biệt khi nhận diện về bản chất của Hiến pháp, ít nhất trên ba phương diện: (i) Hiến pháp là một bản cam kết về các giá trị chung mà một cộng đồng theo đuổi, là bản văn ghi nhận những giá trị xã hội được toàn xã hội và nhân dân chấp nhận và chia sẻ, thể hiện những lợi ích tương hợp của các tầng lớp xã hội, lợi ích chung của nhân dân, của dân tộc; (ii) Hiến pháp không điều chỉnh mọi loại quan hệ xã hội hiện hữu mà chỉ điều chỉnh những quan hệ cơ bản nhất, làm cơ sở pháp lý cho đường lối chính trị chủ đạo nhằm phát triển đất nước và xã hội; (iii) Hiến pháp là đạo luật có hiệu lực pháp lý cao nhất thể hiện ý chí của nhân dân trong việc giới hạn quyền lực nhà nước, chế ngự chính quyền hướng tới mục đích bảo vệ tự do của con người.

Hiến pháp có những đặc điểm cơ bản sau đây:

Thứ nhất, tính dân chủ. Hiến pháp là văn bản pháp lý quan trọng nhất của một quốc gia, là giá trị dân chủ tích tụ và cô đọng nhất của một nền chính trị. Tính dân chủ của Hiến pháp thể hiện ở ba nội dung lớn: (i) Thừa nhận chủ quyền nhân dân và ghi nhận các cơ chế xác lập một nhà nước dân chủ; (ii) Ghi nhận các quyền và tự do của cá nhân; (iii) Ghi nhận các hình thức, cơ chế bảo hộ, thực thi dân chủ của Nhà nước và xã hội. Đặc trưng dân chủ của Hiến pháp còn phải được thể hiện trong triết lý xây dựng và vận hành Hiến pháp - triết lý chủ quyền tối thượng thuộc về nhân dân.

Thứ hai, tính công khai. Là bản “khế ước xã hội” của nhân dân nên Hiến pháp phải do nhân dân bàn thảo, xây dựng nên, được tuyên bố công khai và minh định các nội dung. Tính công khai của Hiến pháp đặt ra nhu cầu về cơ chế ủy quyền của nhân dân, cơ chế giám sát quyền lực nhà nước, trước hết là giám sát Hiến pháp. Hiến pháp phải thiết kế hợp lý để nhân dân ủy quyền mà không mất quyền[7]. Sau khi ủy quyền, nhân dân trở thành người chủ thực sự, có khả năng cao nhất để theo dõi, giám sát người được ủy quyền.

Thứ ba, tính cơ bản, khái quát. Hiến pháp không thể và không cần điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội. Một bản Hiến pháp có phạm vi điều chỉnh quá rộng cũng như mức độ điều chỉnh quá chi tiết thường dễ dẫn đến một trong hai khả năng: Khiến cho Hiến pháp trở nên gần hơn với một đạo luật thông thường hoặc mở rộng quá mức dung lượng của bản Hiến pháp. Cả hai khả năng này đều làm suy giảm vị trí tối cao của Hiến pháp.

Thứ tư, tính ổn định. Hiến pháp nhìn chung có tính ổn định cao nhất so với các văn bản quy phạm pháp luật khác. Phạm vi điều chỉnh và mức độ chi tiết hóa của Hiến pháp là những vấn đề khác biệt. Mở rộng phạm vi điều chỉnh của Hiến pháp có thể không ảnh hưởng tới tính ổn định của Hiến pháp. Tuy nhiên, mức độ chi tiết hóa của các quy phạm hiến pháp sẽ khiến cho Hiến pháp không thể có “đời sống” lâu dài, nhất là trong tình hình biến đổi nhanh chóng của các quan hệ xã hội hiện nay.

