Sự cần thiết và giới hạn can thiệp của Nhà nước bằng pháp luật đối với quan hệ bảo hiểm tiền gửi

Tóm tắt: Bài viết chỉ ra sự cần thiết và giới hạn can thiệp của Nhà nước bằng cơ chế chính sách và pháp luật của Nhà nước đối với quan hệ bảo hiểm tiền gửi ở Việt Nam hiện nay.

Abstract: The paper points out the need and limit of the State's intervention by policy mechanism and law of the State with respect to deposit insurance relations in Vietnam today.

1. Sự cần thiết phải ban hành pháp luật đối với quan hệ bảo hiểm tiền gửi

Xuất phát từ vai trò của bảo hiểm tiền gửi (BHTG) đối với nền kinh tế và đời sống xã hội, đặc biệt là đối với hệ thống tổ chức tín dụng (TCTD) nên Nhà nước cần phải can thiệp bằng pháp luật nhằm thực hiện các mục tiêu chính sách về kinh tế - xã hội của quốc gia.

Thứ nhất, khi xảy ra sự kiện TCTD nhận tiền gửi bị phá sản hoặc mất khả năng thanh toán các khoản tiền gửi cho người gửi tiền thì quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền sẽ bị xâm phạm. Do đó, việc thiết kế một cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền khi TCTD lâm vào tình trạng phá sản cần có sự hỗ trợ từ phía Nhà nước bằng công cụ pháp luật, bởi lẽ chỉ có bằng công cụ pháp luật mới có khả năng quy định quyền và nghĩa vụ cho các bên và có hệ thống chế tài để bảo đảm thực thi các quyền, nghĩa vụ đó trong thực tế.

Thứ hai, thực tế cho thấy, tiền gửi nói chung và tiền gửi tiết kiệm nói riêng là “của cải” chủ yếu, thuộc sở hữu của số đông dân cư, trong đó có cá nhân người gửi tiền. Đối tượng này có những hạn chế nhất định trong việc tiếp cận và phân tích thông tin về hoạt động của tổ chức huy động tiền gửi. Mặc dù, tiền gửi tại ngân hàng của những người có thu nhập thấp thường ít hơn số tiền gửi của các đối tượng khác nhưng có thể tiền lãi trên số tiền gửi ít ỏi đó lại là nguồn sống hàng ngày của người dân nghèo. Vì lo lắng sẽ bị ảnh hưởng khi  ngân hàng bị phá sản và vì bị hạn chế về khả năng có được thông tin chính xác về hoạt động của các TCTD nên những người gửi tiền có thu nhập thấp thường hay có các phản ứng thái quá khi có thông tin đồn đại thất thiệt về tình hình hoạt động của ngân hàng. Các hiện tượng đó nếu không được xử lý kịp thời có thể là nguyên nhân dẫn đến sự đổ vỡ ngân hàng hàng loạt và một trong những vai trò quan trọng của tổ chức BHTG là nhằm hạn chế những hậu quả này. Điều đó cho thấy, việc Nhà nước can thiệp bằng pháp luật đối với quan hệ BHTG là cần thiết, nhằm bảo vệ tối đa quyền, lợi ích chính đáng của người gửi tiền và qua đó cũng nhằm bảo đảm sự an toàn của hệ thống tín dụng.

2. Nguyên tắc can thiệp của Nhà nước bằng pháp luật đối với quan hệ bảo hiểm tiền gửi

Để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho các bên liên quan đến hoạt động bảo hiểm tiền gửi, sự can thiệp của Nhà nước bằng pháp luật đối với quan hệ bảo hiểm tiền gửi cần được giới hạn bởi một số nguyên tắc sau:

- Sự can thiệp của Nhà nước bằng pháp luật đối với quan hệ BHTG cần hướng đến mục tiêu cơ bản là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, đồng thời bảo đảm sự vận hành ổn định và an toàn của hệ thống TCTD trong nền kinh tế. Mục tiêu này phải được thể hiện xuyên suốt trong tất cả các quy định của pháp luật về BHTG, bao gồm: Quy định về chủ thể tham gia quan hệ BHTG và quyền, nghĩa vụ của các chủ thể; quy định về đối tượng BHTG và phí BHTG; quy định về điều kiện và thủ tục chi trả BHTG; quy định về giải quyết tranh chấp phát sinh từ quan hệ BHTG... 

