Tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở theo Bộ luật Lao động năm 2019 - Một số bất cập và kiến nghị hoàn thiện

1. Khái quát về tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

Tổ chức đại diện người lao động là tổ chức có vị trí quan trọng trong việc đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động. Quyền tự do hiệp hội (hay còn gọi là quyền tự do liên kết) của người lao động là một trong những quyền cơ bản trong phạm trù quyền con người, có giá trị lịch sử lâu đời trong pháp luật quốc tế[1].

Bộ luật Lao động năm 1994 quy định, tổ chức đại diện người lao động duy nhất và chính thức là công đoàn cơ sở, thực hiện chức năng đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động. Trường hợp chưa có công đoàn cơ sở thì chậm nhất 06 tháng, Liên đoàn cấp tỉnh phải thành lập tổ chức công đoàn lâm thời tại doanh nghiệp để đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động và tập thể lao động (Điều 153 Bộ luật Lao động năm 1994). Thực tiễn cho thấy, thời gian thi hành Bộ luật Lao động năm 1994 đã xảy ra tương đối nhiều cuộc đình công bất hợp pháp mà chủ yếu là do tập thể người lao động lãnh đạo đình công mà không có sự lãnh đạo của tổ chức công đoàn. Do đó, để đáp ứng yêu cầu thực tiễn, Bộ luật Lao động sửa đổi năm 2006 đã sửa đổi theo hướng, đối với những doanh nghiệp chưa có ban chấp hành công đoàn cơ sở, thì việc tổ chức và lãnh đạo đình công phải do đại diện được tập thể lao động cử và việc cử này đã được thông báo với công đoàn huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh hoặc tương đương (Điều 172a).

Bộ luật Lao động năm 2012 tiếp tục thừa nhận công đoàn cơ sở là tổ chức đại diện chính thức và duy nhất của người lao động. Người lao động dù muốn hay không, họ không có sự lựa chọn trong việc thành lập, gia nhập tổ chức đại diện người lao động vì chỉ có duy nhất một tổ chức đại diện chính là công đoàn.

Trong thời đại toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng, các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới đều ghi nhận các quốc gia thành viên phải thông qua và duy trì các tiêu chuẩn lao động quốc tế theo Tuyên bố về các nguyên tắc và quyền cơ bản của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) năm 1998, trong đó có quyền tự do liên kết và thỏa ước lao động tập thể[2]. Điều này buộc Việt Nam phải có định hướng sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật, đặc biệt là các quy định về tổ chức đại diện người lao động theo hướng mở rộng, bảo đảm quyền tự do liên kết, thúc đẩy thương lượng tập thể nhằm bảo đảm quyền và lợi ích của người lao động.

Bộ luật Lao động năm 2019 ra đời đã có những quy định mới về tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở mang tính đột phá, thay đổi nhận thức của các nhà lập pháp về tổ chức đại diện người lao động. Theo đó, ngoài tổ chức công đoàn, trong doanh nghiệp có thể có những tổ chức đại diện người lao động độc lập, thực hiện chức năng đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người lao động tại cơ sở. Có thể nói, quy định của Bộ luật Lao động năm 2019 về tổ chức đại diện người lao động đã có sự đổi mới cơ bản, bám sát thực tiễn, khắc phục được những bất cập, hạn chế được nhận diện trước đó.

2. Quy định pháp luật về tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

Để tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức đại diện người lao động được thành lập và hoạt động hợp pháp, Chương XIII (từ Điều 170 đến Điều 178) Bộ luật Lao động năm 2019 đã có những quy định về các vấn đề như: Thành lập, gia nhập, hoạt động của tổ chức đại diện người lao động; quyền và nghĩa vụ của tổ chức đại diện người lao động và sự bảo đảm hoạt động của tổ chức đại diện người lao động.