Thứ năm, Hiến pháp thường được bảo vệ ở mỗi quốc gia bằng cơ chế bảo hiến. Trên thế giới, một số quốc gia có cơ chế bảo hiến tập trung theo mô hình Tòa án Hiến pháp, Hội đồng Hiến pháp; một số quốc gia khác theo mô hình bảo hiến phi tập trung; một số quốc gia theo mô hình hỗn hợp (thẩm quyền bảo hiến được trao cho cả cơ quan bảo hiến chuyên trách như Tòa án Hiến pháp và tất cả các tòa án thuộc hệ thống tư pháp).

Về nội dung, các bản Hiến pháp cổ điển (ra đời trước năm 1945) thường có nội dung ngắn gọn, xúc tích, chủ yếu tập trung vào tổ chức bộ máy nhà nước (gồm các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, mối quan hệ chính quyền trung ương với địa phương) và liệt kê các quyền con người cơ bản. Các bản Hiến pháp ra đời sau năm 1945, đặc biệt là từ sau năm 1990, thường có nội dung phong phú hơn, bao trùm nhiều lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Bên cạnh các nội dung như trong Hiến pháp cổ điển, Hiến pháp hiện đại thường quy định cụ thể hơn về các cơ quan nhà nước ở trung ương, quy định các cơ quan hiến định độc lập (Kiểm toán, Ủy ban Bầu cử, Ủy ban Nhân quyền...), quy định về nhiều quyền trong lĩnh vực kinh tế, xã hội, văn hóa... Một số Hiến pháp còn quy định những nội dung mang tính chính sách, định hướng như phát triển kinh tế, văn hóa (như Hiến pháp Philippines năm 1986, Hiến pháp các nước xã hội chủ nghĩa...). Kể từ những năm 80 của thế kỷ XIX đến nay, các bản Hiến pháp hiện đại quy định ngày càng nhiều thiết chế hiến định độc lập nhằm tăng cường giám sát sự lạm quyền và phòng, chống tham nhũng, ví dụ như: Hội đồng Bầu cử, Ủy ban quốc gia về quyền con người, Ủy ban chống tham nhũng quốc gia, Ủy ban công vụ, Ombudsman[8], cơ quan bảo hiến...

Hiện nay không có sự thống nhất về cách phân loại Hiến pháp[9]. Chẳng hạn: Richard Albert phân loại dựa theo chính thể; Albert H.Y. Chen phân loại theo vai trò của Hiến pháp; Jiunn Rong Yeh phân loại theo bản chất và nội dung của Hiến pháp[10]; Chirkin phân loại theo các giai đoạn phát triển của chủ nghĩa lập hiến[11]. Ở Việt Nam, tác giả Đào Trí Úc phân loại theo tư tưởng (chủ nghĩa) lập hiến[12]; tác giả Bùi Ngọc Sơn phân loại theo bản chất và nội dung của Hiến pháp; tác giả Hoàng Văn Tú phân loại theo xu hướng phát triển của Hiến pháp[13]; tác giả Trần Ngọc Đường phân loại dựa trên nội dung quy định trong Hiến pháp và quan niệm về Hiến pháp[14]. Với chủ trương phân loại dựa theo các đặc điểm và nội dung cơ bản phản ánh trong Hiến pháp, có tác giả nhận định tồn tại ba mô hình hiến pháp: (i) Mô hình hiến pháp cổ điển; (ii) Mô hình hiến pháp Soviet; (iii) Mô hình hiến pháp chuyển đổi[15].

