Phân tầng cơ sở giáo dục đại học và đề xuất sửa đổi Luật Giáo dục đại học năm 2012

1. Quy định hiện hành và việc thực hiện phân tầng cơ sở giáo dục đại học

Các quy định phân tầng, xếp hạng cơ sở giáo dục đại học (GDĐH) được quy định tại Điều 9 Luật Giáo dục đại học năm 2012 (sau đây gọi là Luật Giáo dục đại học), theo đó, cơ sở GDĐH được phân tầng nhằm ba mục đích: (i) Phục vụ công tác quy hoạch mạng lưới cơ sở GDĐH phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội; (ii) Xây dựng kế hoạch đầu tư phát triển, nâng cao năng lực đào tạo và nghiên cứu khoa học của cơ sở GDĐH; (iii) Thực hiện quản lý nhà nước.

Cơ sở GDĐH được phân tầng theo 05 tiêu chí, đó là: (i) Vị trí, vai trò trong hệ thống GDĐH; (ii) Quy mô, ngành nghề và các trình độ đào tạo; (iii) Cơ cấu các hoạt động đào tạo và khoa học công nghệ; (iv) Chất lượng đào tạo và nghiên cứu khoa học; (v) Kết quả kiểm định chất lượng GDĐH.

Dựa vào các tiêu chí này, các cơ sở GDĐH được phân tầng thành ba loại gồm: (i) Cơ sở GDĐH định hướng nghiên cứu; (ii) Cơ sở GDĐH định hướng ứng dụng; (iii) Cơ sở GDĐH định hướng thực hành. Luật cũng quy định rõ ở mỗi tầng có xếp hạng các cơ sở GDĐH để ưu tiên đầu tư từ ngân sách nhà nước cho GDĐH.

Trên cơ sở thẩm quyền theo Luật Giáo dục đại học, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 73/2015/NĐ-CP ngày 08/9/2015 quy định tiêu chuẩn phân tầng, khung xếp hạng và tiêu chuẩn xếp hạng cơ sở giáo dục đại học để làm cơ sở xác định các cơ sở GDĐH đạt chuẩn của từng tầng. Tuy nhiên, sau 05 năm kể từ khi Luật Giáo dục đại học có hiệu lực, trên thực tế, quy định về phân tầng đến nay vẫn chưa được triển khai một cách hiệu quả, chưa hình thành các tầng cơ sở GDĐH, chưa có cơ sở GDĐH đạt chuẩn trường định hướng nghiên cứu theo quy định, trong khi phần lớn các trường đều xác định sứ mệnh của mình là trường định hướng nghiên cứu. Thực trạng này xuất phát từ các nguyên nhân sau:

Thứ nhất, bất cập xuất phát từ thuật ngữ “phân tầng”. Theo Từ điển Tiếng Việt, tầng là “mặt phẳng ngang ngăn chia không gian thành những phần trên dưới khác nhau về độ cao”[1]. Vì thế, cách gọi phân tầng tạo ra quan niệm về tầng trên, tầng dưới nên các cơ sở GDĐH liệu có trường nào muốn ở tầng thấp? Mặc dù gọi là phân tầng, nhưng trong Điều 9 Luật Giáo dục đại học lại không chỉ rõ tính cao, thấp mà khoản 4 Điều này lại quy định các cơ sở GDĐH được phân tầng thành cơ sở GDĐH định hướng nghiên cứu, định hướng ứng dụng, định hướng thực hành, có nghĩa giống việc phân loại các trường hơn là phân tầng. Nếu hiểu theo nghĩa tầng cao, thấp thì trường định hướng nghiên cứu sẽ ở tầng cao hơn các tầng khác, điều này dẫn đến hệ quả vô hình chung khuyến khích các trường trở thành trường định hướng nghiên cứu. Bản thân các cơ sở GDĐH đều muốn là trường nghiên cứu (ở tầng trên) để hưởng ưu tiên đầu tư nhiều hơn từ ngân sách nhà nước, mặc dù hiện nay đào tạo theo định hướng ứng dụng có xu hướng gia tăng và gắn liền với nhu cầu xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế, định hướng nào cũng đều cần cho sự phát triển của xã hội, tạo nên thế “kiềng ba chân” của GDĐH.

