Pháp luật về trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật và hướng hoàn thiện

Abstract: Social aid for the handicapped has been very soon cared and realized in Vietnam. Existing law has, however, limitations and inadequacies which need to be studied with a view to completing.

1. Thực trạng pháp luật về trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật

Ở Việt Nam, trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật được quan tâm thực hiện từ rất sớm và được ghi nhận bằng sự ra đời của Pháp lệnh về Người tàn tật năm 1998. Về phương diện trợ giúp xã hội cho người khuyết tật, có thể kể đến sự ra đời của Nghị định số 07/2000/NĐ-CP ngày 09/03/2000 của Chính phủ về chính sách cứu trợ xã hội; Nghị định số 67/2007/NĐ-CP ngày 13/4/2007 của Chính phủ về chính sách trợ giúp các đối tượng bảo trợ xã hội, tiếp đến là Nghị định số 13/2010/NĐ-CP ngày 27/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/2007/NĐ-CP; đặc biệt là Nghị định số 136/2013/NĐ-CP ngày 21/10/2013 của Chính phủ quy định chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội (Nghị định số 136/2013/NĐ-CP)… và một số các văn bản hướng dẫn của các bộ, ngành có liên quan. Sự ra đời của Luật Người khuyết tật năm 2010 đánh dấu sự phát triển của chế độ trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật. Cụ thể là:

Thứ nhất, mở rộng đối tượng hưởng trợ giúp xã hội

Theo Luật Người khuyết tật năm 2010, người khuyết tật được định nghĩa “là người bị khiếm khuyết một hoặc nhiều bộ phận cơ thể hoặc bị suy giảm chức năng được biểu hiện dưới dạng tật khiến cho lao động, sinh hoạt, học tập khó khăn” (Điều 2). Người khuyết tật được hưởng chính sách hỗ trợ của Nhà nước tùy theo điều kiện và hoàn cảnh cụ thể, tuy nhiên, chế độ trợ giúp xã hội thường xuyên chỉ áp dụng đối với hai loại đối tượng người khuyết tật là người khuyết tật nặng và người khuyết tật đặc biệt nặng.

Mức độ khuyết tật được quy định cụ thể tại Điều 3 Nghị định số 28/2012/NĐ-CP ngày 10/04/2012 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Người khuyết tật năm 2010 (Nghị định số 28/2012/NĐ-CP): “Người khuyết tật đặc biệt nặng là những người do khuyết tật dẫn đến mất hoàn toàn chức năng, không tự kiểm soát hoặc không tự thực hiện được các hoạt động đi lại, mặc quần áo, vệ sinh cá nhân và những người khác phục vụ nhu cầu sinh hoạt cá nhân hàng ngày, mà cần có người theo dõi, trợ giúp, chăm sóc hoàn toàn. Người khuyết tật nặng là những người do khuyết tật dẫn đến mất một phần hoặc suy giảm chức năng, không tự kiểm soát hoặc không tự thực hiện được một số hoạt động đi lại, mặc quần áo, vệ sinh cá nhân và những việc khác phục vụ nhu cầu sinh hoạt cá nhân hàng ngày mà cần có người theo dõi, trợ giúp, chăm sóc”.

Việc mở rộng đối tượng được hỗ trợ kinh phí khi chăm sóc, nuôi dưỡng người khuyết tật đã có bước tiến đáng kể. Theo Nghị định số 28/2012/NĐ-CP thì đối tượng mắc bệnh tâm thần mãn tính được xếp chung với nhóm đối tượng người khuyết tật hưởng trợ cấp xã hội. Bên cạnh chế độ trợ cấp với bản thân người khuyết tật, pháp luật cũng quy định quyền lợi cho thân nhân gia đình và người nhận nuôi người khuyết tật thông qua chế độ hỗ trợ kinh phí chăm sóc hàng tháng, bao gồm: “Gia đình có người khuyết tật đặc biệt nặng đang trực tiếp nuôi dưỡng, chăm sóc người đó; người nhận nuôi dưỡng, chăm sóc người khuyết tật đặc biệt nặng; người khuyết tật được hưởng trợ cấp xã hội đang mang thai hoặc nuôi con dưới 36 tháng tuổi” (khoản 2, Điều 44). Việc bổ sung thêm hai nhóm đối tượng là người nhận nuôi dưỡng chăm sóc người khuyết tật đặc biệt nặng và người khuyết tật mang thai hoặc nuôi con dưới 36 tháng tuổi thể hiện sự tiến bộ trong mục tiêu an sinh xã hội và đảm bảo quyền của người khuyết tật là phụ nữ và trẻ em.

