Pháp luật về phòng, chống xâm hại trẻ em và một số giải pháp hoàn thiện

1. Chính sách, pháp luật về bảo vệ trẻ em

Năm 1979, Nhà nước ta đã ban hành Pháp lệnh Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Đây được coi là văn bản pháp luật đầu tiên về công tác bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Ngày 20/2/1990, Việt Nam là quốc gia đầu tiên ở châu Á và là quốc gia thứ hai trên thế giới phê chuẩn Công ước của Liên Hợp Quốc về quyền trẻ em, thể hiện rõ quan điểm, quyết tâm của Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm, chăm lo cho sự nghiệp bảo vệ và giáo dục trẻ em. Ngày 12/8/1991, tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em (có hiệu lực thi hành từ ngày 16/8/1991). Đến ngày 15/6/2004, Quốc hội thông qua Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em (sửa đổi) tạo ra hành lang pháp lý quan trọng trong công tác bảo vệ và giáo dục trẻ em, quy định tương đối đầy đủ các quyền và bổn phận của trẻ em, trách nhiệm của gia đình và ban, ngành, đoàn thể, tổ chức xã hội cùng tham gia thực hiện các quyền cơ bản của trẻ em. Đặc biệt đưa ra 10 nhóm quyền cơ bản của trẻ (từ Điều 11 đến Điều 20).

Ngày 05/4/2016, Luật Trẻ em được Quốc hội khóa XIII thông qua, có hiệu lực từ ngày 01/6/2017 (thay thế cho Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004). Sau nhiều lần bổ sung, sửa đổi từ nội dung đến tên gọi, Luật Trẻ em năm 2016 quy định khá đầy đủ, chi tiết và nhân văn bảo đảm mọi trẻ em đều được hưởng các quyền của mình. Nhiều điều khoản trong luật tương ứng và phù hợp với các quy định tại Công ước của Liên Hợp Quốc về quyền trẻ em. Bên cạnh đó, pháp luật về bảo vệ trẻ em còn được đề cập trực tiếp hoặc gián tiếp trong: Luật Giáo dục; Luật Hôn nhân và Gia đình; Luật Phòng, chống bạo lực gia đình; Luật Bảo hiểm y tế; Bộ luật Lao động; Bộ luật Dân sự; Bộ luật Hình sự; Bộ luật Tố tụng dân sự; Bộ luật Tố tụng hình sự... Ngoài ra, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách, chương trình khác về bảo vệ trẻ em như: “Tháng hành động về trẻ em” được tổ chức vào tháng 6 hàng năm; “Chương trình quốc gia bảo vệ trẻ em  giai đoạn 2011 - 2015”; “Chiến lược quốc gia về dinh dưỡng giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2030”. Mới đây nhất, ngày 07/01/2021, Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định số 23/QĐ-TTg phê duyệt “Chương trình hành động quốc gia vì trẻ em giai đoạn 2021 - 2030”.

Liên quan đến phòng chống xâm hại trẻ em, Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Trẻ em được Nhà nước, gia đình và xã hội bảo vệ, chăm sóc và giáo dục, được tham gia vào các vấn đề về trẻ em. Nghiêm cấm xâm hại, hành hạ, ngược đãi, bỏ mặc, lạm dụng, bóc lột sức lao động và những hành vi khác vi phạm quyền trẻ em” (Điều 37). Luật Trẻ em năm 2016 cũng quy định: “Bảo vệ trẻ em là việc thực hiện các biện pháp phù hợp để bảo đảm trẻ em được sống an toàn, lành mạnh; phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các hành vi xâm hại trẻ em; trợ giúp trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt” (Điều 4). Cụ thể hóa 03 cấp độ này, Luật Trẻ em quy định rõ: (i) Cấp độ phòng ngừa: Bao gồm các biện pháp bảo vệ được áp dụng đối với cộng đồng, gia đình và mọi trẻ em nhằm nâng cao nhận thức, trang bị kiến thức về bảo vệ trẻ em, xây dựng môi trường sống an toàn, lành mạnh cho trẻ em, giảm thiểu nguy cơ trẻ em bị xâm hại hoặc rơi vào hoàn cảnh đặc biệt (Điều 48). (ii) Cấp độ hỗ trợ: Bao gồm các biện pháp bảo vệ được áp dụng đối với trẻ em có nguy cơ bị bạo lực, bóc lột, bỏ rơi hoặc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt nhằm kịp thời phát hiện, giảm thiểu hoặc loại bỏ nguy cơ gây tổn hại cho trẻ em (Điều 49). (iii) Cấp độ can thiệp: Bao gồm các biện pháp bảo vệ được áp dụng đối với trẻ em và gia đình trẻ em bị xâm hại nhằm ngăn chặn hành vi xâm hại; hỗ trợ chăm sóc phục hồi, tái hòa nhập cộng đồng cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt (Điều 50).

