1. Quy định của pháp luật về biện pháp tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép chứng chỉ hành nghề

Biện pháp ngăn chặn tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép chứng chỉ hành nghề được quy định tại Điều 125, Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012. So với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002, Luật đã mở rộng phạm vi áp dụng biện pháp tạm giữ không chỉ đối với tang vật, phương tiện, mà còn đối với cả giấy phép, chứng chỉ hành nghề theo thủ tục hành chính. Việc mở rộng phạm vi này giúp người có thẩm quyền thuận lợi hơn trong việc áp dụng biện pháp ngăn chặn nhằm xử lý các tình huống phát sinh trong thực tiễn cuộc sống. Chủ thể có thẩm quyền tạm giữ tang vật, phương tiện… đồng thời là chủ thể có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Ngoài ra, Luật cũng quy định, người ra quyết định tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính có trách nhiệm bảo quản tang vật, phương tiện và phải chịu trách nhiệm bồi thường hay bị xử lý theo quy định trong trường hợp tang vật, phương tiện bị mất, bán, hư hỏng...

Việc xử lý tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề bị tạm giữ (Điều 126) được Luật quy định cụ thể, chi tiết, dễ hiểu hơn trước, đặc biệt là quy định về tình huống tang vật, phương tiện bị tam giữ thuộc sở hữu hợp pháp của bên thứ ba ngay tình. Theo đó, nếu bên thứ ba có lỗi cố ý trong việc để tang vật, phương tiện sử dụng vào vi phạm hành chính sẽ bị tịch thu vào ngân sách. Trường hợp tang vật, phương tiện thuộc sở hữu hợp pháp của bên thứ ba và họ không có lỗi hoặc chỉ có lỗi vô ý trong việc để tang vật, phương tiện bị sử dụng vào vi phạm hành chính thì sẽ không bị tịch thu mà phải trả lại cho chủ sở hữu hợp pháp, đồng thời, cá nhân, tổ chức vi phạm phải nộp một khoản tiền tương đương với giá trị tang vật, phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước. Mục đích của quy định này nhằm đảm bảo trách nhiệm cá nhân, tổ chức đối với hành vi vi phạm và đối với quyết định xử phạt…

Bên cạnh những điểm tiến bộ, quy định của pháp luật về vấn đề này vẫn còn một số bất cập như sau:

Thứ nhất, một số nội dung chưa được quy định cụ thể, rõ ràng

Khoản 6 Điều 125 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định việc tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và việc trả lại phương tiện vi phạm cho chủ sở hữu hợp pháp trong trường hợp người vi phạm sử dụng trái phép. Tuy nhiên, không quy định cụ thể thời hạn trả lại là bao lâu, cũng như trình tự, thủ tục trả lại như thế nào. Hoặc tại khoản 3 Điều 125 chỉ quy định về thẩm quyền áp dụng biện pháp tạm giữ tang vật, phương tiện mà không nhắc đến thẩm quyền áp dụng biện pháp tạm giữ giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Ngoài ra, liên quan đến vấn đề xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, điều luật mới chỉ dừng lại ở việc quy định trách nhiệm nộp phạt tương đương với giá trị tang vật, phương tiện vi phạm trong trường hợp phương tiện, vi phạm đó thuộc sở hữu của bên thứ ba ngay tình, mà chưa có quy định cụ thể hơn hậu quả phát sinh từ tình huống này. Điều này làm cho người có thẩm quyền và người thứ ba có thể rơi vào tình thế khó xử bởi người có thẩm quyền thường không chấp nhận việc trả lại tang vật, phương tiện cho chủ sở hữu mà chờ đợi cá nhân, tổ chức vi phạm nộp khoản tiền tương ứng, trong khi đó, bên thứ ba trở thành bên bị xâm hại quyền sở hữu và có thể dẫn đến các con đường khiếu nại, khiếu kiện.