Thứ hai, chế độ nuôi dưỡng người khuyết tật tại các cơ sở bảo trợ xã hội

Nuôi dưỡng người khuyết tật tại các cơ sở bảo trợ xã hội của Nhà nước là một hoạt động có ý nghĩa nhân đạo và nhân văn đối với người khuyết tật. Pháp luật hiện hành quy định: “Người khuyết tật đặc biệt nặng không nơi nương tựa, không tự lo được cuộc sống được tiếp nhận vào nuôi dưỡng tại cơ sở bảo trợ xã hội” (khoản 1 Điều 45). Nhìn chung, chế độ nuôi dưỡng người khuyết tật trong các cơ sở bảo trợ xã hội tương đối toàn diện, đảm bảo nhu cầu sống tối thiểu, đặc biệt Luật Người khuyết tật năm 2010 còn quy định cụ thể về chăm sóc y tế và khám chữa bệnh cho họ.

Thứ ba, về tài chính thực hiện trợ giúp xã hội

Pháp luật trợ giúp xã hội đã quy định cụ thể kinh phí thực hiện chế độ trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật. Theo Điều 33 Nghị định số 28/2012/NĐ-CP, kinh phí thực hiện chính sách bảo trợ xã hội, kinh phí khảo sát, thống kê, ứng dụng công nghệ thông tin xây dựng cơ sở dữ liệu quản lý người khuyết tật, kinh phí tuyên truyền, phổ biến chính sách, kinh phí tập huấn cho cán bộ làm công tác người khuyết tật, Hội đồng xác định mức độ khuyết tật, Hội đồng xét duyệt trợ cấp xã hội, kinh phí chi trả trợ cấp xã hội áp dụng theo quy định của Chính phủ về kinh phí thực hiện chính sách cho đối tượng bảo trợ xã hội. Cụ thể: Kinh phí trợ cấp xã hội hàng tháng và hỗ trợ kinh phí chăm sóc hàng tháng cho người khuyết tật được bố trí trong dự toán chi bảo đảm xã hội theo phân cấp ngân sách của địa phương. Kinh phí trợ giúp xã hội đột xuất bao gồm ngân sách địa phương tự cân đối, trợ giúp của tổ chức cá nhân trong và ngoài nước hỗ trợ trực tiếp cho địa phương hoặc thông qua Chính phủ, các đoàn thể xã hội. Trường hợp các nguồn kinh phí trên không đủ để thực hiện trợ giúp xã hội đột xuất thì được hỗ trợ từ nguồn ngân sách Trung ương. Kinh phí cho việc nuôi dưỡng người khuyết tật đặc biệt nặng không nơi nương tựa, không tự lo được cuộc sống được tiếp nhận vào cơ sở bảo trợ xã hội được Nhà nước cấp (khoản 2 Điều 45). Ngoài ra, nguồn kinh phí còn được quy định tại khoản 2 Điều 34 Nghị định số 136/2013/NĐ-CP như: Đối với cơ sở bảo trợ xã hội, nhà xã hội công lập thì thuộc cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm trong dự toán chi bảo đảm xã hội. Đối với cơ sở bảo trợ xã hội, nhà xã hội ngoài công lập được bố trí trong dự toán chi bảo đảm xã hội của ngân sách cấp tỉnh.

2. Một số hạn chế của pháp luật trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật

Một là, về đối tượng hưởng trợ cấp xã hội 

Theo quy định của pháp luật, người khuyết tật nặng và khuyết tật đặc biệt nặng là đối tượng được hưởng trợ giúp xã hội thường xuyên. Tuy nhiên, trên thực tế còn nhiều đối tượng khác cần sự giúp đỡ về vật chất hoặc tinh thần của Nhà nước và cộng đồng nhưng chưa được pháp luật quy định như người mắc bệnh tâm thần, bệnh tự kỷ, bệnh trầm cảm…