Ngoài ra, Luật Trẻ em cũng đặt ra các yêu cầu: (i) Bảo vệ trẻ em phải bảo đảm tính hệ thống, tính liên tục, có sự phối hợp chặt chẽ, hiệu quả giữa các cấp, các ngành trong việc xây dựng, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật và cung cấp dịch vụ bảo vệ trẻ em. (ii) Cơ quan, tổ chức, cơ sở giáo dục, gia đình, cá nhân có trách nhiệm bảo vệ trẻ em. Việc bảo vệ trẻ em phải tuân thủ các quy định của pháp luật, quy trình, tiêu chuẩn do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. (iii) Trẻ em được ưu tiên bảo vệ tại gia đình, gia đình nhận chăm sóc thay thế. Việc đưa trẻ em vào cơ sở trợ giúp xã hội là biện pháp tạm thời khi các hình thức chăm sóc tại gia đình, gia đình nhận chăm sóc thay thế không thực hiện được hoặc vì lợi ích tốt nhất của trẻ em. (iv) Cha mẹ, người chăm sóc trẻ em và trẻ em phải được cung cấp thông tin, được tham gia ý kiến với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong việc ra quyết định can thiệp, hỗ trợ để bảo vệ trẻ em. (v) Coi trọng phòng ngừa, ngăn chặn nguy cơ gây tổn hại cho trẻ em; kịp thời can thiệp, giải quyết để giảm thiểu hậu quả; tích cực hỗ trợ để phục hồi, tái hòa nhập cộng đồng cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt.

2. Thực trạng thực thi chính sách, pháp luật về bảo vệ trẻ em

Theo báo cáo của Chính phủ[1], tính đến ngày 30/6/2019, cả nước có 24.776.733 trẻ em, chiếm 25,75% tổng dân số cả nước. Trong những năm qua, cùng với sự quan tâm của các ngành, các cấp, của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội, công tác bảo vệ và giáo dục trẻ em đã có chuyển biến tích cực và đạt được nhiều thành tựu quan trọng, bảo đảm thực hiện ngày càng tốt hơn các quyền của trẻ em, như: Quyền được bảo vệ, chăm sóc sức khỏe; quyền được giáo dục, học tập, phát triển năng khiếu; quyền bí mật đời sống riêng tư.

Đến nay, tất cả trẻ em dưới 06 tuổi được Nhà nước cấp bảo hiểm y tế miễn phí; gần 100% trẻ em dưới 01 tuổi được tham gia tiêm chủng mở rộng; gần 100% trẻ em 05 tuổi được đi học mẫu giáo; Nhà nước không thu học phí đối với học sinh học tiểu học; khoảng 90% trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt được hưởng chính sách trợ giúp xã hội. Tỷ lệ trẻ em trong độ tuổi đi học phổ thông nhưng chưa bao giờ đi học hoặc đã thôi học đều giảm mạnh trong 20 năm qua, từ 20,9% năm 1999 xuống còn 16,4% năm 2009 và đến năm 2019 còn 8,3%[2]. Số trẻ em bỏ nhà đi lang thang đã giảm mạnh, nhiều địa phương triển khai các biện pháp tích cực để không còn trẻ em bỏ nhà đi lang thang… Tuy nhiên, tình hình trẻ em còn những vấn đề đáng quan tâm, trẻ em có nguy cơ bị xâm hại vẫn còn rất lớn; cụ thể: Có 8,3% trẻ em trong độ tuổi đi học phổ thông nhưng hiện không đi học (7,7% đã thôi học và 0,6% chưa bao giờ đi học). Số trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt còn nhiều: 1.773.112 trẻ, chiếm 7,16% tổng số trẻ em[3]; số lượng trẻ em có cha mẹ mắc các tệ nạn xã hội, vi phạm pháp luật còn lớn...

