Quyền lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm của đại biểu Quốc hội - Bất cập và kiến nghị hoàn thiện pháp luật

1. Bất cập trong quy định pháp luật hiện hành về quyền lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm của đại biểu Quốc hội
1.1. Về thời điểm tiến hành lấy phiếu tín nhiệm
Theo Nghị quyết số 35/2012/QH13 ngày 21/11/2012 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn, việc lấy phiếu tín nhiệm được tổ chức định kỳ hằng năm kể từ năm thứ hai của nhiệm kỳ. Sau hai lần lấy phiếu tín nhiệm vào năm 2013 và 2014, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28/11/2014 thay thế Nghị quyết trên, theo đó, việc lấy phiếu tín nhiệm được tổ chức một lần trong mỗi nhiệm kỳ vào kỳ họp thường lệ cuối năm thứ ba của nhiệm kỳ. Theo ý kiến của tác giả, quy định này là chưa hợp lý bởi những lý do sau đây:
Thứ nhất, quy định này sẽ “tước bỏ” “quyền sửa sai”, “quyền được ghi nhận về nỗ lực khắc phục hạn chế” của người được lấy phiếu tín nhiệm[1]. Theo đó, nếu việc lấy phiếu tín nhiệm được tiến hành nhiều lần trong nhiệm kỳ thì trường hợp đối tượng được lấy phiếu tín nhiệm có nhiều số phiếu tín nhiệm thấp có thể còn “cơ hội” để được ghi nhận về nỗ lực khắc phục hạn chế trong ngành, lĩnh vực mình phụ trách ở lần lấy phiếu tín nhiệm tiếp theo. Nhưng nếu chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần trong nhiệm kỳ, trường hợp lần lấy phiếu tín nhiệm đó, đối tượng được lấy phiếu tín nhiệm có nhiều số phiếu tín nhiệm thấp thì cả nhiệm kỳ, “họ mãi mãi bị mang tiếng là phiếu tín nhiệm thấp”[2].
 Thứ hai, quy định chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần trong mỗi nhiệm kỳ là không bảo đảm mục đích lấy phiếu tín nhiệm tại Điều 3 Nghị quyết số 85/2014/QH13. Theo Nghị quyết này, mục đích của lấy phiếu tín nhiệm là nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát. Tuy nhiên, việc Nghị quyết số 85/2014/QH13 giảm số lần lấy phiếu tín nhiệm trong nhiệm kỳ đồng nghĩa với việc giảm tần suất giám sát của Quốc hội đối với các vị trí cấp cao trong bộ máy nhà nước. Trong khi đó, thực tiễn hoạt động Quốc hội nhiều năm qua đã cho thấy sự “tái giám sát” (kiểm tra lại kết quả giám sát lần trước) là phương pháp hiệu quả nhất để duy trì và nâng cao hiệu quả giám sát[3]. Việc “bỏ qua” hoạt động lấy phiếu tín nhiệm định kỳ hằng năm vô hình trung đã “bỏ qua” sự “tái giám sát” của Quốc hội, từ đó ảnh hưởng đến việc duy trì và nâng cao hiệu quả giám sát. Ngoài ra, về phía người được lấy phiếu tín nhiệm, quy định này cũng không bảo đảm mục đích lấy phiếu tín nhiệm. Theo Nghị quyết số 85/2014/QH13, Quốc hội tiến hành hoạt động này là “giúp người được lấy phiếu tín nhiệm thấy được mức độ tín nhiệm của mình để phấn đấu, rèn luyện, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động”. Tác giả đồng tình với quan điểm cho rằng, nếu cả nhiệm kỳ Quốc hội chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần thì cơ hội cho người được lấy phiếu tín nhiệm soi lại mình để khắc phục, sửa chữa là rất ít, gần như không có. Nếu người được lấy phiếu tín nhiệm phải từ chức hoặc bị bỏ phiếu tín nhiệm thì đó cũng là một sự kết thúc tương đối an toàn, vì đã đi được một chặng đường khá dài trong nhiệm kỳ Quốc hội[4].
1.2. Về mức độ dùng cho việc lấy phiếu tín nhiệm
Thứ nhất, việc thiết kế ba mức “tín nhiệm cao”, “tín nhiệm” và “tín nhiệm thấp” trông phiếu tín nhiệm là quá “an toàn” đối với người được lấy phiếu tín nhiệm. Thực tế ba lần lấy phiếu tín nhiệm cho thấy, số phiếu tín nhiệm thấp của các chức danh đều không chiếm quá 50%[5]. Mặc dù quy định này bảo đảm “sự thận trọng trong xem xét, đánh giá cán bộ” nhưng sự “an toàn quá mức” như trên sẽ dẫn đến tình trạng người được lấy phiếu tín nhiệm “nảy sinh tâm lý nhờn đi vì nghĩ kiểu gì mình cũng đạt tín nhiệm”[6]. Ngoài ra, cần lưu ý rằng, lấy phiếu tín nhiệm là một trong những hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội[7]. Do đó, về bản chất, việc phục vụ mục đích giám sát tối cao phải được đặt cao hơn việc phục vụ mục đích xem xét, đánh giá cán bộ. Hoạt động giám sát tối cao không có chế tài phù hợp thì khó bảo đảm được hiệu quả. Vì thế, việc quy định ba mức độ “an toàn” như trên sẽ ảnh hưởng đến chất lượng giám sát tối cao của Quốc hội và dẫn đến tình trạng không thay thế được những người yếu kém, có sai phạm.