Hai là, về mức trợ cấp

Việc xác định mức trợ cấp trợ giúp xã hội thường xuyên căn cứ vào từng đối tượng, từng hoàn cảnh cụ thể: “Mức chuẩn trợ cấp trợ giúp xã hội là 270.000 đ/tháng” (khoản 1 Điều 4 Nghị định số 136/2013/NĐ-CP). Tùy vào từng dạng khuyết tật khác nhau sẽ có hệ số hưởng khác nhau, mức trợ cấp cũng sẽ thay đổi cho phù hợp với tình hình thực tế của từng đối tượng trợ giúp xã hội. Đối với đối tượng trợ giúp xã hội sống tại cộng đồng, mức trợ cấp tối thiểu là 270.000đ/tháng và tối đa là 810.000đ/tháng (Điều 17 Nghị định số 28/2012/NĐ-CP). Trong khi đó, mức trợ cấp cho cùng đối tượng có hệ số khác nhau lại căn cứ vào tình trạng khuyết tật và số lượng người hưởng trợ giúp xã hội. Đối với đối tượng trợ giúp xã hội là người khuyết tật được nuôi dưỡng, chăm sóc tại các cơ sở bảo trợ xã hội được hưởng mức trợ cấp thấp nhất là 810.000đ/ tháng và cao nhất là 1.080.000đ/tháng. Trong khi đó, mức tiền lương cơ sở hiện nay đã là 1.300.000đ/tháng, nhưng mức trợ cấp đối với các đối tượng trợ giúp xã hội là người khuyết tật vẫn không thay đổi. Điều này dẫn đến sự bất hợp lý giữa mức thụ hưởng và sự thay đổi của điều kiện kinh tế - xã hội.

Ba là, xác định đối tượng người khuyết tật hưởng chế độ trợ giúp xã hội

Theo Nghị định số 28/2012/NĐ-CP, Thông tư liên tịch số 34/2012/TTLT-BYT-BLĐTBXH ngày 28/12/2012 của Bộ Y tế, Bộ Lao động, Thương binh và xã hội quy định chi tiết về việc xác định mức độ khuyết tật do Hội đồng giám định y khoa thực hiện và Thông tư liên tịch số 37/2012/TTLT-BLĐTBXH-BYT-BTC-BGDĐT ngày 28/12/2012 của Bộ Lao động, Thương binh và xã hội, Bộ Y tế, Bộ Tài chính, Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định về việc xác định mức độ khuyết tật do Hội đồng xác định mức độ khuyết tật thực hiện thì: “Người khuyết tật phải được Hội đồng xác định mức độ khuyết tật của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn tổ chức xác định mức độ khuyết tật, đồng thời cấp giấy chứng nhận khuyết tật cho người khuyết tật, trong giấy xác nhận khuyết tật ghi rõ mức độ khuyết tật là nhẹ, nặng hoặc đặc biệt nặng”. Như vậy, tiêu chí để xác định đối tượng là người khuyết tật dựa vào mức độ khuyết tật. Mức độ khuyết tật được biểu hiện dưới 03 dạng: Khuyết tật nhẹ, khuyết tật nặng và khuyết tật đặc biệt nặng. Trên thực tế, công tác giám định, xác nhận mức độ khuyết tật của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn còn nhiều thiếu sót như: Công cụ đánh giá mức độ khuyết tật cho người khuyết tật quá sơ sài hoặc tạo ra sự tùy tiện hoặc không xác định được mức độ khuyết tật hoặc không dám xác định mức độ khuyết tật.

Bên cạnh đó, theo quy định của pháp luật, Hội đồng xác định mức độ khuyết tật chỉ thực hiện việc xác định mức độ khuyết tật khi người khuyết tật hoặc người đại điện hợp pháp của người khuyết tật có đơn yêu cầu, do vậy, ở hầu hết các địa phương trong cả nước chỉ thực hiện việc xác nhận khuyết tật và quản lý cơ sở dữ liệu về người khuyết tật đối với những trường hợp có đơn yêu cầu và đã được Hội đồng xác nhận khuyết tật công nhận. Phần lớn những trường hợp có đơn yêu cầu và được Hội đồng xác nhận khuyết tật là những người khuyết tật nặng và đặc biệt nặng. Những trường hợp người khuyết tật không hoặc chưa có đơn yêu cầu xác nhận hoặc khuyết tật cho đến nay vẫn chưa được xác nhận khuyết tật và không được quản lý trong cơ sở dữ liệu của xã/phường. Chính vì vậy, cơ sở dữ liệu về số lượng người khuyết tật đang quản lý hiện tại ở các địa phương chỉ là một phần trong tổng số người khuyết tật của cả nước. Cơ sở dữ liệu này không phản ánh được quy mô và thực trạng người khuyết tật của quốc gia, mà chỉ sử dụng để thực hiện chính sách bảo trợ xã hội đối với người khuyết tật, không đủ điều kiện để thiết kế, xây dựng các chương trình, dự án hỗ trợ người khuyết tật ở quy mô lớn (quốc gia, vùng hoặc tỉnh).