Liên quan đến tình trạng xâm hại trẻ em, cũng theo báo cáo của Chính phủ, từ ngày 01/01/2015 đến ngày 30/6/2019, cả nước đã phát hiện, xử lý về hình sự và xử lý hành chính: 8.442 vụ xâm hại trẻ em với 8.709 trẻ em bị xâm hại. Trong đó, xâm hại tình dục: 6.432 trẻ em, chiếm 73,85% tổng số trẻ em bị xâm hại; bạo lực trẻ em: 857 trẻ em (hành vi giết trẻ em: 191 trẻ, cố ý gây thương tích: 666 trẻ), chiếm 9,84% tổng số trẻ em bị xâm hại; mua bán, bắt cóc, chiếm đoạt trẻ em: 106 trẻ em, chiếm 1,22% tổng số trẻ em bị xâm hại... Ngoài số trẻ em bị xâm hại bởi các hình thức nêu trên, còn có 790.518 trẻ em lao động không đúng quy định của pháp luật về lao động; 156.932 trẻ bị bỏ rơi, bỏ mặc và khoảng 13.489 trẻ em 15 tuổi tảo hôn.

Điều đáng nói là, còn nhiều trường hợp trẻ em bị xâm hại nhưng chưa được phát hiện kịp thời, đầy đủ để xử lý, nhất là các hành vi bạo lực gây tổn hại về thể chất và tinh thần cho trẻ em. Nhiều vụ xâm hại trẻ em xảy ra nơi kín đáo, biệt lập; nhiều vụ xảy ra tại gia đình, ít có tố giác; nhiều vụ xâm hại xảy ra trong thời gian dài mới bị phát hiện; có vụ cha mẹ biết con bị xâm hại nhưng không tố giác vì lý do khác nhau; nhiều đối tượng xâm hại lợi dụng mạng xã hội, lấy tên, địa chỉ, nhân thân giả nên việc thu thập thông tin, điều tra, xử lý của các cơ quan chức năng gặp nhiều khó khăn… Mặt khác, công tác theo dõi, thống kê số trẻ em bị xâm hại chưa được quan tâm đúng mức. Điều này dẫn đến số vụ việc xâm hại trẻ em đã bị phát hiện, xử lý chưa phản ánh đầy đủ tình hình thực tế.

3. Một số kiến nghị về giải pháp

Một là, hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ trẻ em

Có thể nói, từ khi phê chuẩn Công ước Liên Hợp Quốc về quyền trẻ em, Việt Nam đã tiến những bước dài trong xây dựng chính sách, pháp luật về trẻ em, tuy nhiên, vẫn còn nhiều khoảng trống pháp lý như: Quy định về quy trình tư pháp bảo vệ trẻ em, thân thiện với trẻ em và người chưa thành niên chưa cụ thể, thiếu quy định về điều tra thân thiện với trẻ em. Hệ thống xử lý hành chính và hình sự còn nhiều điểm chồng chéo, chưa có quy định cơ quan điều phối về tư pháp người chưa thành niên. Bên cạnh đó, nhiều đạo luật chưa được hướng dẫn kịp thời, một số quy định xử phạt còn nhẹ, chưa mang tính răn đe... Vì vậy, các nguyên tắc bảo đảm thực hiện các quyền con người, quyền trẻ em; các yêu cầu về bảo vệ trẻ em, sự tham gia của trẻ em cần phải được xem xét, rà soát, bổ sung, sửa đổi các nội dung liên quan đến bảo vệ trẻ em trong toàn hệ thống pháp luật, như: Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Giám định tư pháp, Luật Hôn nhân và gia đình...

Hơn nữa, vấn đề cấp thiết hiện nay là tội phạm trên môi trường mạng chưa được kiểm soát hiệu quả, những hậu quả về tâm lý, xã hội đối với trẻ em xảy ra trên môi trường mạng là rất lớn và nghiêm trọng so với các vụ xâm hại ở ngoài xã hội. Tuy nhiên, các quy định pháp luật liên quan đến bảo vệ trẻ em trên môi trường mạng còn thiếu và chưa đồng bộ. Quy định về trách nhiệm, quyền hạn cũng như sự phối hợp của các ngành, các cấp và gia đình trong phòng ngừa, tiếp cận thông tin, can thiệp sớm, bảo vệ khẩn cấp, phục hồi và tái hòa nhập cộng đồng cho trẻ em bị xâm hại, bị bóc lột, trẻ em bị mua bán trên môi trường mạng còn chưa cụ thể. Các nhà cung cấp dịch vụ mạng internet chưa có hoặc thiếu phương án tiếp nhận, cảnh báo về các nội dung không phù hợp với trẻ em. Từ thực tế đó, nhiều chuyên gia cho rằng, hành lang pháp lý bảo vệ trẻ em hiện nay chỉ mới mang “mô hình của một ngôi nhà” chứ chưa hẳn là “một ngôi nhà an toàn, kiên cố và vững chắc”. Do đó, cần sớm nghiên cứu hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, chế tài kiểm soát, xử lý nghiêm tổ chức, cá nhân thực hiện hành vi xâm hại trẻ em trên môi trường mạng.