2.1. Quyền thành lập, gia nhập, hoạt động của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

2.1.1. Phạm vi hoạt động và đối tượng của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

Theo Bộ luật Lao động năm 2019, người lao động tại doanh nghiệp có thể tự do lựa chọn tham gia công đoàn cơ sở trực thuộc Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam, được điều chỉnh bởi Luật Công đoàn năm 2012 hoặc lựa chọn gia nhập tổ chức đại diện người lao động khác, độc lập với công đoàn, không trực thuộc Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam, do người lao động tự nguyện lập ra, được điều chỉnh bởi Bộ luật Lao động năm 2019. So với trước đây, các quy định của Bộ luật Lao động năm 2019 đã mở rộng theo hướng cho phép người lao động có sự lựa chọn tham gia tổ chức đại diện lao động theo nhu cầu của mình, họ có thể lựa chọn tham gia công đoàn hoặc các tổ chức đại diện khác hoặc không tham gia các tổ chức đại diện. Điều này đã thể hiện rõ nét quyền tự do liên kết của người lao động.

Đối tượng tham gia tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở theo Bộ luật Lao động năm 2019 đã có sự mở rộng so với Luật Công đoàn năm 2012. Theo Luật Công đoàn năm 2012, đối tượng tham gia công đoàn chỉ có thể là người lao động có quốc tịch Việt Nam. Hiện nay, theo quy định của Bộ luật Lao động năm 2019, người lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam có nhu cầu cũng có thể tham gia các tổ chức đại diện trong doanh nghiệp, bảo đảm việc thu hút thành viên tham gia tổ chức, thể hiện sự bình đẳng về quyền tự do liên kết của người lao động nước ngoài với người lao động Việt Nam. Quy định như vậy về cơ bản đã phù hợp với tinh thần của Công ước 87 của ILO khi tiến tới bảo đảm bình đẳng, không có sự phân biệt đối xử giữa bất kỳ người lao động nào khi thực hiện quyền tự do liên kết của mình.

2.1.2. Điều kiện thành lập tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

Bộ luật Lao động năm 2019 quy định tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở được thành lập và hoạt động hợp pháp kể từ thời điểm được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp phép đăng ký. Bởi lẽ, quyền tự do lập hội là quyền con người của người lao động được pháp luật quốc tế thừa nhận nhưng vẫn phải đặt trong khuôn khổ pháp luật, hài hòa lợi ích với người sử dụng lao động và của cộng đồng. Ngoài ra, đây cũng là những quy định lần đầu tiên xuất hiện, do đó việc quy định chặt chẽ sẽ giúp cho việc thi hành các quy định về tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở đạt hiệu quả và Nhà nước có thể kiểm soát, quản lý các tổ chức này theo đúng mục đích, tôn chỉ tránh việc các tổ chức đại diện vi phạm pháp luật.

Tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở muốn được thành lập sẽ phải chuẩn bị thành phần hồ sơ hợp lệ nộp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Sau khi tiếp nhận hồ sơ, cơ quan có thẩm quyền sẽ xem xét, nếu đủ điều kiện, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ cấp đăng ký cho tổ chức đại diện người lao động. Kể từ ngày được cấp đăng ký, tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở có tư cách đại diện chính thức, có quyền và nghĩa vụ trong việc đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động, bình đẳng với tổ chức công đoàn cũng như với các tổ chức đại diện người lao động khác tại cơ sở đã được thành lập.

Trong quá trình hoạt động, tổ chức đại diện người lao động có thể bị thu hồi đăng ký khi vi phạm tôn chỉ, mục đích hoạt động của tổ chức theo điều lệ  hoặc tổ chức đại diện người lao động chấm dứt sự tồn tại trong trường hợp chia, tách, sáp nhập, hợp nhất giải thể hoặc doanh nghiệp giải thể, phá sản. Về hồ sơ, trình tự, thủ tục đăng ký, thẩm quyền, thủ tục cấp đăng ký, thu hồi đăng ký; quản lý nhà nước đối với vấn đề tài chính, tài sản của tổ chức của người lao động tại doanh nghiệp; chia, tách, sáp nhập, hợp nhất, giải thể; quyền liên kết của tổ chức của người lao động tại doanh nghiệp cụ thể thế nào sẽ do Chính phủ quy định.

