Pháp luật về hỗ trợ ổn định đời sống khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

1. Quy định của Chính phủ về hỗ trợ ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Vấn đề hỗ trợ đời sống và sản xuất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đã được Chính phủ hướng dẫn chi tiết tại Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất với các nội dung sau:

Đối tượng được hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất gồm các trường hợp: (i) Hộ gia đình, cá nhân được giao đất sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp kể từ khi thực hiện Luật Đất đai năm 1993; (ii) Hộ gia đình, cá nhân thuộc đối tượng đủ điều kiện được giao đất nông nghiệp nói trên, nhưng chưa được giao đất nông nghiệp và đang sử dụng đất nông nghiệp do nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, được tặng cho, khai hoang theo quy định của pháp luật, được UBND cấp xã nơi có đất thu hồi xác nhận là đang trực tiếp sản xuất trên đất nông nghiệp đó; (iii) Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận giao khoán đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản (không bao gồm đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) của các nông, lâm trường quốc doanh khi Nhà nước thu hồi mà thuộc đối tượng là cán bộ, công nhân viên của nông, lâm trường quốc doanh đang làm việc hoặc đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp đang trực tiếp sản xuất nông, lâm nghiệp; hộ gia đình, cá nhân nhận khoán đang trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó.

Điều kiện để được hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất:

- Đối với hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang sử dụng đất thuộc đối tượng nói trên đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc đủ điều kiện được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất quy định theo Luật Đất đai năm 2013.

- Đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận giao khoán đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản (không bao gồm đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) của các nông trường, lâm trường thì phải có hợp đồng giao khoán sử dụng đất.

Việc hỗ trợ ổn định đời sống cho các đối tượng nói trên được thực hiện theo quy định sau:

- Thu hồi từ 30% đến 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ trong thời gian 6 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 12 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 24 tháng.

Đối với trường hợp thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ trong thời gian 12 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 24 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 36 tháng.

- Diện tích đất thu hồi được xác định theo từng quyết định thu hồi đất của UBND cấp có thẩm quyền.

- Mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền tương đương 30 kg gạo trong 01 tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương.

2. Quy định của các địa phương về hỗ trợ ổn định đời sống

Qua nghiên cứu việc áp dụng pháp luật của các địa phương có liên quan đến nội dung ổn định đời sống[1] và hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường, tác giả có một số nhận xét sau:

Thứ nhất, nếu hiểu theo cách quy định của Nghị định số 47/2014/NĐ-CP thì số % diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi chính là tỷ số giữa diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi được xác định theo từng quyết định thu hồi đất của UBND cấp có thẩm quyền và diện tích “đất nông nghiệp đang sử dụng”. Đã là “đất nông nghiệp đang sử dụng” thì không tính đến địa bàn hành chính ở đâu.

Quy định nêu trên được hướng dẫn tại khoản 2 Điều 5 Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất: Diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng là tổng diện tích đất nông nghiệp mà hộ gia đình, cá nhân có trong phạm vi một xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Đây là quy định chưa phù hợp với Nghị định số 47/2014/NĐ-CP, song lại có lợi đối với người sử dụng đất và tiện cho các địa phương trong hoạt động thực tiễn áp dụng pháp luật của mình. Do vậy, văn bản hướng dẫn của UBND các tỉnh cũng đi theo hướng này.

Khoản 1 Điều 5 Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT hướng dẫn, diện tích đất nông nghiệp thu hồi để tính hỗ trợ ổn định đời sống quy định tại điểm b khoản 3 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP được xác định theo từng quyết định thu hồi đất của UBND cấp có thẩm quyền, không cộng dồn diện tích đất nông nghiệp đã thu hồi của các quyết định thu hồi đất trước đó.

Tuy nhiên, nếu người sử dụng đất bị thu hồi đất nông nghiệp nhiều lần và lần nào diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi cũng nằm dưới ngưỡng 30% và địa phương không hỗ trợ thì sẽ bị thiệt thòi trong việc thụ hưởng chính sách. Trong trường hợp này, UBND tỉnh Quảng Trị[2] đã tỏ ra có lý khi quy định: Việc xác định tỷ lệ phần trăm (%) diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng để tính hỗ trợ theo quy định tại điểm a khoản 3 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP được thực hiện theo nguyên tắc như sau: Trường hợp hộ gia đình, cá nhân có đất nông nghiệp thu hồi nhiều lần mà mỗi lần dưới 30% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được cộng dồn diện tích đất thu hồi trong các quyết định thu hồi đất trước đó và được hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất khi bảo đảm đủ điều kiện về diện tích quy định. Đây là nội dung cần tiếp thu trong quá trình xem xét, sửa đổi các quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất cho phù hợp với yêu cầu đặt ra.