Hai là, quy định cụ thể trách nhiệm bảo vệ trẻ em

Qua thực tế nhận thấy, quyền của trẻ em được quy định trong Luật Trẻ em chưa được triển khai thực hiện quyết liệt, cụ thể là cấp độ phòng ngừa (được quy định tại Điều 48). Phòng là chính nhưng việc triển khai thực hiện chưa tốt. Công tác điều tra trẻ có hoàn cảnh khó khăn, trẻ yếu thế có nguy cơ bị xâm hại, việc đến địa bàn, hộ gia đình để tư vấn, ngăn ngừa xâm hại trẻ em ở nhiều địa phương làm chưa tốt, nên đã để xảy ra những vụ trẻ bị ngược đãi, xâm hại, hậu quả rất đau lòng. Quy định về trách nhiệm, quyền hạn cũng như sự phối hợp của các ngành, các cấp và gia đình trong phòng ngừa, tiếp cận thông tin, can thiệp sớm, bảo vệ khẩn cấp, phục hồi và tái hòa nhập cộng đồng cho trẻ em bị xâm hại, bị bóc lột, trẻ em bị mua bán trên môi trường mạng còn chưa cụ thể, còn mang nặng tính hình thức. Đội ngũ cán bộ làm công tác bảo vệ trẻ em vẫn còn thiếu về số lượng, lực lượng kiêm nhiệm vẫn còn nhiều hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ, kinh phí dành cho công tác này vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu.

Các chương trình dạy kỹ năng sống, các kỹ năng về phòng chống xâm hại, xâm hại tình dục, phòng chống đuối nước, tai nạn thương tích cho trẻ em nhất là trẻ em sinh sống ở vùng sâu vùng xa, hải đảo vẫn còn nặng tính lý thuyết và báo cáo, chưa được tiến hành thường xuyên nên chưa phát huy được hiệu quả. Riêng đối với các vùng đặc biệt khó khăn, tình trạng trẻ em bỏ học và suy dinh dưỡng, các dịch vụ hỗ trợ đảm bảo sức khỏe vẫn chưa được thực hiện đúng mức, chưa được tiếp cận đầy đủ các quyền cơ bản của trẻ em.

Từ thực tế nêu trên và qua báo cáo giám sát chuyên đề của Quốc hội về phòng, chống xâm hại trẻ em, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Nghị quyết số 121/2020/QH14 về tiếp tục tăng cường hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện chính sách, pháp luật về phòng, chống xâm hại trẻ em. Theo đó, trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chính sách, pháp luật về phòng, chống xâm hại trẻ em, được quy định như sau: (i) Tăng cường công tác ban hành theo thẩm quyền chính sách, pháp luật, văn bản chỉ đạo, điều hành, các nội dung, chương trình, kế hoạch về bảo vệ trẻ em, phòng, chống xâm hại trẻ em phù hợp với tình hình thực tiễn của địa phương. Hàng năm báo cáo Hội đồng nhân dân cùng cấp việc thực hiện quyền trẻ em, giải quyết các vấn đề về trẻ em của địa phương, trong đó có nội dung phòng, chống xâm hại trẻ em theo quy định tại Luật Trẻ em. Ủy ban nhân dân cấp xã báo cáo Hội đồng nhân dân cùng cấp về tình hình và kết quả phòng, chống bạo lực gia đình theo quy định tại Luật Phòng, chống bạo lực gia đình. (ii) Bảo đảm các trẻ em có nguy cơ xâm hại được áp dụng biện pháp hỗ trợ, các trẻ em bị xâm hại được áp dụng biện pháp can thiệp, trong đó, sớm quan tâm đối với nhóm trẻ có nguy cơ bị xâm hại để phòng ngừa việc xảy ra hành vi xâm hại với nhóm trẻ em này. Chỉ đạo các cơ quan chức năng, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, tăng cường thanh tra, kiểm tra công tác phòng, chống xâm hại trẻ em; định kỳ hằng năm tổ chức thanh tra, kiểm tra chuyên đề về phòng, chống xâm hại trẻ em; bố trí công việc hợp lý cho cán bộ, công chức hoặc người hoạt động không chuyên trách làm công tác bảo vệ trẻ em cấp xã để bảo đảm thực hiện đầy đủ trách nhiệm theo quy định của Luật Trẻ em. (iii) Ưu tiên bố trí quỹ đất, đầu tư xây dựng điểm vui chơi, giải trí, hoạt động văn hóa, nghệ thuật, thể thao cho trẻ em. Tiếp tục huy động nguồn lực từ các cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước cho công tác trẻ em.