2.1.3. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của tổ chức đại diện tại cơ sở

Tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở khi xây dựng nguyên tắc tổ chức và hoạt động phải bảo đảm tuân thủ Hiến pháp, pháp luật và điều lệ; tự nguyện, tự quản, dân chủ, minh bạch. Thực hiện nguyên tắc tự nguyện, tự quản tốt sẽ thể hiện quyền làm chủ của chính những thành viên tổ chức. Đây là một trong những yếu tố thu hút người lao động chấp nhận tham gia tổ chức đại diện người lao động vì họ cho rằng đây sẽ là tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích cho mình tốt nhất.

Để bảo đảm quyền tự chủ, tự quyết của người lao động, tránh sự can thiệp mang tính hành chính của Nhà nước tới quyền của tổ chức, vi phạm nguyên tắc tự do liên kết, Bộ luật Lao động năm 2019 chỉ có các quy định khung mang tính chất định hướng còn việc cụ thể các nguyên tắc tổ chức và hoạt động sẽ do chính các thành viên của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở xây dựng, thông qua và thực hiện theo Điều lệ. Như vậy các quy định trên đã có sự tương thích với các định của pháp luật quốc tế. Bởi theo ILO, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của tổ chức người lao động phải do chính tổ chức đó xây dựng, ghi nhận trong Điều lệ và điều đó thuộc về phạm vi tự quản, tự chủ của chính tổ chức đó, miễn không trái với pháp luật quốc gia. Pháp luật lao động còn quy định Chính phủ sẽ quy định chi tiết một số nội dung của Điều lệ, từ đó tạo hành lang pháp lý cho việc thành lập và hoạt động hiệu quả của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở.

2.2. Quyền và nghĩa vụ của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

2.2.1. Quyền của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

Khoản 3 Điều 170 Bộ luật Lao động năm 2019 quy định, tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở và tổ chức công đoàn cơ sở bình đẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ trong việc đại diện bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người lao động trong quan hệ lao động. Như vậy, các tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở khi được ghi nhận sẽ có các quyền tương đương với tổ chức công đoàn cơ sở, thể hiện không có sự phân biệt giữa các tổ chức. Tuy nhiên, tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở sẽ không thể bình đẳng ngang bằng với tổ chức công đoàn cơ sở. Vì ngoài chức năng đại diện, bảo vệ người lao động, tổ chức công đoàn còn là tổ chức chính trị - xã hội, tính chính trị ở đây được thể hiện ở nhiều chức năng khác nhau quy định tại Luật Công đoàn, còn tổ chức đại diện người lao động ra đời chỉ với chức năng đại diện, bảo vệ người lao động tại doanh nghiệp. Việc quy định như vậy là hợp lý, một mặt đã có sự phù hợp, tương thích với pháp luật quốc tế, mặt khác cũng bảo đảm sự ổn định chính trị của đất nước.

2.2.2. Quyền của ban lãnh đạo tổ chức

Ban lãnh đạo tổ chức sẽ do chính các thành viên của tổ chức đó bầu ra theo nguyên tắc dân chủ, tự nguyện, minh bạch, công khai. Tiêu chí thành viên ban lãnh đạo phải là người lao động Việt Nam đang làm việc tại doanh nghiệp; không đang trong thời gian bị truy cứu trách nhiệm hình sự, chấp hành hình phạt hoặc chưa được xóa án tích do phạm các tội xâm phạm an ninh quốc gia, các tội xâm phạm quyền tự do của con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, các tội xâm phạm sở hữu theo quy định của Bộ luật Hình sự.

Khi được thành viên tín nhiệm bầu, thành viên ban lãnh đạo của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở có các quyền như: Tiếp cận người lao động tại nơi làm việc trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở; Việc thực hiện quyền này phải bảo đảm không ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của người sử dụng lao động,… (khoản 1 Điều 176 Bộ luật Lao động năm 2019). Có thể thấy, pháp luật đã có những quy định cụ thể về quyền làm cơ sở pháp lý cho thành viên ban lãnh đạo có thể thực hiện tốt các công việc, nhiệm vụ của mình trong nhiệm kỳ của ban lãnh đạo tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Nếu không quy định các quyền này thì thành viên ban lãnh đạo có thể sẽ không thể thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình khi tiến hành đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động tại doanh nghiệp.