Thứ hai, tiêu chuẩn của cơ sở GDĐH định hướng nghiên cứu quy định hiện hành quá cao so với mặt bằng chung các cơ sở GDĐH hiện nay ở Việt Nam. Vì vậy, chưa có cơ sở nào đáp ứng các tiêu chuẩn để chính thức được công nhận là trường định hướng nghiên cứu. Những tiêu chí khó đạt nhất là: (i) Quy mô đào tạo trình độ thạc sĩ, tiến sĩ chiếm trên 30% tổng quy mô đào tạo ngành, chuyên ngành định hướng nghiên cứu, trong khi thực tế cho thấy quy mô đào tạo trình độ sau đại học bị giới hạn bởi tỷ lệ giáo sư, phó giáo sư và tiến sĩ theo Thông tư số 32/2015/TT-BGDĐT[2] nên quy mô đào tạo trình độ đại học bao gồm hệ chính quy, vừa làm vừa học, từ xa của nhiều trường đang lấn át mạnh, vẫn là nguồn chủ yếu đảm bảo tài chính cho cơ sở, vượt xa con số tối đa cho phép đối với cơ sở GDĐH định hướng nghiên cứu; (ii) Tỷ lệ chi cho hoạt động nghiên cứu khoa học chiếm ít nhất 20% tổng chi cho hoạt động hàng năm của cơ sở GDĐH. Đây là thách thức lớn đối với tất cả các trường khi nghiên cứu chưa đủ sức mang lại nguồn thu để bù đắp phần nào các chi phí phải có cho hoạt động nghiên cứu khoa học; (iii) Tỷ lệ giảng viên, nghiên cứu viên cơ hữu có trình độ tiến sĩ không thấp hơn 30% tổng số giảng viên, nghiên cứu viên cơ hữu; đối với các ngành, chuyên ngành định hướng nghiên cứu phải đảm bảo tỷ lệ không thấp hơn 50%; (iv) Tỷ lệ sinh viên/giảng viên của các chương trình định hướng nghiên cứu không quá 15. Đây là khó khăn khó vượt qua nhất vì tỷ lệ 15 so với tiêu chuẩn là tỷ lệ 25 khiến nguồn thu từ học phí các chương trình định hướng nghiên cứu của các trường sẽ giảm sút nghiêm trọng (giảm 40%), ảnh hưởng đến tình hình tài chính mà ít cơ sở GDĐH dám mạo hiểm. Ngoài ra, các tiêu chí khác theo quy định hiện hành cũng không dễ dàng đối với nhiều cơ sở GDĐH.

Thứ ba, chưa xác định tổ chức phân tầng, xếp hạng cơ sở GDĐH. Theo Nghị định số 73/2015/NĐ-CP ngày 08/9/2015 của Chính phủ quy định tiêu chuẩn phân tầng, khung xếp hạng và tiêu chuẩn xếp hạng cơ sở giáo dục đại học, các tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục được Bộ Giáo dục và Đào tạo giao nhiệm vụ thực hiện phân tầng, xếp hạng. Tuy nhiên, đến nay, quy định này chưa được hiện thực hoá.

Thứ tư, theo quy định hiện hành, loại cơ sở GDĐH định hướng thực hành có mục đích áp dụng cho các trường cao đẳng, nhưng hiện nay, các trường loại này đã chuyển sang giáo dục nghề nghiệp, hoạt động theo Luật Giáo dục nghề nghiệp năm 2014, không còn thuộc đối tượng áp dụng của Luật Giáo dục đại học.

Vì các lý do trên, các quy định hiện hành về phân tầng chưa đi vào cuộc sống, chưa đạt được mục tiêu và những kỳ vọng đặt ra khi xây dựng Luật Giáo dục đại học năm 2012. Bởi vậy, nhu cầu hoàn thiện các quy định về phân tầng cơ sở GDĐH trong Luật Giáo dục đại học năm 2012 là rất cấp thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý có tính khả thi và phù hợp với thông lệ quốc tế cho việc phân tầng các cơ sở GDĐH (nếu cần).