- Sự can thiệp của Nhà nước bằng pháp luật đối với quan hệ BHTG cần tính đến việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia quan hệ BHTG (tổ chức BHTG; tổ chức tham gia BHTG) và người gửi tiền - với tư cách là bên thụ hưởng quyền lợi bảo hiểm.

- Việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với quan hệ BHTG cần đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và đảm bảo tính tương thích giữa pháp luật về BHTG của Việt Nam với thông lệ quốc tế về BHTG. Trong xu thế toàn cầu hóa như hiện nay, mỗi quốc gia đều phải tìm cách hài hòa hệ thống pháp luật của quốc gia mình với pháp luật của các quốc gia khác, cũng như luật chơi chung của thế giới, theo đó, mỗi quốc gia phải tính đến mức độ tương thích của pháp luật nước mình với pháp luật nước khác và pháp luật quốc tế về các vấn đề cốt lõi của pháp luật về BHTG.

3. Nội dung điều chỉnh của pháp luật đối với quan hệ bảo hiểm tiền gửi

Việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với quan hệ BHTG thường tập trung vào những vấn đề cơ bản sau đây:

Thứ nhất, quy định về chủ thể tham gia quan hệ bảo hiểm tiền gửi

Nhóm quy phạm này quy định về các chủ thể có liên quan như: Tổ chức BHTG; tổ chức tham gia BHTG; người gửi tiền được thụ hưởng quyền lợi bảo hiểm và quyền, nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể này khi tham gia quan hệ BHTG.

- Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam là tổ chức tài chính Nhà nước, hoạt động theo mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Ngân hàng Nhà nước thực hiện các quyền, nghĩa vụ của cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với BHTG Việt Nam theo quy định của Luật Bảo hiểm tiền gửi năm 2012, Nghị định số 68/2013/NĐ-CP ngày 28/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Bảo hiểm tiền gửi và các quy định pháp luật về quyền và nghĩa vụ của đại diện chủ sở hữu Nhà nước đối với công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

- Tổ chức tham gia BHTG: Theo khoản 3 Điều 4 Luật Bảo hiểm tiền gửi năm 2012, thì tổ chức tham gia BHTG là tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài thành lập và hoạt động theo Luật Các tổ chức tín dụng được nhận tiền gửi của cá nhân. Tổ chức tham gia BHTG bao gồm: (i) Tổ chức tham gia BHTG là các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài được nhận tiền gửi của cá nhân, bao gồm ngân hàng thương mại, ngân hàng hợp tác xã, quỹ tín dụng nhân dân và chi nhánh ngân hàng nước ngoài được thành lập và hoạt động theo quy định của Luật Các tổ chức tín dụng; (ii)  Tổ chức tài chính vi mô phải tham gia BHTG đối với tiền gửi của cá nhân bao gồm cả tiền gửi tự nguyện của khách hàng tài chính vi mô, trừ tiền gửi tiết kiệm bắt buộc theo quy định của tổ chức tài chính vi mô; (iii) Ngân hàng chính sách không phải tham BHTG.         

- Người được BHTG: Khoản 2 Điều 4 Luật Bảo hiểm tiền gửi năm 2012 quy định, người được BHTG là cá nhân có tiền gửi được bảo hiểm tại tổ chức tham gia BHTG.

