Trang Chủ
1. Bối cảnh
Kể từ thời điểm Việt Nam chính thức gia nhập vào Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đến nay, tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam không ngừng được đẩy mạnh cả về chiều rộng lẫn chiều sâu. Việt Nam đã trở thành đối tác trong nhiều hiệp định song phương về hợp tác kinh tế, trở thành thành viên của nhiều khu vực mậu dịch tự do. Vào thời điểm của năm bản lề 2015, phải kể đến hai sự kiện nổi bật: (i) Hiệp định Đối tác Thương mại Xuyên Thái Bình Dương (TPP) đã được ký kết vào ngày 05/10/2015; (ii) Cộng đồng ASEAN chính thức được thành lập vào ngày 22/11/2015. Khi tham gia vào các hiệp định thương mại tự do, một trong những cam kết quan trọng của Việt Nam là dành cho các quốc gia đối tác những điều kiện thuận lợi cho dòng dịch chuyển vốn - một trong những yêu cầu cơ bản của hợp tác kinh tế quốc tế. Trên cơ sở đó, thị trường Việt Nam sẽ thu hút được một nguồn vốn đầu tư khổng lồ từ nước ngoài và theo chiều ngược lại, dòng vốn rời khỏi thị trường Việt Nam gắn liền với hoạt động nhập khẩu hàng hóa, hoặc lợi nhuận từ kết quả kinh doanh của người nước ngoài, cũng như hoạt động đầu tư, mua sắm của người Việt Nam tại các quốc gia khác.
Những cơ chế kiểm soát truyền thống được dỡ bỏ trong quá trình hội nhập cũng tạo ra cơ hội cho nhiều vấn đề tiềm ẩn phát sinh, trong đó phải kể đến nguy cơ đến từ các hoạt động rửa tiền. Trong trường hợp có sự mở rộng về quy mô của hoạt động rửa tiền vượt ra khỏi biên giới quốc gia, cơ chế quản lý riêng lẻ của từng quốc gia sẽ thất bại trước sự cấu kết chặt chẽ về mặt lợi ích của tội phạm có tổ chức hiện diện ở nhiều nơi trên thế giới. Bản thân hoạt động rửa tiền là một hành vi phạm pháp khó kiểm soát, do đó khi hoạt động này thâm nhập vào hệ thống tài chính với sự hiện diện của hệ thống các tổ chức tín dụng lại càng trở nên phức tạp cho các cơ quan quản lý để nhận diện và xử lý. Hoạt động rửa tiền có quan hệ gắn bó chặt chẽ với các hành vi phạm pháp trên nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, là một vấn đề được điều chỉnh bởi toàn bộ hệ thống pháp luật. Một vài ví dụ có thể kể đến như buôn lậu, mại dâm, tham nhũng, buôn bán người… Ngăn chặn được tội phạm rửa tiền đồng nghĩa với khả năng hạn chế được nhiều hành vi phạm pháp luật khác trong nhiều mặt của đời sống xã hội. Tính hiệu quả của việc áp dụng pháp luật trong phòng chống rửa tiền vì thế không chỉ dựa trên cơ sở của một bộ phận pháp luật đơn lẻ mà cần một cơ chế thống nhất.