2. Kinh nghiệm của một số quốc gia về phân tầng cơ sở giáo dục đại học

Qua nghiên cứu pháp luật của một số quốc gia đại diện điển hình cho các truyền thống pháp luật và các nền giáo dục trên thế giới như: Hoa Kỳ, Úc, Pháp, Đức, Liên bang Nga, Trung Quốc, Nhật Bản, Singapore, Thái Lan, có thể thấy rằng, các nước không phân tầng trong văn bản luật về GDĐH, nếu có chỉ quy định về phân loại. Ở Đức, GDĐH thuộc thẩm quyền của các bang. Luật Giáo dục đại học của bang Hessen có liệt kê các trường đại học của bang tại Điều 2, gồm đại học tổng hợp, đại học nghệ thuật và các đại học chuyên ngành. Trong đó, trường đại học là trường nghiên cứu, có nhiệm vụ phát triển, nâng cao các ngành khoa học thông qua nghiên cứu và đào tạo các ngành khoa học; đào tạo đội ngũ khoa học và nghệ thuật kế cận[3]. Như vậy, pháp luật của bang Hessen không có phân tầng, mà chỉ có quy định về các loại cơ sở GDĐH. Luật Giáo dục đại học và nghề nghiệp sau đại học của Liên bang Nga[4] có các loại và tên các trường đại học (Điều 9) nhưng Luật này hiện đã hết hiệu lực và trong Luật Giáo dục hiện hành không có quy định về vấn đề này[5]. Bộ luật liên quan đến các đại học và các trường đại học ở Vương quốc Na Uy có quy định tại Điều 2 về phạm vi áp dụng là các đại học, trường đại học chuyên biệt và trường đại học. Việc trường thuộc phân loại nào sẽ do Quốc vương quyết định[6].

Vậy phân tầng trong ngôn ngữ các nước này thể hiện như thế nào? Thuật ngữ được giới khoa học sử dụng chỉ phân tầng chính là “classification” trong tiếng Anh, tiếng Pháp, “классификация” trong tiếng Nga đều mang ý nghĩa “phân loại”. Theo hiểu biết của tác giả, trong Luật Giáo dục đại học của Trung Quốc[7] có xuất hiện thuật ngữ “phân tầng”, khi Điều 26 quy định: “Thành lập trường đại học cần căn cứ theo phân tầng, loại hình, các chuyên ngành khoa học, quy mô, trình độ giảng viên và nghiên cứu viên khoa học để sử dụng tên gọi tương ứng”. Tuy nhiên, từ “phân tầng” trong văn bản này không hẳn là tầng cao thấp. Từ phân tầng ở đây nghĩa là tầng lớp, phân loại, nhưng xét từ này trong ngữ cảnh các từ liên quan như “loại hình”, “các chuyên ngành khoa học”, “quy mô”, thì từ này có nghĩa là phân loại theo loại hình chứ không phải phân tầng cao thấp về mức độ danh tiếng, trình độ đào tạo của các cơ sở đào tạo đại học. Hơn nữa, trong Luật Giáo dục đại học của Trung Quốc cũng không có bất cứ quy định nào về các tầng mà chỉ chia thành các loại trường như trường nghiên cứu - đại học tổng hợp và trường chuyên ngành - thiên về đào tạo ứng dụng và các trường khác, ví dụ trường hàm thụ, trường đào tạo qua phát thanh, truyền hình (từ xa)... Ở Trung Quốc, Chính phủ chú trọng đến việc tạo ra các trường đại học chất lượng cao bằng các dự án khác nhau. Ngay từ năm 1995, dự án xây dựng 100 trường đại học đẳng cấp quốc tế với các ngành học then chốt trong thế kỷ XXI đã được triển khai với tên gọi “Dự án 211”. Mục tiêu của dự án là xây dựng nhóm 100 các trường đại học được tài trợ đặc biệt để nâng cao chất lượng giảng dạy, nghiên cứu, quản lý và hiệu quả, với hy vọng là từ nhóm các trường đại học này xây dựng các tiêu chuẩn về chất lượng các trường đại học. Chính phủ đầu tư mạnh cho Dự án 211, Kế hoạch 05 năm lần thứ 10 đã tăng đầu tư cho dự án 211 với nguồn kinh phí tổng thể là 18,4 tỷ NDT (tương đương 1,66 tỷ euro)[8]. Dự án 985 được triển khai từ năm 1998 nhằm mục đích phát triển từ 10 đến 12 trường đại học đạt đẳng cấp thế giới, có khả năng cạnh tranh với các tổ chức giáo dục đại học đứng đầu thế giới cộng với một số tổ chức nghiên cứu cao cấp nổi tiếng thế giới. Đại học Bắc Kinh và Đại học Thanh Hoa được ưu tiên đầu tiên cùng với 39 trường đại học khác. Các trường này được hưởng nguồn kinh phí hỗ trợ đặc biệt cùng với nguồn tài trợ thường xuyên để tạo thành một nhóm các trường đẳng cấp cao ở Trung Quốc. Trong năm 2017, Trung Quốc lại có bước tiến mới trong việc xây dựng các trường đẳng cấp cao. Ngày 21/8/2017, Thông tư số 2 năm 2017 của Bộ Giáo dục, Bộ Tài chính, Ủy ban cải cách quốc gia Trung Quốc được ban hành, công bố danh sách các trường đại học song nhất (hai hàng đầu) được đầu tư để trở thành những trường hàng đầu thế giới và có những chuyên ngành đào tạo hàng đầu thế giới. Theo đó, có 42 trường ưu tú lọt vào danh sách này, bao gồm các trường từ Dự án 985 và một số trường từ Dự án 211. Như vậy, ở Trung Quốc có các trường thuộc các đẳng cấp khác nhau nhưng không xuất phát từ luật mà xuất phát từ chính sách đầu tư của Nhà nước thông qua các dự án, chương trình để hình thành các trường đẳng cấp cao. Năm 2017 mới có Thông tư liên tịch xác định danh mục 42 trường ưu tú sau cả quá trình dài đầu tư và sàng lọc (từ năm 1995).