Trước khi có Luật Bảo hiểm tiền gửi năm 2012, thì Nghị định số 109/2005/NĐ-CP ngày 24/8/2005 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 89/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999 của Chính phủ về bảo hiểm tiền gửi quy định, tiền gửi được bảo hiểm là tiền gửi bằng đồng Việt Nam của người gửi tiền là cá nhân, hộ gia đình, tổ hợp tác, doanh nghiệp tư nhân và công ty hợp danh gửi tại tổ chức tham gia BHTG... Tuy nhiên, theo quy định của Luật Bảo hiểm tiền gửi năm 2012, thì người được BHTG chỉ có 01 đối tượng là cá nhân có tiền gửi tại tổ chức tham gia BHTG, quy định này đã làm thay đổi căn bản về đối tượng người được BHTG.

Thứ hai, quy định về loại tiền gửi được bảo hiểm, phí bảo hiểm tiền gửi và hạn mức chi trả bảo hiểm

- Về loại tiền gửi được bảo hiểm, pháp luật về BHTG hiện hành quy định là tiền gửi bằng đồng Việt Nam của cá nhân gửi tại tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi dưới hình thức tiền gửi có kỳ hạn, tiền gửi không kỳ hạn, tiền gửi tiết kiệm, chứng chỉ tiền gửi, kỳ phiếu, tín phiếu và các hình thức tiền gửi khác theo quy định của Luật Các tổ chức tín dụng.

Các loại tiền gửi không được bảo hiểm cũng được quy định, bao gồm: (i) Tiền gửi tại tổ chức tín dụng của cá nhân là người sở hữu trên 5% vốn điều lệ của chính tổ chức tín dụng đó; (ii) Tiền gửi tại tổ chức tín dụng của cá nhân là thành viên hội đồng thành viên, thành viên hội đồng quản trị, thành viên ban kiểm soát, tổng giám đốc (giám đốc), phó tổng giám đốc (phó giám đốc) của chính tổ chức tín dụng đó; tiền gửi tại chi nhánh ngân hàng nước ngoài của cá nhân là tổng giám đốc (giám đốc), phó tổng giám đốc (phó giám đốc) của chính chi nhánh ngân hàng nước ngoài đó; (iii) Tiền mua các giấy tờ có giá vô danh do tổ chức tham gia BHTG gửi phát hành. Quy định về tiền gửi được bảo hiểm là tiền gửi bằng đồng Việt Nam được áp dụng thống nhất từ khi thành lập tổ chức BHTG đến nay, trong thực tế triển khai cho thấy, chính sách này phù hợp với chính sách tiền tệ của Việt Nam, không khuyến khích lưu thông ngoại tệ tại Việt Nam. Việc quy định về một số loại tiền gửi không được bảo hiểm đối với cá nhân có quyền lợi trực tiếp liên quan đến hoạt động của tổ chức tham gia BHTG nhằm ngăn chặn hiện tượng trục lợi bảo hiểm và đề cao trách nhiệm của cá nhân liên quan khi xảy ra đổ vỡ. Quy định về tiền gửi được bảo hiểm là cơ sở pháp lý để triển khai việc chi trả, qua đó bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền một cách hiệu quả, minh bạch và thống nhất.

- Về phí BHTG, đây là khoản tiền phải nộp cho tổ chức BHTG để bảo hiểm cho tiền gửi của người được BHTG tại tổ chức tham gia BHTG. Ở Việt Nam, pháp luật quy định mức phí đồng hạng là 0,15% trên số dư tiền gửi bình quân của các loại tiền gửi được bảo hiểm tại tổ chức tham gia BHTG. Mức phí này được áp dụng từ khi thành lập BHTG Việt Nam đến nay. Luật Bảo hiểm tiền gửi năm 2012 đưa ra quy định về mức phí BHTG cụ thể đối với tổ chức tham gia BHTG trên cơ sở kết quả đánh giá và phân loại các tổ chức này. Đây là một bước đi tiến bộ phù hợp với xu thế phát triển của Ngành Ngân hàng, tạo sự công bằng cho các tổ chức tham gia BHTG, khuyến khích các tổ chức tham gia BHTG có hoạt động tốt sẽ được hưởng mức phí BHTG thấp hơn và ngược lại.