Song hành với xu thế hội nhập về kinh tế toàn cầu, các cơ chế phối hợp để giải quyết vấn nạn tội phạm về rửa tiền cũng đã được thiết lập và triển khai ở phạm vi quốc tế. Giữ vị trí trung tâm chống tội phạm rửa tiền là Lực lượng đặc nhiệm tài chính quốc tế FATF (Financial Action Task Force). Từ tháng 5/2007, Việt Nam đã trở thành thành viên của APG (nhóm Châu Á - Thái Bình Dương về chống rửa tiền) và cam kết thực thi đầy đủ 40 khuyến nghị về chống rửa tiền và 9 khuyến nghị về chống tài trợ khủng bố của FATF. Đến nay, Việt Nam đã hoàn tất đợt rà soát sơ bộ của APG và đang tích cực chuẩn bị cho đợt rà soát sâu của Nhóm rà soát các vấn đề hợp tác quốc tế (ICRG). Những khuyến nghị và đánh giá của FATF có những tác động mạnh mẽ đến dòng dịch chuyển vốn toàn cầu, trong đó có Việt Nam, đặc biệt khi Việt Nam thường xuyên nằm trong danh sách những quốc gia có thiếu hụt về cơ chế chống rửa tiền, chống khủng bố do FATF công bố. Điều đó đồng nghĩa với các chính sách đối kháng (bất lợi cho Việt Nam) sẽ được áp dụng mà theo FATF là nhằm bảo vệ hệ thống tài chính quốc tế. Những thay đổi về chính sách, pháp luật của Việt Nam trong thời gian gần đây về phòng chống rửa tiền đã phần nào phản ánh đúng thực tế đó. Tuy nhiên, còn một khoảng cách lớn cho vấn đề hoàn thiện quy định của pháp luật mà các khuyến nghị của FATF đòi hỏi Việt Nam phải thực thi trong thời gian tới. Ở một chiều hướng khác, các ngân hàng của Việt Nam luôn ở tình thế bị động trước những yêu cầu của đối tác là ngân hàng nước ngoài trong việc đảm bảo phòng chống rửa tiền. Nguyên nhân của thực tế này cũng bắt nguồn từ cách tiếp cận của pháp luật Việt Nam đối với hoạt động rửa tiền cũng như quy định đối với hoạt động của các tổ chức tín dụng chưa tương thích với cách tiếp cận của thế giới.
Thời gian qua, không chỉ quốc tế mà ngay tại Việt Nam, dư luận đặc biệt quan tâm tới vụ việc “Hồ sơ Panama”. Theo thông tin sơ bộ, có 185 địa chỉ được cho là ở Việt Nam. Trong một diễn biến khác có liên quan, “Báo cáo tháng 12/2015 của Global Financial Integrity (GFI) có tên Luồng tài chính phi pháp từ các quốc gia đang phát triển: 2004-2013 của 2 tác giả Dev Kar và Joseph Spanjers cho thấy các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi đã thất thoát tổng cộng 7.800 tỷ USD từ các luồng tài chính phi pháp (chuyển tiền phi pháp từ trong nước ra nước ngoài) trong giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2013”[1]. Với những diễn biến kể trên, để không trở thành điểm nóng của tội phạm rửa tiền trong cách nhìn nhận, đánh giá của cộng đồng quốc tế, Việt Nam cần hiểu chính xác và đảm bảo thực thi hiệu quả các tiêu chuẩn của thế giới về vấn đề này. Quan trọng hơn cả chính là phải đảm bảo xây dựng cơ sở pháp lý vững chắc và nhận được sự công nhận quốc tế về tính hiệu quả của nó trong phòng chống rửa tiền.
2. Vì sao cần phải quan tâm tới hoạt động rửa tiền thông qua tổ chức tín dụng
Sự thật đương nhiên là những kẻ rửa tiền và những kẻ tài trợ cho khủng bố phải có khả năng tiếp cận với các tổ chức tài chính. Những tổ chức này cung cấp phương tiện cho các cá nhân đó chuyển các khoản tiền giữa các tổ chức tài chính khác cả trong nước và quốc tế. Những tổ chức này cũng cung cấp các phương tiện để chuyển đổi các đồng tiền và trả tiền cho các tài sản được sử dụng trong quá trình rửa tiền và tài trợ cho khủng bố2. Tiền không thể được rửa, khủng bố không thể được tài trợ nếu không có sự dính líu của các tổ chức tài chính, một số doanh nghiệp hoặc cá nhân. Khi bọn tội phạm kiểm soát được các tổ chức tài chính hay nắm được các vị trí quản lý cấp cao trong các tổ chức tài chính, các nước sẽ cảm thấy để ngăn chặn và khám phá việc rửa tiền khó khăn vô cùng[3]. Tiền “bẩn” có xu hướng được đưa vào các quốc gia nơi hệ thống pháp luật dành ít sự quan tâm hơn cho việc kiểm soát nó. Sự xuất hiện của nhiều hơn một nền tài phán khiến cho việc phát hiện nguồn gốc phi pháp của tiền cũng như vấn đề xử lý là tương đối khó khăn và phức tạp.