Bốn là, về cơ sở chăm sóc người khuyết tật

Cơ sở chăm sóc người khuyết tật là nơi nuôi dưỡng, cung cấp dịch vụ tư vấn, trợ giúp người khuyết tật. Các cơ sở này không chỉ dừng lại ở hoạt động nuôi dưỡng, mà còn chú trọng tới việc chăm sóc sức khỏe, phục hồi chức năng và hòa nhập cộng đồng. Theo thống kê, ở Việt Nam, có 59 cơ sở nuôi dưỡng, chăm sóc 8.218 người khuyết tật[1]. Theo quy định của Điều 26 Nghị định 28/2012/NĐ-CP, nhân viên chăm sóc người khuyết tật làm việc tại các cơ sở bảo trợ xã hội ngoài các điều kiện về sức khỏe, phẩm chất đạo đức, năng lực hành vi dân sự…, còn phải có kỹ năng để chăm sóc người khuyết tật. Tuy nhiên, pháp luật chưa quy định rõ thế nào là “có kỹ năng để chăm sóc người khuyết tật”. Điều này dẫn đến nhiều hoạt động chăm sóc, nuôi dưỡng người khuyết tật tại một số cơ sở bảo trợ xã hội chưa mang lại hiệu quả, đội ngũ cán bộ, viên chức và nhân viên làm công tác xã hội còn thiếu về số lượng và chưa được đào tạo chuyên nghiệp về công tác xã hội, nhất là cán bộ làm việc trực tiếp với đối tượng; đa số được đào tạo từ những ngành, nghề khác hoặc một số ít thậm chí không được đào tạo chuyên môn, nghiệp vụ, chưa được chuẩn hóa, chưa được xác định là viên chức công tác xã hội. Theo thống kê của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, có tới 90% cán bộ, nhân viên trong các cơ sở, tổ chức đoàn thể sử dụng nhân viên công tác xã hội cấp xã, phường làm việc không đúng chuyên ngành, 10% không được đào tạo; 75% cán bộ, nhân viên tại các cơ sở bảo trợ xã hội, các Trung tâm công tác xã hội làm việc không đúng chuyên ngành và 30% không được đào tạo, trong khi hiện nay Việt Nam có khoảng hơn 6 triệu người khuyết tật cần trợ giúp xã hội[2].

Mạng lưới cơ sở trợ giúp người khuyết tật chưa được quy hoạch tổng thể, dài hạn, phát triển manh mún, điều kiện vật chất còn lạc hậu, không có trang thiết bị y tế, phục hồi chức năng phù hợp, hiện đại cho người khuyết tật; thiếu các dịch vụ trị liệu tâm lý, lao động trị liệu, phục hồi chức năng dựa vào cộng đồng; mức chi hỗ trợ học nghề, tạo việc làm thấp; chưa đáp ứng nhu cầu của thực tiễn, chưa hỗ trợ cho người khuyết tật được phục hồi chức năng dựa vào cộng đồng[3].

Năm là, về chế độ phụ cấp và chính sách ưu đãi đối với nhà giáo, cán bộ quản lý giáo dục, nhân viên hỗ trợ giáo dục người khuyết tật

Trong thời gian qua, Chính phủ đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật quy định đối với các cơ sở chăm sóc người khuyết tật, các cán bộ y tế được hưởng chế độ phụ cấp theo Nghị định số 56/2011/NĐ-CP và cán bộ giáo dục được hưởng chế độ phụ cấp theo Nghị định số 28/2012/NĐ-CP, trong đó quy định chế độ phụ cấp và chính sách ưu đãi đối với nhà giáo, cán bộ quản lý giáo dục, nhân viên hỗ trợ giáo dục người khuyết tật. Theo những quy định trên, chỉ cán bộ, nhân viên làm việc tại các cơ sở bảo trợ xã hội là nhân viên y tế, nhà giáo, nhân viên hỗ trợ giáo dục người khuyết tật được áp dụng chế độ phụ cấp, chính sách ưu đãi, còn đa số cán bộ, nhân viên làm việc tại các cơ sở bảo trợ xã hội lại không thuộc đối tượng được áp dụng. Ngoài ra, cán bộ công tác xã hội hiện nay chưa được hưởng chế độ phụ cấp ưu đãi theo nghề do chưa có văn bản quy định.