- Về hạn mức chi trả bảo hiểm, pháp luật quy định số tiền gửi tối đa mà tổ chức bảo hiểm tiền gửi trả cho tất cả các khoản tiền gửi được bảo hiểm của một người gửi tiền tại một tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi khi phát sinh nghĩa vụ trả tiền bảo hiểm.

Thứ ba, quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp phát sinh từ quan hệ bảo hiểm tiền gửi

Kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp về BHTG là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như cơ quan hành chính nhà nước, Tòa án… Tuy nhiên, hiện nay pháp luật Việt Nam đang có những quy định theo hướng ghi nhận các chức năng này của tổ chức BHTG Việt Nam. Theo khoản 13 Điều 13 Luật Bảo hiểm tiền gửi năm 2012 thì quyền và nghĩa vụ của tổ chức BHTG là tham gia vào quá trình kiểm soát đặc biệt đối với tổ chức tham gia BHTG theo quy định của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; tham gia quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG theo quy định của Chính phủ.

Điều 28 Luật Bảo hiểm tiền gửi năm 2012 quy định về thu hồi số tiền bảo hiểm phải trả từ tổ chức tham gia BHTG. Theo đó, tổ chức BHTG trở thành chủ nợ của tổ chức tham gia BHTG đối với số tiền bảo hiểm phải trả cho người được BHTG, kể từ ngày trả tiền bảo hiểm theo thông báo quy định tại khoản 3 Điều 26 Luật Bảo hiểm tiền gửi năm 2012; tổ chức BHTG được phân chia giá trị tài sản theo thứ tự như người gửi tiền và thu hồi số tiền bảo hiểm phải trả trong quá trình xử lý tài sản của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi theo quy định của pháp luật.

Theo Điều 14 Nghị định số 68/2013/NĐ-CP ngày 28/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Bảo hiểm tiền gửi, thì tổ chức BHTG tham gia quản lý, thanh lý tài sản và thu hồi số tiền bảo hiểm phải trả trong quá trình xử lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG là tổ chức tín dụng theo quy định của pháp luật về phá sản đối với các tổ chức tín dụng. Tổ chức BHTG tham gia quản lý, thanh lý tài sản và thu hồi số tiền bảo hiểm phải trả trong quá trình xử lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG là chi nhánh ngân hàng nước ngoài theo quy định của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam về thu hồi giấy phép và thanh lý tài sản của chi nhánh ngân hàng nước ngoài.

Khi xảy ra các trường hợp trên, BHTG có thể hỗ trợ tài chính thông qua các hình thức như: Cho vay, bảo lãnh, mua lại tài sản, mua cổ phần, gửi tiền có mục đích, hỗ trợ chia sẻ lỗ... Hoặc có thể xử lý thông qua ngân hàng bắc cầu là việc một tổ chức lành mạnh đứng ra mua lại ngân hàng này. Trong trường hợp khi chưa có tổ chức nào đồng ý tiếp nhận, thì BHTG thành lập một ngân hàng bắc cầu để tạm thời tiếp nhận, duy trì hoạt động kinh doanh của ngân hàng đổ vỡ cho đến khi đưa ra được giải pháp xử lý cuối cùng hoặc chi trả bảo hiểm trực tiếp tiền bảo hiểm cho người gửi tiền theo các quy định của pháp luật.

Có thể nói, điều quan trọng hàng đầu trong chính sách BHTG là lựa chọn được rõ ràng mục tiêu chính sách công BHTG. Do vậy, xây dựng và hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động BHTG là một yêu cầu khách quan nhằm phát triển thị trường tài chính lành mạnh trên cơ sở bảo vệ lợi ích của người gửi tiền, tạo môi trường pháp lý cho thị trường tài chính nói chung, thị trường tiền tệ nói riêng phát triển an toàn, bền vững.