2.3. Sự bảo đảm hoạt động của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

Bộ luật Lao động năm 2019 đã có những quy định về quyền tự chủ, tự quản về tài chính; nghĩa vụ của người sử dụng lao động đối với tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở và các hành vi bị nghiêm cấm đối với người sử dụng lao động liên quan đến thành lập, gia nhập và hoạt động của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở.

2.3.1. Quyền tự chủ, tự quản về tài chính

Theo khoản 1 Điều 26 Luật Công đoàn năm 2012, người sử dụng lao động sẽ phải đóng góp kinh phí và quỹ công đoàn, cụ thể bằng 02% quỹ tiền lương làm căn cứ đóng bảo hiểm xã hội cho người lao động. Việc quy định nguồn quỹ của tổ chức công đoàn như vậy là không tương thích với Công ước số 98. Theo ILO, việc đóng góp kinh phí vào quỹ công đoàn là một trong những hình thức thể hiện sự can thiệp của người sử dụng lao động vào tổ chức đại diện, với mục đích đặt tổ chức này dưới sự kiểm soát của người sử dụng lao động, khó bảo đảm được sự độc lập của tổ chức này. Để khắc phục bất cập đó, Bộ luật Lao động năm 2019 không quy định người sử dụng lao động phải đóng góp kinh phí vào quỹ của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Thay vào đó, phí thành viên, nguồn tài sản tài chính quỹ của tổ chức sẽ do chính những thành viên của tổ chức đó đóng góp và sẽ trực tiếp quản lý quỹ, phù hợp với tôn chỉ, mục đích của tổ chức, miễn là không trái với các quy định của pháp luật. Quy định này không chỉ phù hợp với các quy định của ILO mà còn thể hiện quyền tự chủ cũng như sự độc lập hoàn toàn về mặt tài chính của tổ chức đại diện người lao động, tránh sự mua chuộc từ phía người sử dụng lao động hoặc các chủ thể khác nhằm làm suy yếu hoạt động của tổ chức người lao động.

2.3.2. Nghĩa vụ của người sử dụng lao động đối với tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

Bộ luật Lao động năm 2019 quy định người sử dụng lao động không được gây cản trở, khó khăn khi người lao động tiến hành các hoạt động hợp pháp nhằm thành lập, gia nhập và hoạt động các tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Kể từ khi được thành lập hợp pháp, người sử dụng lao động phải công nhận và có sự tôn trọng các quyền và nghĩa vụ của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở, đây là một trong các nghĩa vụ người sử dụng lao động phải thực hiện nhằm giúp cho tổ chức của người lao động phát huy tối đa chức năng của mình.

Để bảo đảm việc làm, thời giờ làm việc, tiền lương,... cho người lao động, Bộ luật Lao động năm 2019 đã quy định về nghĩa vụ của người sử dụng lao động đối với thành viên ban lãnh đạo của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Theo đó, người sử dụng lao động phải thỏa thuận bằng văn bản với ban lãnh đạo của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở khi đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động, chuyển làm công việc khác, kỷ luật sa thải đối với người lao động là thành viên ban lãnh đạo của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Trường hợp không thỏa thuận được, hai bên phải báo cáo với cơ quan chuyên môn về lao động thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Sau 30 ngày kể từ ngày báo cho cơ quan chuyên môn về lao động thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh biết, người sử dụng lao động mới có quyền quyết định. Trường hợp không nhất trí với quyết định của người sử dụng lao động thì người lao động, ban lãnh đạo của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở có quyền yêu cầu giải quyết tranh chấp lao động theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.

Trong khi thực hiện nhiệm vụ của mình, nếu hợp đồng lao động giữa người lao động là thành viên ban lãnh đạo của tổ chức đại diện người lao động tại doanh nghiệp đang trong nhiệm kỳ hết thời hạn thì người sử dụng lao động phải gia hạn hợp đồng lao động đã giao kết với chính thành viên đó đến hết nhiệm kỳ còn lại.