Thứ hai, hầu hết các địa phương đều thống nhất với quy định tại Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP của Chính phủ theo các nội dung: Đối tượng được hỗ trợ; % diện tích bị thu hồi để được hỗ trợ theo các mốc: Từ 30% đến 70% và trên 70%. Tuy nhiên, đa số lại có sự điều chỉnh thời gian được hỗ trợ trong trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn là 24 tháng, 36 tháng tùy thuộc vào % diện tích bị thu hồi, thay vì “thời gian hỗ trợ tối đa là 24 tháng, 36 tháng”. Điều này có lợi cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi và tiện trong việc áp dụng pháp luật của cơ quan thừa hành.

Thứ ba, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP không quy định hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi dưới 30% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng; còn tại khoản 3 Điều 5 Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT thì giao trách nhiệm này cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh: “Trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất quy định tại khoản 2 Điều này bị thu hồi dưới 30% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng mà việc thu hồi đất ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất của người thu hồi đất thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh căn cứ tình hình thực tế tại địa phương quyết định biện pháp hỗ trợ khác quy định tại Điều 25 của Nghị định số 47/2014/NĐ-CP cho phù hợp”. Trên cơ sở đó, UBND một số tỉnh đã quy định trực tiếp mức hỗ trợ trong trường hợp này như: UBND các tỉnh: Bắc Kạn[3], Cần Thơ[4], Thái Nguyên[5] quy định với mức hỗ trợ cho mỗi nhân khẩu vẫn là 30 kg gạo, thời gian hỗ trợ là 3 tháng trong trường hợp hộ không di chuyển chỗ ở, 6 tháng trong trường hợp hộ phải di chuyển chỗ ở và 12 tháng trong trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. UBND tỉnh An Giang[6] quy định thêm tiêu chí diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi tối thiểu phải từ 500m² trở lên, với mức hỗ trợ cho mỗi nhân khẩu và thời gian hỗ trợ với số lượng và điều kiện như trên. UBND tỉnh Nam Định[7] thì không phân biệt địa bàn chuyển cư; còn đối với tỉnh Quảng Nam[8] thì khống chế mốc tối thiểu là 15% diện tích bị thu hồi.  Riêng đối với tỉnh Quảng Ngãi[9] thì chia nhỏ diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi là: Dưới 10%, từ 10% đến dưới 20%, từ 20% đến dưới 30% để ấn định thời gian hỗ trợ là: 1, 2, 3 tháng.

Thứ tư, tại điểm c khoản 3 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định: “Mức hỗ trợ cho một nhân khẩu quy định… được tính bằng tiền tương đương 30 kg gạo trong 01 tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương”. Nội dung này được tính toán theo phương pháp thống kê tại thời điểm hỗ trợ là phù hợp. Tuy nhiên, nhiều địa phương lại quy định khác nhau như: Bắc Kạn: Theo báo cáo giá thị trường hàng tháng của Sở Tài chính[10] tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường giải phóng mặt bằng; Khánh Hòa: Giá gạo để tính hỗ trợ căn cứ thông báo giá gạo tẻ thường tại địa phương bình quân 6 tháng đầu năm (hoặc 6 tháng cuối năm) của Sở Tài chính[11]; Lai Châu: Giá gạo tẻ thường tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường và lấy theo báo cáo giá hàng tháng của Sở Tài chính[12]; Lâm Đồng: Giá gạo tẻ theo báo cáo giá cả thị trường của Phòng Tài chính - Kế hoạch[13] cấp huyện tại thời điểm quyết định thu hồi đất; Quảng Ninh[14]: Giá gạo tính hỗ trợ do UBND cấp huyện quyết định; Sóc Trăng[15]: Giá gạo trung bình được căn cứ vào giá gạo trung bình trên địa bàn tỉnh do Cục Thống kê tỉnh thống kê và báo cáo hàng tháng; Tây Ninh[16]: Giá gạo trung bình ở tỉnh Tây Ninh do Sở Tài chính công bố tại thời điểm lập phương án.

Như vậy, cả hai nội dung giá gạo trung bình và thời điểm được tính, nhiều địa phương đều quy định chưa phù hợp với văn bản của Chính phủ. Bên cạnh đó, theo Luật Giá năm 2012 thì UBND cấp tỉnh mới là cơ quan quản lý nhà nước về giá, chứ không phải là Sở Tài chính, Phòng Tài chính, Cục Thống kê hay UBND cấp huyện[17].

Cũng cùng nội dung trên, có ý kiến cho rằng, quy định căn cứ để tính tiền hỗ trợ tương đương 30 kg gạo trong 01 tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương là vẫn theo chế độ bản vị lương thực lỗi thời, khó xác định. Để đơn giản hơn không nên xác định theo giá gạo mà nên quy định mức hỗ trợ hàng tháng trên cơ sở mức lương tối thiểu[18]. Nếu tính theo phương pháp này thì rõ ràng là thuận tiện hơn và thống nhất trong cả nước theo quy định của Chính phủ.

Một số địa phương cũng đã tiếp cận theo hướng tương tự như trên, như UBND tỉnh Bình Dương[19] quy định, mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền là 1.000.000 đồng/tháng cho mỗi nhân khẩu. Nhân khẩu được xác định trong số hộ khẩu thường trú hoặc tạm trú dài hạn. UBND tỉnh Hậu Giang[20] thì quy định, mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền 330.000 đồng/tháng.