2. Nhận thức về bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam[16]

Một số nghiên cứu gần đây đã làm rõ khái niệm bảo hiến và cơ chế bảo hiến. Thuật ngữ “bảo hiến” được hiểu theo nghĩa chung nhất là bảo vệ Hiến pháp. Theo nghĩa rộng, bảo hiến được hiểu là toàn bộ những yếu tố, cách thức, biện pháp nhằm bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp và chống lại mọi sự vi phạm Hiến pháp[17]. Theo nghĩa này, bảo hiến hàm chứa sự kiểm tra tính hợp hiến trong hành vi của tất cả các thiết chế quyền lực được Hiến pháp quy định, chứ không chỉ giới hạn ở việc xem xét tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội/Nghị viện ban hành. Thêm vào đó, bảo hiến theo nghĩa này không chỉ bao gồm hoạt động xem xét, xử lý hành vi công quyền đã được thực hiện có dấu hiệu vi phạm Hiến pháp, mà còn bao gồm cả hoạt động phòng ngừa nguy cơ vi phạm Hiến pháp trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật (thông qua cơ chế thẩm định/thẩm tra tính hợp hiến của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật). Quan điểm này gần như đồng nhất bảo hiến với bảo đảm tuân thủ Hiến pháp. Theo nghĩa hẹp, bảo hiến là “hoạt động của chủ thể có thẩm quyền ra phán quyết về tính hợp hiến hoặc bất hợp hiến của văn bản pháp luật, qua đó làm phát sinh hệ quả pháp lý vô hiệu hóa văn bản pháp luật vi hiến”[18]. Nói cách khác, bảo hiến theo nghĩa này chính là tài phán hiến pháp[19]. Quan niệm này đồng nhất bảo hiến với giám sát tư pháp (judicial review) đối với các hành vi công quyền để xác định, kết luận về tính hợp hiến hay không hợp hiến của hành vi đó mà nhiều quốc gia trên thế giới đã quan niệm[20].

Ở các nước trên thế giới, thuật ngữ “bảo vệ Hiến pháp - bảo hiến - constitutional review”[21] - được sử dụng theo cách hiểu khác nhau tùy vào hoàn cảnh chính trị và cơ cấu tổ chức nhà nước. Bảo hiến (bảo vệ Hiến pháp) xét về ý nghĩa cốt lõi được hiểu là kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật và hành vi công quyền, xem xét xem những đạo luật và hành vi công quyền được đưa ra có phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp hay không. Bảo hiến không chỉ nhằm vào các văn bản luật (kiểm soát hành vi của lập pháp) mà cả các văn bản dưới luật (kiểm soát hành vi của hành pháp).

Theo quy định tại khoản 2 Điều 119 Hiến pháp Việt Nam năm 2013: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp”. Điều này hàm ý, “bảo vệ Hiến pháp” theo Hiến pháp năm 2013 là bảo vệ hiến pháp theo nghĩa rộng, không chỉ giới hạn ở khía cạnh tài phán hiến pháp. Xuất phát từ thực tế này, theo một nghiên cứu được hoàn thành năm 2017, quan niệm bảo hiến được hiểu theo nghĩa rộng. Theo đó, bảo hiến là hành vi của các chủ thể được Hiến pháp trao thẩm quyền thực hiện việc phát hiện, xem xét, đánh giá, xử lý các hành vi vi hiến của các chủ thể công quyền nhằm bảo đảm sự tôn trọng, giữ gìn Hiến pháp, ngăn ngừa, chống lại và triệt tiêu hành vi vi hiến[22]. Nội hàm của khái niệm “bảo hiến” ở đây trước hết bao hàm những hoạt động do những chủ thể mà Hiến pháp đã quy định thẩm quyền (Hiến pháp xác định nhiệm vụ và quyền hạn nhất định liên quan trực tiếp đến việc bảo đảm sự tôn trọng, giữ gìn Hiến pháp, chống lại và triệt tiêu hành vi vi hiến) tiến hành. Hiến pháp là văn bản chính trị - pháp lý do nhân dân thiết lập, thể hiện chủ quyền và ý chí của nhân dân, do đó, việc nhân dân giao cho ai chịu trách nhiệm bảo hiến cũng phải được thể hiện trong Hiến pháp. Chính nhân dân xác định nhiệm vụ và quyền hạn của chủ thể tiến hành hoạt động bảo hiến bằng các quy định của Hiến pháp. Có thể thấy rằng, khi đã chấp nhận tính tối thượng của Hiến pháp, trong chính thể nào cũng cần đặt ra việc thiết lập và hoàn thiện cơ chế bảo hiến. Chính thể nhất nguyên, một Đảng lãnh đạo không loại trừ việc thiết lập cơ chế bảo hiến[23].