2.3.3. Các hành vi bị nghiêm cấm đối với người sử dụng lao động liên quan đến thành lập, gia nhập và hoạt động của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

Điều 175 Bộ luật Lao động năm 2019 đã ghi nhận các hành vi bị nghiêm cấm của người sử dụng lao động đối với tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở bao gồm: (i) Phân biệt đối xử đối với người lao động, thành viên ban lãnh đạo của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở vì lý do thành lập, gia nhập hoặc hoạt động của tổ chức đại diện người lao động; (ii) Can thiệp, thao túng quá trình thành lập, bầu cử, xây dựng kế hoạch công tác và tổ chức thực hiện các hoạt động của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở, bao gồm cả việc hỗ trợ tài chính hoặc các biện pháp kinh tế khác nhằm làm vô hiệu hóa hoặc suy yếu việc thực hiện chức năng đại diện của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở hoặc phân biệt đối xử giữa các tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Điều 175 là một trong những quy định có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc cung cấp sự bảo vệ cần thiết đối với người lao động, cán bộ tổ chức đại diện, bản thân tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Ngoài ra, đây là điều luật quan trọng nhất của Bộ luật Lao động để bảo đảm sự phù hợp giữa pháp luật Việt Nam với các tiêu chuẩn của Công ước 98 của ILO về áp dụng các nguyên tắc của quyền tổ chức và thương lượng tập thể[3]. Những hành vi liệt kê nêu trên của người sử dụng lao động gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền tự do việc làm, thu nhập, tiền lương của người lao động, thành viên ban lãnh đạo tổ chức, hoạt động của tổ chức đại diện người lao động tại doanh nghiệp và sự tồn tại của quan hệ lao động. Theo ILO, đây chính là các hành vi phân biệt đối xử chống lại công đoàn trong việc làm của họ[4].

Việc bảo vệ tổ chức đại diện người lao động trước những hành vi can thiệp của người sử dụng lao động đã nhận được nhiều sự quan tâm của ILO cũng như các quốc gia trên thế giới. Ủy ban về Tự do hiệp hội của ILO đã nhấn mạnh rằng, chỉ với các quy định về hành vi can thiệp, thao túng bị cấm là không đủ mà nó cần đi kèm với những quy định về trình tự, thủ tục giải quyết, những quy định chế tài đủ nghiêm khắc và răn đe[5]. Trên cơ sở quy định của ILO, ngày 17/01/2022, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 12/2022/NĐ-CP quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực lao động, bảo hiểm xã hội và người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng quy định theo hướng xử phạt vi hành chính đối với người sử dụng lao động khi có hành vi vi phạm nghĩa vụ đối với tổ chức công đoàn và tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Tác giả cho rằng, pháp luật đã bao quát đầy đủ các hành vi bị cấm và chế tài tương ứng đối với từng hành vi vi phạm với các tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Nhận xét về chế tài áp dụng, có thể thấy các chế tài xử phạt này đã mang tính hiệu quả, đủ sức răn đe với các hành vi vi phạm chống công đoàn của người sử dụng lao động.

2.4. Một số bất cập, hạn chế của các quy định về tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở theo Bộ luật Lao động năm 2019

Bộ luật Lao động năm 2019 dù đã có hiệu lực nhưng các quy định về tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở vẫn chưa thể triển khai thi hành trên thực tế do một số những bất cập, hạn chế sau:

Thứ nhất, về phạm vi của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Hiện nay, người lao động có quyền thành lập, gia nhập và hoạt động theo tổ chức Công đoàn truyền thống hoặc người lao động tại doanh nghiệp có quyền thành lập, gia nhập và hoạt động theo tổ chức đại diện người lao động tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, phạm vi mà người lao động được quyền thành lập tổ chức đại diện người lao động bị giới hạn trong phạm vi một doanh nghiệp mà chưa được mở rộng phạm vi như cấp ngành hay các cơ quan, tổ chức khác ngoài doanh nghiệp. Tại các cơ quan, tổ chức này, người sử dụng lao động vẫn thực hiện hoạt động thuê mướn, tuyển dụng người lao động nhưng người lao động không được thực hiện quyền tự do liên kết của mình. Đối với tổ chức đại diện cấp ngành hay tại các cơ quan, tổ chức khác ngoài doanh nghiệp, chủ thể đại diện, bảo vệ cho quyền, lợi ích hợp pháp của người lao động vẫn là tổ chức công đoàn. Việc giới hạn phạm vi thành lập này không đảm quyền tự do liên kết giữa người lao động làm việc tại các doanh nghiệp với người lao động làm việc trong các cơ quan, tổ chức khác, dẫn đến các quy định của Bộ luật Lao động năm 2019 chưa có sự tương thích hoàn toàn với các quy định về quyền tự do liên kết của ILO tại Công ước số 87.