Khoản 4 Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 và Điều 17 Nghị định số 115/2013/NĐ-CP quy định về thủ tục đến nhận tang vật, phương tiện vi phạm hành chính mà quá thời hạn tạm giữ, tuy nhiên, có một số bất cập là: (i) Chưa quy định rõ ai là người có trách nhiệm bảo quản phương tiện trong thời gian thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng và niêm yến công khai tại trụ sở cơ quan của người có thẩm quyền tạm giữ, liệu rằng người ra quyết định tạm giữ vẫn phải có trách nhiệm bảo quản tang vật, phương tiện đó trong thời gian thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng và niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan của người có thẩm quyền tạm giữ hay phải chuyển cho người khác? (ii) Trong trường hợp giá trị phương tiện vượt quá thẩm quyền tịch thu của người ra quyết định tạm giữ thì ai sẽ là người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu phương tiện để bổ sung công quỹ nhà nước vẫn chưa có quy định cụ thể (người ra quyết định tạm giữ vẫn tiếp tục bảo quản tang vật, phương tiện đó và phải ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính để xử lý theo quy định của pháp luật hay phải chuyển cho người có thẩm quyền?); (iii) Người ra quyết định tạm giữ phải thông báo ít nhất 02 lần trên phương tiện thông tin đại chúng của trung ương hoặc địa phương nơi tạm giữ tang vật, phương tiện và niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan của người có thẩm quyền tạm giữ tang vật, phương tiện nhưng pháp luật chưa quy định cụ thể về khoảng thời gian giữa 02 lần thông báo là bao lâu?

Thứ hai, một số quy định pháp luật chưa phù phợp với thực tế

Điều luật không cho phép tạm giữ giấy chứng minh nhân dân, giấy chứng nhận đăng kí kinh doanh… để đảm bảo xử phạt vi phạm hành chính, nhưng trên thực tế nhiều tổ chức, cá nhân chỉ có các loại giấy tờ này mà không có giấy phép, chứng chỉ hành nghề… Pháp luật còn quy định biên bản tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề phải có chữ ký của người ra quyết định tạm giữ, tuy nhiên, do tính chất của biên bản tạm giữ là phải lập ngay trong cuộc kiểm tra và phải giao ngay cho đối tượng có tang vật, phương tiện bị tạm giữ trong khi việc trực tiếp tham gia đoàn kiểm tra thường không có mặt của người có thẩm quyền ra quyết định.

Khoản 3 Điều 125 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định người có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính thì có thẩm quyền tạm giữ tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính. Tuy nhiên, thực tế có trường hợp cần thiết phải tạm giữ nhưng lại chưa xác minh được giá trị tang vật, mức tiền áp dụng nên chưa thể xác định được người có thẩm quyền xử phạt, thẩm quyền tịch thu, do vậy, không thể xác định được người có thẩm quyền tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính.

Khoản 5 Điều 125 quy định về trách nhiệm bảo quản tang vật, phương tiện bị tạm giữ. Trong trường hợp tang vật, phương tiện bị tạm giữ phải niêm phong thì phải tiến hành ngay trước mặt người vi phạm, nếu người vi phạm vắng mặt thì phải tiến hành niêm phong trước mặt đại diện gia đình, đại diện tổ chức, đại diện chính quyền và người chứng kiến. Nội dung này khó thực hiện khi phương tiện, tang vật bị tạm giữ là xe ô tô, xe gắn máy hoặc các phương tiện tương tự.

Đối với vấn đề nhận lại tang vật, phương tiện bị tạm giữ,quy định này chỉ áp dụng được trong trường hợp người vi phạm cũng là chủ sở hữu hợp pháp, người quản lý, sử dụng hợp pháp đối với các tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Trong trường hợp người vi phạm không phải là người chủ sở hữu hợp pháp hay người quản lý, sử dụng hợp pháp đối với các tang vật, phương tiện vi phạm hành chính mà họ “không đến nhận mà không có lý do chính đáng” hoặc trường hợp không xác định được thì không có cơ sở xử lý theo nội dung quy định này.