Thứ năm, một số địa phương như Bắc Giang, Hà Nam thì quy định hỗ trợ dựa trên diện tích đất nông nghiệp thực tế bị thu hồi, thay vì dựa vào số tương đối giữa diện tích đất bị thu hồi so với diện tích đất đang sử dụng: UBND tỉnh Bắc Giang[21] quy định: Hỗ trợ đối với đất sản xuất nông nghiệp trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất nông nghiệp khác: 5.000 đồng/m²; hỗ trợ đối với đất trồng cây ăn quả, cây lâu năm: 3.500 đồng/m²; hỗ trợ đối với đất rừng sản xuất đã trồng cây với mật độ quy định và chiều cao cây đạt trên 1,2 m: 5.000 đồng/m², đối với rừng nghèo kiệt: 750 đồng/m². UBND tỉnh Hà Nam[22] thì quy định chung, hỗ trợ ổn định đời sống, với mức hỗ trợ là 15.000 đồng/m² đất nông nghiệp bị thu hồi.

Mặc dù các quy định nêu trên chưa phù hợp với Nghị định số 47/2014/NĐ-CP, song nhìn chung phù hợp với bản chất kinh tế: Thu hồi đất nông nghiệp nhiều sẽ dẫn đến bị thiệt hại nhiều và được Nhà nước bù đắp lại bằng biện pháp hỗ trợ nhiều hơn là đúng đắn.

3. Kiến nghị sửa đổi, bổ sung quy định về hỗ trợ ổn định đời sống

Nội dung quy định theo Nghị định số 47/2014/NĐ-CP để tính toán mức hỗ trợ ổn định đời sống cho các hộ gia đình, cá nhân có thể được biểu thị bằng công thức sau:

Mức hỗ trợ ổn định đời sống  =  Số tháng được hỗ trợ  x  số nhân khẩu được hỗ trợ  x  30 kg gạo/tháng  x  đơn giá 1 kg gạo.

Tuy nhiên, để xác định được số tháng được hỗ trợ thì phải tính toán % diện tích đất bị thu hồi. Đây là số tương đối không dễ gì xác định chính xác trong bối cảnh hồ sơ địa chính chưa được xây dựng hoàn chỉnh. Đồng thời, tính toán theo cách này cũng không phản ánh đúng đắn mức độ hỗ trợ của Nhà nước trên cơ sở thiệt hại do việc thu hồi đất nông nghiệp tác động trực tiếp đến đời sống của các hộ gia đình, cá nhân. Đó là chưa đề cập đến các hạn chế của phương pháp tính trên như đã phân tích:

- Cách tính % diện tích đất bị thu hồi trên tổng diện tích đất hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng trên phạm vi một xã hay là tổng diện tích đất hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng không bị bó hẹp trên địa bàn một xã như cách quy định trong Nghị định số 47/2014/NĐ-CP?

- Cách tính có nên lũy kế diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi trong từng quyết định thu hồi đất trong trường hợp mỗi lần thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân chưa đạt đến ngưỡng 30% diện tích đất bị thu hồi, nhưng tổng số diện tích đất nông nghiệp qua các lần thu hồi thì lại vượt ngưỡng quy định?

- Căn cứ để tính tiền hỗ trợ tương đương 30 kg gạo trong một tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương là vẫn theo chế độ bản vị lương thực lỗi thời, khó xác định.

- Quy định cơ quan công bố giá gạo cũng chưa có sự thống nhất, phù hợp với Luật Giá năm 2012.

Do đó, cách tính của một số địa phương như Bắc Giang, Hà Nam quy định mức hỗ trợ ổn định đời sống dựa trên diện tích đất nông nghiệp thực tế bị thu hồi, thay vì dựa vào số tương đối giữa diện tích đất bị thu hồi so với diện tích đất đang sử dụng là có cơ sở.

Trên cơ sở đó, chúng tôi đề nghị sửa đổi khoản 3 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP như sau:

“Việc hỗ trợ ổn định đời sống cho các đối tượng quy định tại các điểm a, b, c và d khoản 1 Điều này thực hiện theo quy định sau:

Số tiền hỗ trợ cho hộ gia đình, cá nhân ổn định đời sống  =  (Diện tích đất bị thu hồi theo quyết định của cấp có thẩm quyền)  x  (Số lần giá đất nông nghiệp cùng loại trong bảng giá đất của địa phương đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp thu hồi).

Diện tích được hỗ trợ không vượt quá hạn mức giao đất nông nghiệp tại địa phương”.

Qua phân tích các quy định nêu trên, chúng ta có thể thấy rằng, hầu như tất cả các địa phương đều cố gắng cụ thể hóa các quy định về hỗ trợ nhằm ổn định đời sống cho người bị thu hồi đất nông nghiệp theo hướng có lợi cho người sử dụng đất. Suy cho cùng, điều này thể hiện trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu đất đai, chứ không đơn thuần là sự trao đổi ngang giá như trong trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quan hệ pháp luật dân sự.