Ba là, nâng cao nhận thức và tăng cường phối hợp trong công tác bảo vệ trẻ em

Theo thống kê của Quỹ Nhi đồng Liên Hợp Quốc[4], thì kỷ luật mang tính bạo lực vẫn còn phổ biến ở Việt Nam, với 68,4% trẻ em trong độ tuổi từ 01 - 14 tuổi cho biết, đã từng bị bạo hành bởi cha mẹ hoặc người chăm sóc trong gia đình. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, song trước hết, phải kể đến nhận thức của một số cá nhân trong cộng đồng. Quan niệm về giáo dục trẻ bằng đòn roi với lối suy nghĩ “thương cho roi cho vọt” đã ăn sâu khiến một số người lớn coi chuyện đánh đập, đối xử thô bạo với con trẻ là bình thường.

Để câu nói “Trẻ em hôm nay, thế giới ngày mai” không chỉ là khẩu hiệu, từng cá nhân và cả cộng đồng cần chung tay thay đổi nhận thức và hành động một cách mạnh mẽ và thực chất hơn, để trẻ em được sống trong tình yêu thương của gia đình và toàn xã hội; đẩy mạnh tuyên truyền, giáo dục, tạo làn sóng dư luận xã hội mạnh mẽ thông qua mạng xã hội để thúc đẩy cộng đồng và các cơ quan chức năng, các tổ chức xã hội cùng vào cuộc, giúp các em có nhận thức về quyền được bảo vệ khỏi nạn bạo hành và sự xâm hại bất kể dưới hình thức, mức độ nào và bất cứ ai. Cùng với đó, tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng, giữa các cấp chính quyền trong hoạt động này. Theo quy định pháp luật hiện hành, trẻ em được bảo vệ bởi 17 cơ quan, tổ chức, đoàn thể từ địa phương đến Trung ương, nhưng trên thực tế, khi trẻ bị xâm hại thì lại ít được phát hiện bởi các tổ chức này. Bên cạnh đó, dù có nhiều đầu mối tiếp nhận thông tin, nhưng chỉ vài cơ quan có thực quyền xử lý khi trẻ em bị xâm hại là cơ quan bảo vệ trẻ em thuộc ngành Lao động, Thương binh và Xã hội và ngành Công an. Khi vụ việc đến mức xử lý hình sự thì có thêm sự tham gia của Viện kiểm sát và Tòa án. Các cơ quan còn lại, khi tiếp nhận thông tin về trẻ bị xâm hại cũng không thể xử lý được mà đều phải chuyển thông tin về cho cơ quan có thực quyền xử lý. Việc tiếp nhận thông tin rồi chuyển đi, chuyển lại, khiến giảm hiệu quả xử lý, đặc biệt là trong bối cảnh số lượng trẻ bị xâm hại và có tính chất phức tạp ngày càng gia tăng. Có trường hợp trẻ bị xâm hại, người thân không biết cầu cứu cơ quan nào, khiến cho việc thu thập chứng cứ gặp nhiều khó khăn. Câu hỏi đặt ra là làm thế nào để sớm phát hiện và ngăn chặn những hành vi xâm hại trẻ em? Đơn vị nào tiếp nhận và xử lý hiệu quả nhất? Đã đến lúc các cơ quan có thẩm quyền cần sớm nghiên cứu, giảm bớt các đầu mối không hiệu quả, xây dựng một cơ quan thật sự chuyên nghiệp, hiệu quả trong việc phát hiện, ngăn chặn và bảo vệ trẻ em có nguy cơ bị bạo hành, xâm hại.
[1]. Báo cáo số 217/BC-CP ngày 14/5/2020 của Chính phủ về việc thực hiện chính sách, pháp luật về phòng, chống xâm hại trẻ em.

[2]. Báo cáo kết quả Tổng điều tra dân số và nhà ở năm 2019 của Tổng cục Thống kê.

[3]. Báo cáo số 217/BC-CP ngày 14/5/2020 của Chính phủ về việc thực hiện chính sách, pháp luật về phòng, chống xâm hại trẻ em.

[4]. Ngăn ngừa bạo lực đối với trẻ em, làm thế nào để điều này góp phần xây dựng những nền kinh tế vững mạnh hơn, UNICEF - 2016.