2. Thực tiễn áp dụng biện pháp tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề theo thủ tục hành chính

Theo thống kê của Bộ Tư pháp, đến hết năm 2017, tổng số phương tiện giao thông đường bộ vi phạm hành chính đang được quản lý tại các điểm trông giữ là 82.581 phương tiện, trong đó trả lại cho người vi phạm hoặc chủ sở hữu, người sử dụng hợp pháp là 11.178 phương tiện; tịch thu sung ngân sách và thực hiện bán đấu giá là 10.518 phương tiện[1]. Tính đến hết tháng 8 năm 2018, tổng số phương tiện vi phạm trong cả nước tăng gấp 03 lần so với năm 2017. Điều đáng nói là số lượng phương tiện vi phạm quá thời hạn tạm giữ tương đối lớn (212.242 phương tiện), trong đó gần một nửa số lượng phương tiện chưa được xử lý (76.693 phương tiện)[2]. Điều này gây khó khăn cho công tác quản lý, bảo quản tang vật và xử lý của cơ quan có chức năng. Theo khoản 6 Điều 125 Luật Xử lý vi phạm hành chính, trong trường hợp chỉ áp dụng hình thức phạt tiền đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính thì người có thẩm quyền xử phạt chỉ được tạm giữ một trong các loại giấy tờ theo thứ tự: Giấy phép lái xe hoặc giấy phép lưu hành phương tiện hoặc giấy tờ cần thiết khác có liên quan đến tang vật, phương tiện cho đến khi tổ chức, cá nhân đó chấp hành xong quyết định xử phạt. Trên cơ sở đó, tại điểm b khoản 2 Điều 11 Thông tư số 02/2016/TT-BCA ngày 04/01/2016 của Bộ Công an về quy trình thanh tra kiểm soát giao thông quy định khi lập biên bản vi phạm hành chính chỉ được tạm giữ một trong các loại giấy tờ theo thứ tự: Giấy phép lái xe, đăng ký xe, kiểm định, bảo hiểm… Trong nhiều trường hợp, quy định này không đảm bảo cho việc xử phạt do người vi phạm cố ý bỏ giấy tờ không đến xử lý hoặc tìm cách làm lại giấy tờ do các hành vi vi phạm quy định mức phạt tiền cao, chủ phương tiện lại phải chịu mọi chi phí cho việc lưu giữ nên họ sẵn sàng “bỏ của chạy lấy người”. Do đó, hiện nay số lượng hồ sơ tồn đọng khá nhiều và tình trạng quá tải ở các bãi trông giữ phương tiện ngày càng tăng, kéo dài nhiều năm gây lãng phí lớn cho xã hội.

Thêm vào đó, hiện nay, số lượng phương tiện giao thông đường bộ vi phạm hành chính bị tạm giữ lớn, trong khi đó kho bãi để giữ xe còn chật chội, chưa có mái che, gây khó khăn cho công tác quản lý cũng như công tác phòng cháy chữa cháy. Chi phí cho việc bảo quản còn gặp khó khăn do chưa có nguồn để thanh toán. Một số đơn vị phải đi thuê bãi giữ xe, điều này rất bất cập trong việc quản lý, bảo quản phương tiện tạm giữ, giảm giá trị sử dụng của phương tiện, gây lãng phí lớn về tài sản cho xã hội. Thủ tục để cá nhân, tổ chức vi phạm có thể tự quản lý tang vật, phương tiện còn quá phức tạp.

Liên quan đến thủ tục tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép chứng chỉ hành nghề, vướng mắc nhất là đa phần đội ngũ cán bộ, chiến sĩ làm nhiệm vụ tuần tra, kiểm soát lại không có thẩm quyền tạm giữ tang vật, phương tiện cũng như giấy phép, chứng chỉ hành nghề vì theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính thì người có thẩm quyền tịch thu mới có thẩm quyền tạm giữ. Mặc dù mẫu biên bản vi phạm hành chính số 01 ban hành kèm theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP của Chính phủ đã bổ sung nội dung (mục 10) ghi loại tang vật, phương tiện bị tạm giữ nhưng đây chỉ là giải pháp mang tính chất tạm thời.

Liên quan đến thủ tục niêm phong tang vật, phương tiện bị tạm giữ, có những trường hợp trên thực tế, người điều khiển phương tiện là xe gắn máy có hành vi vi phạm hành chính về giao thông đường bộ, bị áp dụng biện pháp tạm giữ phương tiện, họ chỉ đồng ý cho các lực lượng chức năng tạm giữ phương tiện khi phương tiện đã được niêm phong. Trong khi đó, quy định về niêm phong tang vật, phương tiện có liên quan đến vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ là không cụ thể và công cụ trang bị cho lực lượng chức năng thực hiện việc niêm phong còn thiếu (bao, thùng niêm phong), vì vậy, khi có yêu cầu của chủ phương tiện thì lực lượng chức năng thực sự lúng túng.