3. Một vài kiến nghị

Từ những hạn chế, bất cập ở trên, để đạt được mục tiêu của chính sách, pháp luật về trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật, cần quan tâm các vấn đề sau đây:

- Đổi mới và hoàn thiện tiêu chí xác định mức độ khuyết tật, xác định mức độ khó khăn của người khuyết tật, nhu cầu của người khuyết tật, độ tuổi và giới tính của người khuyết tật; xây dựng cơ sở dữ liệu về người khuyết tật như tổng số, tình trạng sức khỏe, dạng tật; số người trong độ tuổi lao động, còn khả năng lao động; số người có nhu cầu về học nghề; số người có nhu cầu làm việc và những công việc phù hợp với nhu cầu và sức khỏe người khuyết tật… ở từng địa phương và trong cả nước.

- Xây dựng các chính sách trợ giúp cho người khuyết tật hướng đến mục tiêu tăng cường hỗ trợ sinh kế phù hợp với đặc điểm sức khỏe và nhu cầu của đối tượng trong thiết kế chính sách, cần phải đổi mới quan điểm tiếp cận đối với người khuyết tật phải dựa trên quyền, phải coi người khuyết tật là công dân bình thường, bình đẳng như mọi công dân khác chứ không chỉ là đối tượng chăm sóc của xã hội, từ đó mới có các chính sách phù hợp hơn, nhất là khi Việt Nam đã phê chuẩn Công ước của Liên Hợp Quốc về quyền của người khuyết tật. Trong vấn đề bảo hiểm y tế, cần thực hiện miễn phí cho toàn bộ người khuyết tật nói chung không phân biệt khuyết tật nặng hay nhẹ, vì hiện nay chỉ có người khuyết tật nặng và đặc biệt nặng mới được cấp thẻ bảo hiểm y tế miễn phí.

- Hoàn thiện chính sách, pháp luật phát triển hệ thống cơ sở cung cấp dịch vụ trợ giúp xã hội, tiêu chuẩn nghiệp vụ nhân viên công tác xã hội và cấp giấy hành nghề công tác xã hội, tiêu chuẩn dịch vụ trợ giúp xã hội, khung giá dịch vụ trợ giúp xã hội[4]. Cần quy hoạch, phát triển mạng lưới cơ sở trợ giúp xã hội đáp ứng nhu cầu của các nhóm đối tượng, ưu tiên trợ giúp cho người khuyết tật sống ở các vùng kinh tế - xã hội khó khăn. Có cơ chế khuyến khích khu vực ngoài công lập phát triển cơ sở cung cấp dịch vụ trợ giúp xã hội, ưu tiên các cơ sở cung cấp dịch vụ đối với những nhóm người yếu thế mà trong đó có đối tượng là người khuyết tật.

- Hoàn thiện các quy định về kiểm tra, thanh tra, giám sát việc chi trả trợ cấp, nuôi dưỡng và chăm sóc người khuyết tật tại các cơ sở bảo trợ xã hội. Bên cạnh đó, sớm ban hành các quy định làm cơ sở pháp lý cho việc xử lý vi phạm hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với hoạt động của các cơ sở bảo trợ xã hội có hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến quyền của người khuyết tật.

Hy vọng trong thời gian tới, hệ thống chính sách pháp luật về người khuyết tật tiếp tục được điều chỉnh và hoàn thiện nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và Công ước của Liên Hợp Quốc về quyền của người khuyết tật, tạo ra cơ hội bình đẳng và điều kiện thuận lợi để người khuyết tật thụ hưởng các thành quả phát triển kinh tế - xã hội, từ đó, ngày càng khẳng định vị thế của họ trong đời sống xã hội, thúc đẩy xã hội hóa hoạt động trợ giúp người khuyết tật dựa vào cộng đồng một cách hiệu quả hơn, đồng thời ngăn ngừa sự gia tăng người khuyết tật.

Nguyễn Vân Trang

Khoa Luật, Đại học Sài Gòn

Tài liệu tham khảo:

[1]. TS. Nguyễn Ngọc Toản, Giải pháp trợ giúp xã hội ở Việt Nam, Tạp chí Lao động và Xã hội số 4/2015.

[2]. Xem: Cần gỡ khó cho nhân lực nghề công tác xã hội, htpp://dangcongsan.vn, truy cập ngày 06/10/2014.

[3]. Xem: Báo cáo tình hình triển khai thực hiện Luật Người khuyết tật tháng 7/2015.

[4]. ThS. Nguyễn Văn Hồi, Phát triển hệ thống trợ giúp xã hội, đảm bảo an sinh xã hội bền vững, Tạp chí Lao động và Xã hội, số 3/2016.