Những phân tích trên đã chỉ ra rằng, pháp luật Việt Nam cần thiết phải đáp ứng được những yêu cầu của tiêu chuẩn quốc tế về phòng chống rửa tiền, không chỉ để phù hợp với vai trò là thành viên của FATF mà còn để ngăn ngừa và phòng chống tội phạm rửa tiền có hiệu quả. Phân tích cũng cho thấy tổ chức tài chính là một trong những mục tiêu hàng đầu của tội phạm rửa tiền. Trong nền kinh tế hiện đại, hệ thống pháp luật của các quốc gia có xu hướng đòi hỏi kiểm soát dòng lưu chuyển tiền tệ thông qua hệ thống các tổ chức tài chính, hầu hết các giao dịch lớn đều được yêu cầu phải thực hiện trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua chúng. Ở Việt Nam, hệ thống tổ chức tài chính được quản lý bởi nhiều cơ quan và được điều chỉnh bởi những bộ phận pháp luật khác nhau. Trong đó, các giao dịch được tập trung thực hiện qua hệ thống các tổ chức tín dụng, mà chủ yếu là các ngân hàng. Do đó, phòng chống rửa tiền trong hoạt động của các tổ chức tín dụng cũng vì thế được đặc biệt quan tâm trong những năm qua và trong thời gian sắp tới.
3. Thực trạng pháp luật về phòng chống rửa tiền thông qua các tổ chức tín dụng
Khung pháp luật về phòng chống rửa tiền đã được xây dựng và từng bước hoàn thiện trong thời gian mười năm qua, kể từ thời điểm Nghị định số 74/2005/NĐ-CP ngày 07/6/2005 của Chính phủ về Phòng, chống rửa tiền - văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên điều chỉnh trực tiếp về hoạt động rửa tiền ở Việt Nam - có hiệu lực pháp luật. Những chế định pháp lý cơ bản tạo nên khung cơ sở pháp lý cho công tác phòng chống rửa tiền bao gồm: (i) Luật Phòng, chống rửa tiền năm 2012; (ii) Chế định tội rửa tiền trong Bộ luật Hình sự năm 2015. Trên cơ sở quy định của các văn bản kể trên, Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước ban hành văn bản hướng dẫn triển khai công tác phòng, chống rửa tiền. Các văn bản hiện đang được áp dụng trực tiếp đối với các tổ chức tín dụng là hai Thông tư số 35/2013/TT-NHNN ngày 31/12/2013 của Ngân hàng Nhà nước hướng dẫn thực hiện một số quy định về phòng, chống rửa tiền; Thông tư số 31/2014/TT-NHNN ngày 18/11/2014 của Ngân hàng Nhà nước sửa đổi, bổ sung một số điều của thông tư số 35/2013/TT-NHNN. Bên cạnh đó, các Thông tư hướng dẫn về việc mở và sử dụng tài khoản, Thông tư về giao dịch không sử dụng tiền mặt, Thông tư về giao dịch sử dụng tiền mặt và nhiều văn bản hướng dẫn khác cũng bổ sung một cách tích cực vào công tác phòng, chống rửa tiền.
Quá trình hoàn thiện pháp luật về phòng, chống rửa tiền ở Việt Nam thường xuyên được FATF và Nhóm Châu Á/Thái Bình Dương về chống rửa tiền (APG) rà soát, đánh giá và đưa ra các khuyến nghị phù hợp. Hàng loạt những điều chỉnh lớn trong hệ thống pháp luật của Việt Nam trong thời gian qua đã thể hiện thiện chí và nỗ lực của Việt Nam trong việc đáp ứng những yêu cầu của các khuyến nghị. Đơn cử như Bộ luật Hình sự năm 2015 đã có hai thay đổi quan trọng: Xây dựng chế định tội rửa tiền phù hợp với Công ước của Liên Hợp Quốc về chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia (Công ước Palermo) và quy định trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân.
Trong lĩnh vực ngân hàng, yêu cầu đặt ra là pháp luật cần được áp dụng như một biện pháp phòng ngừa đối với hành vi rửa tiền. Do cơ quan quản lý trong lĩnh vực này là Ngân hàng Nhà nước - Cơ quan được Chính phủ giao nhiệm vụ trung tâm trong việc triển khai các hoạt động phòng chống rửa tiền - nên các văn bản hướng dẫn được ban hành về cơ bản bám sát yêu cầu của các khuyến nghị từ phía FATF. Tuy nhiên, một số vấn đề còn tồn tại phải kể đến là:
Thứ nhất, các giải pháp hạn chế việc sử dụng tiền mặt trong nền kinh tế chưa phát huy được tính hiệu quả. Do đó làm giảm khả năng kiểm soát các hành vi rửa tiền thông qua công cụ các tổ chức tín dụng.