3. Sửa đổi Luật Giáo dục đại học năm 2012 về phân tầng cơ sở giáo dục đại học như thế nào?

Ở một số quốc gia, thuật ngữ “phân tầng” có ý nghĩa là phân loại. “Phân tầng” mang nhiều tính hàn lâm, thường chỉ “tầng tinh hoa” và “tầng đại chúng” của các cơ sở GDĐH, phù hợp với các công trình khoa học hơn là quy định trong các văn bản pháp luật. Trung Quốc là quốc gia có sự phân tầng rõ rệt, tầng tinh hoa cao nhất gồm những trường xuất sắc nhất hình thành trên cơ sở chính sách đầu tư của Nhà nước mà không cần quy định cụ thể trong luật. Vấn đề phân tầng đã từng gây tranh luận khi xây dựng Luật Giáo dục đại học năm 2012 và cuộc tranh luận vẫn chưa kết thúc cho đến tận bây giờ. Các trường tốp trên muốn giữ phân tầng để khẳng định đẳng cấp của mình và tiếp tục được Nhà nước đầu tư, các trường tốp dưới lại không muốn phân tầng vì tạo ra sự khác biệt. Những ý kiến trái chiều vẫn đang tiếp tục tác động đến quá trình dự thảo Luật Giáo dục đại học sửa đổi. Theo chúng tôi, liên quan đến vấn đề này có 03 nội dung cần chú ý:

Thứ nhất, cần phân biệt xây dựng văn bản luật về giáo dục đại học với xây dựng chính sách đầu tư cho giáo dục đại học. Việc hình thành các trường đẳng cấp quốc tế, các trường hàng đầu là rất cần thiết, nhưng có nhất thiết phải quy định trong luật hay không? Ví dụ của Trung Quốc cho thấy, họ thành công trong việc xây dựng các trường đẳng cấp quốc tế từ chính sách đầu tư của Nhà nước thông qua các dự án; văn bản ghi nhận các trường ưu tú để tiếp tục đầu tư cũng chỉ là Thông tư liên tịch.

Thứ hai, nếu không quy định về phân tầng thì ảnh hưởng thế nào đến việc phát triển GDĐH ở nước ta? Thực tế cho thấy, không có quy định về phân tầng, thì các mục đích theo Luật Giáo dục đại học hiện hành vẫn đạt được, đó là: (i) Quy hoạch mạng lưới vẫn thực hiện được vì trong Luật đã có Điều 11 về quy hoạch mạng lưới cơ sở GDĐH với các tiêu chí rõ ràng (trong đó không có tiêu chí về phân tầng). (ii) Kế hoạch đầu tư vẫn xây dựng và triển khai vì trong Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học trình Quốc hội xem xét ở kỳ hợp thứ 5 Quốc hội khoá XIV đã bổ sung quy định tại khoản 2 Điều 12 như sau: “Nhà nước có chính sách về đất đai, thuế, tín dụng và các chính sách khác để phát triển giáo dục đại học; ưu tiên đầu tư ngân sách để phát triển một số cơ sở giáo dục đại học, ngành đào tạo mang tầm khu vực, quốc tế và cơ sở đào tạo giáo viên chất lượng cao; phát triển một số ngành, vùng đặc thù để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước. Nhà nước có cơ chế phân bổ nguồn lực cho giáo dục đại học theo nguyên tắc cạnh tranh, bình đẳng, hiệu quả”. Với quy định này, nếu muốn phát triển các trường đẳng cấp quốc tế thì ngân sách nhà nước vẫn đầu tư nhưng thông qua đề án, dự án, chương trình, trong đó, ưu tiên các ngành đào tạo mang tầm khu vực và quốc tế, đào tạo giáo viên chất lượng cao. Điều đó có nghĩa là, các cơ sở GDĐH mạnh, đủ điều kiện để phát triển thành các trường “tinh hoa” hàng đầu vẫn có cơ sở pháp lý để Nhà nước đầu tư phát triển. (iii) Việc quản lý nhà nước vẫn được thực hiện đối với các cơ sở GDĐH một cánh hiệu quả, không phụ thuộc vào việc có được phân tầng hay không.