Thứ hai, về đối tượng tham gia. Bộ luật Lao động năm 2019 đã ghi nhận người lao động trong doanh nghiệp có quyền thành lập, gia nhập và hoạt động tổ chức đại diện người lao động tại doanh nghiệp. Như vậy, đối tượng tham gia tổ chức đại diện người lao động tại doanh nghiệp có thể bao gồm người lao động Việt Nam, người nước ngoài làm việc thông qua hợp đồng lao động trong phạm vi doanh nghiệp tại Việt Nam. Điều này cơ bản đã có sự tương thích với pháp luật quốc tế, đặc biệt là Công ước số 87 của ILO khi lao động người nước ngoài làm việc tại Việt Nam đã có sự bình đẳng với người lao động Việt Nam trong việc thực hiện quyền tự do liên kết của mình.

Dù vậy, quy định trên chưa bao quát được hết quyền tự do liên kết của người lao động, đặc biệt là người lao động làm việc trong các đơn vị sự nghiệp, đơn vị công như cán bộ, công chức, viên chức, những người làm việc không có quan hệ lao động. Những người lao động nói trên không thể lựa chọn thành lập, tham gia tổ chức đại diện người lao động khác mà chỉ có sự lựa chọn thành lập, gia nhập tổ chức công đoàn. Ủy ban về Tự do hiệp hội cho rằng, không chỉ người lao động làm việc trong khu vực tư nhân của nền kinh tế mà gồm cả công chức và người làm việc trong khu vực công nói chung[6] đều được bảo đảm quyền tự do hiệp hội, không có sự phân biệt đối xử nào khi thực hiện quyền này. Việc giới hạn đối tượng thực hiện quyền thành lập, gia nhập tổ chức đại diện người lao động đã thể hiện sự không phù hợp với tinh thần của Công ước 87 về quyền tự do liên kết, chưa bảo đảm bình đẳng về quyền thành lập, gia nhập tổ chức đại diện giữa người lao động xác lập quan hệ lao động tại doanh nghiệp với người lao động làm việc trong các cơ quan, tổ chức ngoài doanh nghiệp.

Thứ ba, chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về việc thành lập tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Quy định về tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở là quy định mới, liên quan đến đường lối, chính sách của Đảng, đến các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như Hiến pháp, Luật Công đoàn, Luật Doanh nghiệp,... nên nếu không quy định chi tiết rõ ràng và đồng bộ có thể dẫn đến mẫu thuẫn, chồng chéo các quy định, giảm hiệu quả áp dụng trong quá trình thực hiện. Đó là các nội dung về hồ sơ, trình tự, thủ tục đăng ký; thẩm quyền, thủ tục cấp đăng ký, thu hồi đăng ký; số lượng thành viên tối thiểu là người lao động làm việc tại doanh nghiệp phải có tại thời điểm đăng ký của tổ chức đại diện người lao động; nội dung phải có của Điều lệ của tổ chức đại diện người lao động... được giao cho Chính phủ hướng dẫn chi tiết. Tuy nhiên, hiện nay Chính phủ vẫn chưa ban hành văn bản hướng dẫn các nội dung trên do đó các quy định này vẫn chưa được triển khai vì chưa có cơ sở pháp lý thực hiện.