Thứ hai, việc chỉ quy định ba mức “tín nhiệm cao”, “tín nhiệm” và “tín nhiệm thấp” là sự mặc định tất cả các chức danh đều được tín nhiệm trước khi tiến hành lấy phiếu tín nhiệm. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là, Nghị quyết này dựa trên cơ sở nào để ấn định rằng tất cả các đối tượng lấy phiếu tín nhiệm đều được tín nhiệm? Như đã phân tích, Ủy ban Thường vụ Quốc hội giải trình rằng, quy định ba mức này là để phân biệt lấy phiếu tín nhiệm với bỏ phiếu tín nhiệm cũng như bảo đảm sự thận trọng trong xem xét, đánh giá cán bộ. Tuy nhiên, ngoài việc phân chia mức độ, còn có nhiều yếu tố để phân biệt lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm[8]. Hơn nữa, trong trường hợp một ngành, lĩnh vực nào đó tồn tại quá nhiều sai sót, gây bức xúc trong nhân dân thì đại biểu Quốc hội cũng chỉ có thể đánh giá “tín nhiệm thấp”, chứ không thể đánh giá “không tín nhiệm”. Nói cách khác, việc thiết kế ba mức độ tín nhiệm như hiện nay đồng nghĩa với sự hạn chế quyền của đại biểu Quốc hội trong việc thể hiện thái độ không tín nhiệm đối với những người được lấy phiếu tín nhiệm.
1.3. Về hệ quả đối với người được lấy phiếu tín nhiệm
Như đã phân tích, trường hợp người được lấy phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá “tín nhiệm thấp” thì có thể xin từ chức. Quy định này nhằm “phát huy được tinh thần trách nhiệm của cá nhân và tính kỷ luật tự giác của cán bộ”[9], “mở đường” cho các cán bộ bị tín nhiệm thấp “rút lui” với lòng tự trọng. Tuy nhiên, với cách quy định như trên, có thể thấy, việc từ chức hay không từ chức là do chính người được lấy phiếu tín nhiệm quyết định. Trong khi đó, với thực trạng văn hóa từ chức chưa phổ biến ở nước ta hiện nay[10] thì quy định này rất khó áp dụng trên thực tế. Nếu đối với bỏ phiếu tín nhiệm, pháp luật hiện hành quy định trường hợp người đó không từ chức thì cơ quan hoặc người có thẩm quyền giới thiệu người đó để Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm đối với người đó, thì đối với lấy phiếu tín nhiệm, trường hợp người này không từ chức, không có cơ sở nào để xác định hệ quả pháp lý đối với họ.
1.4. Về tên gọi của quyền bỏ phiếu tín nhiệm
Trong khoa học pháp lý, bỏ phiếu bất tín nhiệm (vote of nonconfidence) và bỏ phiếu tín nhiệm (vote of confidence) được gọi là “kỹ thuật lật đổ Chính phủ”[11]. Tuy nhiên, sự khác nhau cơ bản giữa hai phương thức này là chủ thể yêu cầu (bỏ phiếu tín nhiệm là do Chính phủ chủ động yêu cầu, còn bỏ phiếu bất tín nhiệm là do Quốc hội chủ động). Trong khi đó, theo pháp luật hiện hành, phương thức này chỉ được Quốc hội sử dụng khi sự tín nhiệm của Quốc hội đối với người được bỏ phiếu tín nhiệm không còn nữa. Do đó, theo lô-gic thông thường, tên gọi của phương thức kiểm soát này phải là “bỏ phiếu bất tín nhiệm”. Tuy nhiên, có thể vì ảnh hưởng từ văn hóa duy tình của người Việt nên việc gọi là “bỏ phiếu bất tín nhiệm” lại “nghe có vẻ nặng nề, mất uy tín cho đối tượng bị bỏ phiếu”[12]. Vì thế, Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật khác vẫn gọi là “bỏ phiếu tín nhiệm”. Tuy nhiên, cách gọi này lại không phản ánh đúng bản chất của hoạt động trên.
1.5. Về hệ quả đối với người được bỏ phiếu tín nhiệm
Theo quy định của pháp luật hiện hành, người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm có thể xin từ chức. Trường hợp không từ chức, chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội xem xét, quyết định việc bãi miễn. Quy định về việc chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội quyết định việc bãi miễn có thể dẫn đến trường hợp: Một thành viên của Chính phủ bị đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm và có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm nhưng khi đưa ra Quốc hội xem xét, quyết định việc bãi miễn thì lại không được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Nói cách khác, quy định này có thể dẫn đến nghịch lý là “một thành viên của Chính phủ không được Quốc hội tín nhiệm nhưng lại không bị Quốc hội bãi nhiệm”[13].