Thứ hai, không có quy định cụ thể nào yêu cầu báo cáo giao dịch đáng ngờ trong những trường hợp có các giao dịch có ý định thực hiện hoặc chưa được hoàn tất nhưng đáng ngờ về bản chất.
Thứ ba, chưa có cách tiếp cận để phân loại chi tiết hơn về nhóm khách hàng có mức độ rủi ro khác nhau. Ví dụ như chưa có quy định cụ thể về việc tiếp nhận và cập nhật thông tin khách hàng có các giao dịch từ các quốc gia chịu sự cảnh báo từ FATF.
Thứ tư, chưa thiết lập được cơ chế phối hợp hiệu quả trong việc chia sẻ thông tin giữa Ngân hàng Nhà nước với các cơ quan chủ quản của các đối tượng báo cáo khác được xác định theo Luật Phòng, chống rửa tiền. Bao gồm các cơ quan: Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Bộ Tư pháp, Bộ Công thương.
Thứ năm, những diễn biến mới nhất trong thời gian qua còn cho thấy cần thúc đẩy một cơ chế phối hợp chia sẻ thông tin đủ mạnh giữa Ngân hàng Nhà nước với Tổng cục Thuế. Qua đó không chỉ thúc đẩy cơ chế phòng chống rửa tiền hiệu quả mà còn bảo vệ danh dự, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể có liên quan.
Thứ sáu, Việt Nam mới chỉ ở giai đoạn đầu của việc hoàn thiện cơ chế giám sát trong lĩnh vực ngân hàng theo tiêu chuẩn quốc tế với quá trình triển khai Basel II[4]. Trong khi đó, lĩnh vực này đã có bước phát triển nhanh chóng ở phạm vi quốc tế khi đã có thêm hai hiệp ước mới là Basel III và Basel IV được ban hành.
Cuối cùng cần phải nói đến, trong nỗ lực hướng tới đáp ứng những yêu cầu của các chuẩn mực quốc tế, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 2112/QĐ-TTg ngày 25/11/2014 về việc ban hành kế hoạch hành động quốc gia về phòng, chống rửa tiền và tài trợ khủng bố giai đoạn 2015 - 2020. Quyết định đã xác định rõ nhiệm vụ cho các cơ quan trong Chính phủ có liên quan cũng như yêu cầu về thời hạn cho từng nhiệm vụ. Trong đó, một số nhiệm vụ có liên quan tới Ngân hàng Nhà nước phải kể đến là:
- Nghiên cứu, đề xuất chỉnh sửa Luật Phòng, chống rửa tiền đối với các quy định về nhận dạng, cập nhật thông tin khách hàng; đánh giá rủi ro khách hàng; tiết lộ bí mật thông tin; thỏa thuận pháp lý; người có ảnh hưởng chính trị (bao gồm cả cá nhân có ảnh hưởng chính trị trong nước)... phù hợp với chuẩn mực quốc tế. Thời hạn yêu cầu hoàn thành là tháng 12/2018.
- Xây dựng, ban hành văn bản hướng dẫn các nhà cung cấp dịch vụ chuyển tiền hoặc giá trị thực hiện các quy định về phòng, chống rửa tiền. Thời hạn yêu cầu hoàn thành là tháng 6/2015.
- Xây dựng, ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện các quy định liên quan đến chống rửa tiền, chống tài trợ khủng bố khi áp dụng sản phẩm công nghệ mới hoặc sản phẩm cũ nhưng áp dụng công nghệ mới. Thời hạn yêu cầu hoàn thành là tháng 12/2015.
- Xây dựng, ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng các biện pháp nhận biết, cập nhật, thông tin khách hàng tăng cường đối với các khách hàng có giao dịch từ các quốc gia chịu sự cảnh báo của FATF. Thời hạn yêu cầu hoàn thành là tháng 12/2016.
Có thể thấy, một số yêu cầu đã đến hạn nhưng Ngân hàng Nhà nước vẫn chưa có văn bản triển khai cụ thể theo đúng tiến độ.