Cơ chế bảo hiến là khái niệm dùng để chỉ cách thức tổ chức việc bảo vệ Hiến pháp của một quốc gia. Theo nghĩa rộng, cơ chế bảo hiến là toàn bộ những cách thức, thiết chế, phương tiện, nguyên tắc, hình thức, phương pháp, biện pháp tổ chức và thực hiện các hoạt động pháp lý khác nhau nhằm bảo đảm cho Hiến pháp được tôn trọng, chống lại mọi sự vi phạm Hiến pháp có thể xảy ra[24]. Theo nghĩa hẹp, cơ chế bảo hiến là một thiết chế được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc và quy định của pháp luật để thực hiện các biện pháp nhằm bảo đảm cho Hiến pháp được tôn trọng, chống lại mọi sự vi phạm Hiến pháp có thể xảy ra[25]. Trên thực tế, cơ chế bảo hiến của các nước không hoàn toàn giống nhau. Ở nhiều quốc gia, bảo hiến đồng nghĩa với “giám sát tư pháp” (judicial review) của Tòa án, là thẩm quyền của các Tòa án xem xét và đánh giá tính hợp hiến của các đạo luật hoặc quyết định của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp[26]. Quan niệm này xuất phát từ thực tế là phần lớn quốc gia trên thế giới trao nhiệm vụ bảo hiến cho các thiết chế tài phán (Tòa án thường hoặc Tòa án Hiến pháp). Mặc dù vậy, cần thấy rằng tài phán Hiến pháp chỉ là một trong các mô hình bảo hiến[27].

3. Kết luận và khuyến nghị

Có thể thấy, nghiên cứu về Hiến pháp và bảo vệ Hiến pháp là nội dung quan trọng của khoa học pháp lý và có nhiều dư địa để tiếp tục bổ sung, làm sâu sắc hơn trong thời gian tới.

Thứ nhất, cần nhấn mạnh Hiến pháp, bản thân nó, với ý nghĩa thực sự và mục đích hữu dụng thực sự, chính là một đạo luật về các quyền[28]. Việc xem xét, đánh giá Hiến pháp Anh, Hiến pháp Mỹ hay các bản hiến pháp hiện đại sau này sẽ cho thấy tính đúng đắn của nhận định này. Theo nghĩa căn bản, Hiến pháp là đạo luật về chính quyền. Nhưng các quy định về chính quyền trong Hiến pháp không có mục đích tự thân. Nó được thiết kế ra để hướng đến một mục đích thực sự là bảo vệ các tự do của con người[29]. Hiến pháp ấn định về chính quyền thực chất là đang điều tiết về quyền con người, giới hạn chính quyền để bảo vệ quyền con người và kê khai các quyền cần được bảo vệ. Tuy nhiên, cũng cần chú ý quan niệm Hiến pháp là một đạo luật về quyền con người chỉ đúng với Hiến pháp được thiết kế để kiểm soát chính quyền. Theo tư duy này, các nội dung bảo vệ quyền con người trong Hiến pháp thể hiện ở hầu hết các quy định của Hiến pháp liên quan đến chính quyền lẫn quyền con người, chứ không chỉ ở các quy định về quyền con người.

Thứ hai, đối với cơ chế bảo vệ hiến pháp, cần tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan, chủ thể đang được giao trách nhiệm bảo vệ hiến pháp (khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013). Trong tương lai xa hơn, trước khi lựa chọn mô hình cơ chế bảo vệ hiến pháp phù hợp cho Việt Nam, cần phải làm rõ một số vấn đề liên quan đến việc áp dụng cơ chế bảo hiến vào nước ta như sau[30]: (i) Làm rõ cơ sở lý luận của việc xây dựng cơ quan bảo hiến trong bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội… của Việt Nam[31]; (ii) Năng lực để thực hiện cơ chế bảo hiến; (iii) Về tính độc lập của thiết chế bảo hiến; (iv) Nhu cầu sử dụng cơ chế bảo hiến tại Việt Nam; (v) Sự phân định giữa cơ quan bảo hiến và những thiết chế hiện có ở Việt Nam để thực hiện kiểm soát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật như thẩm định, thẩm tra.