Thứ tư, quy mô của tổ chức đại diện người lao động mới chỉ giới hạn tại cấp cơ sở. Theo quy định của Luật Công đoàn hiện hành và Điều lệ Công đoàn, hệ thống tổ chức công đoàn bao gồm: Cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp trên cơ sở trực tiếp và các cấp cơ sở. Có thể thấy, hệ thống tổ chức công đoàn đã được thiết lập đồng bộ từ trung ương đến địa phương và ở các cấp cơ sở tạo thành mạng lưới thống nhất trong tổ chức và hoạt động. So sánh với tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở, có thể thấy tổ chức công đoàn có hệ thống đồng bộ, quy mô phạm vi rộng hơn rất nhiều còn tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở chỉ được quy định trong quy mô doanh nghiệp mà không thể thành lập cấp trên cấp cơ sở. Đây là sự bất bình đẳng giữa hai tổ chức này và nếu không giải quyết được sẽ khiến cho tổ chức đại diện người lao động mang tính hình thức, khó có thể phát huy tối đa vai trò của tổ chức này trong việc cải thiện vị thế, tiếng nói của người lao động trước người sử dụng lao động, đặc biệt là trong vấn đề đối thoại, thương lượng tập thể để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động.

Thứ năm, chưa có quy định cụ thể hướng dẫn trường hợp tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở có thể gia nhập Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam. Theo khoản 3 Điều 172 Bộ luật Lao động năm 2019, tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở có thể được thành lập một cách độc lập thực hiện chức năng đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động trong doanh nghiệp hoặc có thể tiến hành gia nhập Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam. Tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có những quy định cụ thể, chi tiết về thủ tục, trình tự gia nhập Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam. Do chưa có những quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục gia nhập nên hiện nay các quy định về việc gia nhập của tổ chức đại diện người lao động vào Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam chưa được thực hiện, ảnh hưởng đến quyền tự do liên kết của chính tổ chức đại diện đó.

3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở

Qua thực tiễn thi hành, các quy định về tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở đã bộc lộ một số bất cập, hạn chế, để hoàn thiện pháp luật lao động về tổ chức đại diện người lao động, tác giả đề xuất một số kiến nghị như sau:

Thứ nhất, quy định người lao động có thể thành lập, gia nhập và hoạt động các tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở ngoài phạm vi doanh nghiệp, mở rộng ra cả cấp ngành, nhiều doanh nghiệp. Pháp luật lao động cần có sự sửa đổi theo hướng quy định mở rộng quyền tự do liên kết của người lao động được áp dụng ở cả cấp ngành và tại các cơ quan, tổ chức, hợp tác xã, cá nhân có sử dụng lao động ngoài doanh nghiệp. Khi những người lao động tại đơn vị sử dụng lao động này được bảo đảm quyền tự do liên kết sẽ tạo nên sự bình đẳng giữa họ với người lao động làm việc tại doanh nghiệp, phát huy được vai trò, vị thế của tổ chức đại diện người lao động. Khi các tổ chức đại diện người lao động được mở rộng ra ở cấp ngành, với đặc thù là tập thể người lao động làm việc trong cùng ngành nghề, cùng chuyên môn lao động sẽ giúp cho việc thúc đẩy thương lượng tập thể được thực chất, nâng cao tiếng nói của người lao động nhằm cải thiện điều kiện làm việc, nâng cao lợi ích, bảo vệ người lao động.

Thứ hai, bổ sung những đối tượng khác như cán bộ, công chức, viên chức, những người lao động không có quan hệ lao động được hưởng quyền thành lập, gia nhập và hoạt động các tổ chức đại diện người lao động. Theo Công ước 87 của ILO, cán bộ, công chức, viên chức và người lao động không có quan hệ lao động được xác định là những người lao động và được quyền thành lập, gia nhập các tổ chức đại diện người lao động ngoài tổ chức công đoàn. Do đó, pháp luật lao động cần sửa đổi, bổ sung không chỉ những người lao động tại doanh nghiệp được quyền thành lập, gia nhập tổ chức đại diện tại cơ sở mà cả cán bộ, công chức, viên chức được thực hiện quyền đó ngay tại các cơ quan, tổ chức, người lao động không có quan hệ lao động có thể lựa chọn một tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở phù hợp với nhu cầu, trên cơ sở tự nguyện để tham gia.

Thứ ba, nhanh chóng ban hành văn bản hướng dẫn của Chính phủ về tổ chức đại diện người lao động. Hiện nay, Chính phủ vẫn chưa ban hành văn bản hướng dẫn các quy định trong Bộ luật Lao động năm 2019 về tổ chức đại diện người lao động nên thực tế chưa thể thi hành. Do đó, để có cơ sở pháp lý cho hoạt động của tổ chức đại diện người lao động được thực chất, tránh hình thức, Chính phủ cần nhanh chóng ban hành Nghị định hướng dẫn, đặc biệt là các quy định hướng dẫn về việc thành lập, hoạt động của tổ chức đại diện người lao động.