Thứ ba, Luật Giáo dục đại học nên quy định theo thông lệ quốc tế để dễ dàng hội nhập. Thực hiện Nghị quyết số 29-NQ/TW ngày 04/11/2013 của Hội nghị Trung ương 8 khóa XI để đổi mới căn bản và toàn diện giáo dục, đào tạo, nhằm tăng cường hội nhập quốc tế trong lĩnh vực giáo dục để phát triển đất nước, quan điểm nhất quán khi thực hiện sửa đổi, bổ sung Luật lần này là phải phù hợp với thông lệ quốc tế để GDĐH Việt Nam sớm bắt kịp với các cơ sở GDĐH tiên tiến trong khu vực và trên thế giới.

Từ những lập luận trên, tác giả đề xuất hai phương án:

Phương án thứ nhất: Tách Điều 9 thành 2 điều riêng biệt. Điều 9 về các loại cơ sở GDĐH, Điều 9a về xếp hạng, vì hiện nay đây là 2 vấn đề độc lập, không còn có điểm chung như Luật hiện hành (về tiêu chí, cơ quan có thẩm quyền)... Điều 9 có thể được quy định như sau:

“Điều 9. Các loại cơ sở giáo dục đại học

1. Các cơ sở giáo dục đại học bao gồm: (i) Cơ sở giáo dục đại học định hướng nghiên cứu; (ii) Cơ sở giáo dục đại học định hướng ứng dụng.

2. Cơ sở giáo dục đại học tự xác định sứ mạng, mục tiêu phát triển theo định hướng nghiên cứu hoặc định hướng ứng dụng phù hợp với điều kiện của cơ sở giáo dục đại học và nhu cầu của xã hội”.

Tuy nhiên, phương án này có hạn chế là phải bổ sung một điều, trong khi đó, việc xây dựng Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học bị giới hạn bởi số điều được sửa đổi, bổ sung. Ban soạn thảo phải cân nhắc từng điều cần sửa đổi hay bổ sung để đưa vào Dự thảo cho thuyết phục, vì thế việc bổ sung thêm 01 điều là hết sức khó khăn.

Phương án thứ hai: Đưa những nội dung về các loại cơ sở GDĐH theo sứ mệnh vào Điều 7 và có thể được quy định như sau::

“Điều 7. Cơ sở giáo dục đại học

3. Các cơ sở giáo dục đại học hoạt động theo các định hướng sau: (i) Cơ sở giáo dục đại học định hướng nghiên cứu; (ii) Cơ sở giáo dục đại học định hướng ứng dụng. Cơ sở giáo dục đại học tự xác định sứ mạng, mục tiêu phát triển theo định hướng nghiên cứu hoặc định hướng ứng dụng phù hợp với điều kiện của cơ sở giáo dục đại học và nhu cầu xã hội. Chính phủ quy định tiêu chí công nhận cơ sở giáo dục đại học theo định hướng nghiên cứu trên cơ sở kết quả đào tạo, nghiên cứu”.

Phương án này khắc phục được hạn chế của phương án thứ nhất (không phát sinh điều luật bổ sung), đồng thời hợp logic, vì Điều 7 quy định về hệ thống các cơ sở GDĐH nên các loại trường theo định hướng khác nhau được quy định ở Điều này là phù hợp. Đồng thời quy định về tiêu chí công nhận trường theo định hướng nghiên cứu cũng được tối giản theo thông lệ quốc tế (theo kết quả đào tạo, nghiên cứu), có tính khả thi cao, giúp các trường có thể dễ dàng hơn khi phấn đấu trở thành trường định hướng nghiên cứu.

Theo tác giả, phương án thứ hai là phù hợp trong bối cảnh hiện tại và nếu được Quốc hội xem xét thông qua sẽ tạo cơ sở pháp lý phù hợp với điều kiện thực tế ở Việt Nam và thông lệ quốc tế trong việc xác định định hướng các cơ sở GDĐH có sự quản lý của Nhà nước. Công việc tiếp theo sẽ là trên cơ sở Điều 7, Điều 11, đặc biệt Điều 12 của Luật này, Chính phủ xây dựng chiến lược, kế hoạch, dự án, chương trình nhằm triển khai việc hình thành nhóm các trường và các ngành đào tạo mang tầm khu vực và quốc tế.