Ở một số địa phương cũng chưa đáp ứng đúng thủ tục giấy tờ về tạm giữ theo quy định của pháp luật. Theo Báo cáo của Sở Tư pháp tỉnh Nghệ An, có trường hợp hồ sơ xử lý vi phạm hành chính có lập biên bản tạm giữ nhưng lại không ban hành quyết định tạm giữ theo quy định của khoản 4 Điều 125 Luật Xử lý vi phạm hành chính, đồng thời biên bản tạm giữ ban hành cũng không đúng mẫu biên bản tạm giữ được ban hành kèm theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012[3].

3. Một số kiến nghị

Những bất cập từ thực tiễn áp dụng biện pháp tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép chứng chỉ hành nghề xuất phát một phần từ hạn chế trong các quy định pháp luật về biện pháp ngăn chặn này. Vì vậy, nhằm khắc phục những vướng mắc, bất cập, cần quan tâm bổ sung và hoàn thiện một số vấn đề sau:

Một là, cần bổ sung các quy định cụ thể về thời hạn tạm giữ, thời hạn trả lại và trình tự, thủ tục để thực hiện việc trả lại phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Đối với các hành vi vi phạm có mức xử phạt lớn (ví dụ như hành vi vận chuyển lâm sản trái phép) cần tạm giữ luôn tang vật, phương tiện vi phạm mà không cần phải giữ các loại giấy tờ liên quan đến tang vật, phương tiện bởi chỉ giữ các loại giấy tờ (giấy phép lái xe, giấy phép lưu hành phương tiện...) thì không đủ đảm bảo cho việc thi hành quyết định xử phạt. Bổ sung các loại giấy tờ được tạm giữ nhằm đảm bảo thi hành quyết định xử phạt như: Giấy chứng minh nhân dân, giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh... Bởi thực tế, nhiều tổ chức, cá nhân chỉ có các loại giấy tờ này mà không có giấy phép hay chứng chỉ hành nghề…

Hai là, liên quan đến thủ tục tạm giữ, cần bãi bỏ quy định biên bản tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề phải có chữ ký của người ra quyết định tạm giữ. Thiết nghĩ, vai trò của biên bản là ghi lại diễn biễn sự việc đang hoặc vừa mới xảy ra mà do những người chứng kiến thực hiện. Trong khi đó, người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ ít khi trực tiếp tham gia đoàn kiểm tra xử phạt, vì vậy, việc bỏ đi quy định về bắt buộc phải có chữ ký của người ra quyết định tạm giữ là cần thiết, đảm bảo cho thủ tục tạm giữ phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề được diễn ra nhanh chóng, hợp lý.

Ba là, liên quan đến vấn đề xử lý tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề bị tạm giữ cần sửa đổi một số nội dung sau: (i) Khoản 1 Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định cá nhân vi phạm phải nộp một khoản tiền tương đương giá trị tang vật, phương tiện vi phạm hành chính trong trường hợp tang vật, phương tiện được trả lại cho chủ sở hữu hợp pháp. Mục đích của quy định này nhằm đảm bảo trách nhiệm của cá nhân, tổ chức đối với hành vi vi phạm, tuy nhiên, bên cạnh đó, Luật cần bổ sung thêm biện pháp khác trong trường hợp người vi phạm là người có thu nhập thấp thường không có đủ khoản tiền tương đương để nộp; (ii) Quy định về xử lý tang vật, phương tiên vi phạm hành chính quá thời hạn tạm giữ (khoản 4 Điều 126) mà người vi phạm không đến nhận nhưng không có lý do chính đáng hoặc không xác định được người vi phạm, pháp luật cần quy định thêm trường hợp người vi phạm không phải là chủ sở hữu hợp pháp mà không đến nhận thì việc xác định chủ sở hữu hợp pháp của phương tiện, tang vật vi phạm hành chính cần nhanh chóng được thực hiện để trả lại cho bên thứ ba ngay tình.

Bốn là, liên quan đến thẩm quyền tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính cần được quy định theo hướng không bị giới hạn theo thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính nhằm đảm bảo tính kịp thời, nhanh chóng trong việc làm chấm dứt vi phạm hành chính, đảm bảo xử phạt hiệu quả vi phạm hành chính.

Nguyễn Thị Thùy Dung

Khoa Luật, Đại học Vinh