Thứ tư, pháp luật cần quy định số lượng thành viên tối thiểu để đủ điều kiện thành lập tổ chức đại diện người lao động. Hiện nay, theo quy định, phạm vi thành lập tổ chức đại diện của người lao động chủ yếu trong doanh nghiệp. Quy mô doanh nghiệp Việt Nam hiện nay chủ yếu là doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ. Do đó, với mong muốn thúc đẩy quyền tự do liên kết, bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp cho người lao động làm việc trong các doanh nghiệp này, tác giả đề xuất số lượng thành viên tối thiểu để thành lập tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở là từ 05 thành viên trở lên, có nguyện vọng tham gia, tán thành điều lệ của tổ chức đại diện. Quy định số lượng như trên là hợp lý, phù hợp với quy mô doanh nghiệp ở Việt Nam cũng như có sự đồng bộ, thống nhất với Luật Công đoàn hiện hành nhằm bảo đảm sự bình đẳng về thành viên giữa tổ chức công đoàn với tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở.

Thứ năm, quy định tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở có thể thành lập các tổ chức đại diện cấp trên cấp cơ sở. Hiện nay, quy mô của tổ chức đại diện người lao động đang bị giới hạn ở cấp cơ sở, chưa được mở rộng ra các cấp cao hơn như đối với tổ chức công đoàn. Do đó, pháp luật lao động cần sửa đổi, bổ sung các quy định về việc tổ chức đại diện người lao động ngoài quy mô cấp cơ sở có thể thành lập các tổ chức đại diện người lao động cấp trên cơ sở. Từ đó, hệ thống tổ chức đại diện có thể mở rộng, mang tính cấp bậc, thuận tiện trong việc quản lý, điều hành các tổ chức đại diện, cải thiện tiếng nói của người lao động, nâng cao vai trò, vị thế của tổ chức đại diện người lao động, tiến tới bình đẳng với tổ chức công đoàn trong việc đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động. Tuy nhiên, khi nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định về vấn đề này, Nhà nước cần có sự nghiên cứu, xem xét, đánh giá về tính khả thi và có lộ trình cụ thể vì tổ chức đại diện người lao động là vấn đề mới, sự nhận thức của người lao động và các chủ thể khác cần có thời gian tiếp nhận, tránh đột ngột sẽ làm giảm hiệu quả của các quy định về hệ thống tổ chức đại diện người lao động cũng như có sự can thiệp từ các chủ thể khác nhằm làm suy yếu hoặc định hướng hoạt động của tổ chức đại diện người lao động không theo đúng chức năng của mình.

Thứ sáu, bổ sung các quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục tổ chức đại diện người lao động gia nhập Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam nếu có nhu cầu. Hiện nay, Luật Công đoàn năm 2012 không có quy định về thủ tục gia nhập của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở vào Công đoàn Việt Nam. Điều này đã dẫn đến sự thiếu đồng bộ trong các quy định của Bộ luật Lao động năm 2019 với Luật Công đoàn về sự gia nhập của tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở. Luật Công đoàn năm 2012 đang tiến hành sửa đổi các quy định để phù hợp hơn với thực tiễn cũng như khắc phục sự thiếu đồng bộ này. Theo tác giả, khi sửa đổi quy định về quyền gia nhập thành lập, gia nhập công đoàn cần quy định như sau: “Tổ chức đại diện người lao động tại cơ sở được thành lập hợp pháp, tự nguyện tán thành Điều lệ Công đoàn Việt Nam thì có quyền gia nhập Công đoàn Việt Nam và trở thành công đoàn cơ sở. Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam quy định trình tự, thủ tục tổ chức đại diện người lao động gia nhập Công đoàn Việt Nam”.

Đào Vũ Quang Huy

Học viên Cao học Khóa 29 Luật Kinh tế  - Đại học Luật Hà Nội