4. Một số giải pháp đề xuất nhằm tăng cường công tác phòng, chống rửa tiền thông qua các tổ chức tín dụng
Việt Nam hiện nay đã tránh được nguy cơ bị Lực lượng đặc nhiệm tài chính quốc tế FATF đưa vào Danh sách những quốc gia có rủi ro về rửa tiền và tài trợ cho khủng bố gây bất ổn cho hệ thống tài chính Quốc tế. Tuy nhiên, cũng theo đánh giá của của cơ quan này, Việt Nam vẫn thuộc danh sách các quốc gia có thiếu hụt về cơ chế chống rửa tiền, chống khủng bố. Nếu không có những cải thiện kịp thời về chính sách trong quá trình rà soát của FATF, không loại trừ khả năng Việt Nam sẽ trở thành đối tượng bị áp dụng biện pháp đối kháng từ các quốc gia thành viên của FATF.
Do đó, trong thời gian tới, trên cơ sở những kết quả đã đạt được, Việt Nam cần nghiêm túc thực hiện những yêu cầu xác đáng của FATF để tránh nguy cơ có thể gây tổn hại đến uy tín và hoạt động động ngoại thương. Những nhiệm vụ cụ thể cần triển khai bao gồm:
Thứ nhất, Ngân hàng Nhà nước cần đảm bảo triển khai xây dựng và ban hành các văn bản liên quan đến phòng, chống rửa tiền theo đúng tiến độ mà Chính phủ đã giao theo Quyết định số 2112/QĐ-TTg. Trong đó chứa đựng hầu hết các giải pháp quan trọng nhằm tăng cường khả năng phân loại và quản lý trên cơ sở đánh giá rủi ro trong lĩnh vực ngân hàng.
Thứ hai, bổ sung hướng dẫn để nhận diện giao dịch đáng ngờ kể cả đối với các giao dịch có ý định thực hiện hoặc chưa được hoàn tất nhưng đáng ngờ về bản chất.
Thứ ba, duy trì và tăng cường biện pháp nhằm đưa chính sách về một nền kinh tế không sử dụng tiền mặt vào thực tiễn.
Thứ tư, tăng cường năng lực của Cục Phòng, chống rửa tiền trở thành một cơ quan đầu mối thực thụ trong việc thu thập, chia sẻ và xử lý thông tin của các đối tượng báo cáo theo Luật Phòng, chống rửa tiền. Trong đó bao gồm cả các giải pháp nâng cao nguồn nhân lực và cơ sở vật chất, hạ tầng kỹ thuật để Cục Phòng, chống rửa tiền hoàn thành nhiệm vụ.
Thứ năm, thực hiện tổng thể các biện pháp đưa các nội dung của Basel II vào thực tiễn tại các ngân hàng thí điểm, từ đó mở rộng ra toàn hệ thống các tổ chức tín dụng. Đồng thời nghiên cứu tính khả thi và xây dựng kế hoạch đưa Basel III và Basel IV vào triển khai trên thực tế tại Việt Nam, nâng cao năng lực kiểm soát rủi ro của các tổ chức tín dụng Việt Nam tiệm cận với tiêu chuẩn quốc tế.
ThS. Hoàng Minh Thái
Đại học Luật Hà Nội
Tài liệu tham khảo:
[2]. Paul Allan Schott, Hướng dẫn tham khảo về chống rửa tiền và chống tài trợ cho khủng bố (2007), trang 77, Nxb. Văn hóa Thông tin.
[3]. Paul Allan Schott, Hướng dẫn tham khảo về chống rửa tiền và chống tài trợ cho khủng bố (2007), trang 82, Nxb. Văn hóa Thông tin.
[4]. Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng (Basel Committee on Banking supervision - BCBS) được thành lập vào năm 1974 bởi một nhóm các Ngân hàng Trung ương và cơ quan giám sát của 10 nước phát triển (G10) tại thành phố Basel, Thụy Sỹ nhằm tìm cách ngăn chặn sự sụp đổ hàng loạt của các ngân hàng vào thập kỷ 80. Ngày 26/6/2004, bản Hiệp ước quốc tế về vốn Basel II được ban hành với mục tiêu: Nâng cao chất lượng và sự ổn định của hệ thống ngân hàng quốc tế; tạo lập và duy trì một sân chơi bình đẳng cho các ngân hàng hoạt động trên bình diện quốc tế; đẩy mạnh việc chấp nhận các thông lệ nghiêm ngặt hơn trong lĩnh vực quản lý rủi ro.