2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyền lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm của đại biểu Quốc hội
Thứ nhất, về thời điểm tổ chức lấy phiếu tín nhiệm. Từ những phân tích trên có thể thấy, một trong những bất cập của việc lấy phiếu tín nhiệm hiện nay là quy định chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần trong nhiệm kỳ. Để khắc phục những bất cập này, pháp luật nên quy định theo hướng Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm định kỳ hằng năm, kể từ kỳ họp thường lệ cuối năm thứ hai của nhiệm kỳ. Bởi lẽ: (i) Quy định như vậy sẽ tạo điều kiện để những người có kết quả lấy phiếu tín nhiệm thấp tại lần thứ nhất có cơ hội để khắc phục khuyết điểm, nâng cao hiệu quả hoạt động, bảo đảm mục đích của việc lấy phiếu tín nhiệm. (ii) Việc lấy phiếu tín nhiệm như trên còn góp phần thúc đẩy các chức danh quản lý, lãnh đạo trở nên năng động hơn, luôn quan tâm, suy nghĩ để sáng tạo các giải pháp thúc đẩy hiệu quả hoạt động của cơ quan[14]. (iii) Lấy phiếu tín nhiệm với số lần tối đa như trên là hoạt động “tái giám sát” định kỳ hằng năm để Quốc hội xem xét mức độ tiếp thu ý kiến và triển khai nhiệm vụ của những người được lấy phiếu tín nhiệm, từ đó tăng cường sự giám sát thường xuyên của Quốc hội đối với các chức danh quan trọng trong bộ máy nhà nước.
Thứ hai, về các mức độ tín nhiệm. Để khắc phục những bất cập trong việc quy định ba mức “tín nhiệm thấp”, “tín nhiệm” và “tín nhiệm cao”, khoản 7 Điều 8 Nghị quyết số 85/2014/QH13 nên sửa theo hướng: Trên phiếu ghi rõ họ tên, chức vụ của những người được lấy phiếu tín nhiệm, các mức độ “không tín nhiệm”, “tín nhiệm”, vì những lý do sau: (i) Việc quy định hai mức độ như trên sẽ rõ ràng, đơn giản hơn, giúp đại biểu Quốc hội thể hiện rõ được chính kiến của mình trong hoạt động lấy phiếu tín nhiệm. (ii) Với quy định này, việc xác định thế nào là tín nhiệm cao, tín nhiệm thấp cũng trở nên đơn giản. Theo đó, người nào nhận được nhiều phiếu tín nhiệm hơn thì đồng nghĩa với việc họ được “tín nhiệm cao”, người nào nhận được ít phiếu tín nhiệm hơn thì họ được “tín nhiệm thấp”.
Thứ ba, về hệ quả đối với người được lấy phiếu tín nhiệm. Với kiến nghị về hai mức độ “tín nhiệm” và “không tín nhiệm”, pháp luật nên quy định theo hướng: Nếu người được lấy phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá không tín nhiệm thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Trường hợp Quốc hội không thông qua việc bỏ phiếu tín nhiệm thì đây là cơ sở để xem xét việc không bầu/phê chuẩn bổ nhiệm người này vào những chức danh quan trọng trong bộ máy nhà nước vào nhiệm kỳ tiếp theo. Quy định này sẽ khắc phục được tình trạng như đã phân tích là người được lấy phiếu tín nhiệm có quá nửa đại biểu Quốc hội “tín nhiệm thấp” hoặc có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá “tín nhiệm thấp” nhưng không chịu hệ quả pháp lý nào. Đồng thời, quy định này cũng thể hiện rõ được tinh thần của việc lấy phiếu tín nhiệm đã được nêu trong Nghị quyết số 85/2014/QH13 là “làm cơ sở cho việc xem xét, đánh giá cán bộ”.
Thứ tư, về tên gọi của quyền “bỏ phiếu tín nhiệm”. Như đã phân tích, hoạt động này xuất phát từ phía Quốc hội, do Quốc hội chủ động tiến hành, chứ không phải do Chính phủ chủ động yêu cầu. Vì vậy, thiết nghĩ, quyền “bỏ phiếu tín nhiệm” của đại biểu Quốc hội nên được đổi tên thành “bỏ phiếu bất tín nhiệm” để phản ánh đúng bản chất của quyền này.
Thứ năm, về hậu quả pháp lý của bỏ phiếu tín nhiệm. Để tránh những bất cập đã phân tích cũng như bảo đảm tính thống nhất trong các quy định về bỏ phiếu tín nhiệm, thiết nghĩ, khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), khoản 3 Điều 19 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Điều 15 Nghị quyết số 85/2014/QH13 nên được sửa đổi theo hướng: Người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm thì phải từ chức.