1. Một vài khái niệm

1.1. Trưng dụng tài sản

Khoản 2 Điều 2 Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 quy định: “Trưng dụng tài sản là việc Nhà nước sử dụng có thời hạn tài sản của tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư thông qua quyết định hành chính trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia”. Trên thực tế, trưng dụng tài sản giống như việc thuê một tài sản nào đó trong một khoảng thời gian tương đối ngắn thông qua biện pháp cưỡng chế. Từ quy định của pháp luật, có thể hiểu: (i) Về đối tượng trưng dụng: Theo quy định của Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 thì chỉ có tài sản mới là đối tượng trưng dụng. Tài sản được trưng dụng đang được tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư sử dụng. Tuy nhiên, kể từ thời điểm trưng dụng, tài sản được trưng dụng do Nhà nước sử dụng; (ii) Về thời gian trưng dụng: Nhà nước trưng dụng không phải là mãi mãi, mà là có thời hạn theo quy định, thường là trong thời gian ngắn; (iii) Về phương thức trưng dụng: Nhà nước muốn trưng dụng tài sản thì phải ban hành quyết định hành chính để thực hiện việc trưng dụng tài sản. Quyết định trưng dụng là mệnh lệnh hành chính, thể hiện sự cưỡng chế nhà nước trong trưng dụng, bắt buộc các chủ thể có liên quan phải tuân theo; (iv) Về phạm vi trưng dụng: Chỉ trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia thì Nhà nước mới có quyền trưng dụng tài sản của tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư.

1.2. Trưng dụng khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản

Khoản 2 Điều 45 Luật Thủy sản năm 2017 về trưng dụng khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản quy định: “Nhà nước quyết định trưng dụng khu vực biển trong trường hợp cần thiết để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng khẩn cấp; sự cố môi trường; phòng, chống thiên tai. Việc trưng dụng khu vực biển thực hiện theo quy định của pháp luật về trưng mua, trưng dụng tài sản”. Theo quy định của Luật Thủy sản năm 2017 và pháp luật về giao khu vực biển, Nhà nước giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển, trong đó có mục đích để nuôi trồng thủy sản.

Như vậy, có thể hiểu, trưng dụng khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản là việc Nhà nước sử dụng có thời hạn khu vực biển (đã được giao với mục đích để nuôi trồng thủy sản) của tổ chức, cá nhân thông qua quyết định hành chính trong trường hợp thật cần thiết để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng khẩn cấp; sự cố môi trường; phòng, chống thiên tai. Có thể thấy, phạm vi trưng dụng khu vực biển không chỉ vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia như trong quy định về trưng dụng tài sản (Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008) mà còn được mở rộng ra trong trường hợp tình trạng khẩn cấp, sự cố môi trường và phòng chống thiên tai.

2. Một số vấn đề pháp lý đặt ra

2.1. Khu vực biển có phải là tài sản không?

Theo quy định tại Điều 105 Bộ Luật Dân sự năm 2015 thì tài sản bao gồm: “1. Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản. 2. Tài sản bao gồm bất động sản và động sản. Bất động sản và động sản có thể là tài sản hiện có và tài sản hình thành trong tương lai”. Theo quy định tại Điều 107 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì tài sản được chia ra làm hai loại là động sản và bất động sản. Bất động sản bao gồm: Đất đai; nhà, công trình xây dựng gắn liền với đất đai; tài sản khác gắn liền với đất đai, nhà, công trình xây dựng; tài sản khác theo quy định của pháp luật. Những tài sản không phải là bất động sản thì là động sản.

Có thể thấy, theo các quy định trên thì khu vực biển không được liệt kê là tài sản và hiện nay, cũng chưa có văn bản pháp luật nào quy định khu vực biển là tài sản. Như vậy, khu vực biển không phải là tài sản.

Bên cạnh đó, Điều 23 Luật Trưng dụng, trưng mua tài sản năm 2008 cũng quy định tài sản thuộc đối tượng trưng dụng bao gồm: (i) Nhà, đất và tài sản khác gắn liền với đất; (ii) Máy móc, thiết bị, phương tiện giao thông vận tải, thông tin liên lạc và phương tiện kỹ thuật khác. Quy định này cũng đã cho thấy, khu vực biển cũng không phải là đối tượng được trưng dụng theo quy định của Luật này.

Như vậy, theo các quy định của pháp luật hiện hành, khu vực biển chưa được coi là một loại tài sản.

2.2. Thẩm quyền trưng dụng khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản

Khoản 2 Điều 45 Luật Thủy sản năm 2017 quy định: “Việc trưng dụng khu vực biển thực hiện theo quy định của pháp luật về trưng mua, trưng dụng tài sản”. Khoản 1 Điều 24 Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 quy định về thẩm quyền quyết định trưng dụng tài sản như sau: “Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ trưởng Bộ Y tế, Bộ trưởng Bộ Công thương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình quyết định trưng dụng tài sản quy định tại Điều 23 của Luật này”.

Như đã phân tích ở trên, khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản không phải là đối tượng trưng dụng. Do đó, những người có thẩm quyền quyết định trưng dụng tài sản theo quy định tại khoản 1 Điều 24 Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 không có thẩm quyền quyết định trưng dụng khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản.

Như vậy, mặc dù Luật Thủy sản năm 2017 đã quy định dẫn chiếu việc trưng dụng khu vực biển được thực hiện theo quy định của pháp luật về trưng mua, trưng dụng tài sản, tuy nhiên, khi bàn về thẩm quyền quyết định trưng dụng khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản thì lại có khoảng trống, hay nói cách khác, pháp luật chưa có quy định về người có thẩm quyền quyết định trưng dụng khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản.

3. Đề xuất, kiến nghị

Thứ nhất, cần quy định bổ sung tài sản là khu vực biển vào Bộ luật Dân sự

Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Theo quy định này, việc bổ sung khu vực biển là tài sản vào Bộ luật Dân sự là phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 và khu vực biển là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân và do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, thống nhất quản lý.

Bên cạnh đó, việc quy định khu vực biển là tài sản còn giải quyết được một số khó khăn, vướng mắc khi tổ chức, cá nhân được giao khu vực biển để nuôi trồng thủy sản thực hiện các quyền của mình theo quy định tại Điều 46 Luật Thủy sản năm 2017 về thế chấp, góp vốn giá trị quyền sử dụng khu vực biển, chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng khu vực biển.

Thứ hai, cần quy định thống nhất về điều kiện trưng dụng

Điều 4 Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 quy định: “Việc trưng mua, trưng dụng tài sản chỉ được thực hiện trong trường thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia”. Khoản 2 Điều 45 Luật Thủy sản năm 2017 quy định: “Nhà nước quyết định trưng dụng khu vực biển trong trường hợp cần thiết để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng khẩn cấp; sự cố môi trường; phòng, chống thiên tai”. Khoản 3 Điều 32 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường”.

Các quy định trên có điều kiện trưng dụng không thống nhất. Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 quy định về điều kiện trưng dụng hẹp hơn so với Hiến pháp năm 2013 và Luật Thủy sản năm 2017. Mặc dù được ban hành sau Hiến pháp năm 2013, nhưng Luật Thủy sản năm 2017 đã mở rộng điều kiện trưng dụng hơn so với Hiến pháp năm 2013. Cụ thể, Luật Thủy sản đã quy định thêm trong cả trường hợp sự cố môi trường cũng có thể thực hiện việc trưng dụng. Vì vậy, tác giả kiến nghị cần quy định thống nhất về điều kiện trưng dụng trong các văn bản luật trên, để tránh việc lạm dụng quyền trưng dụng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện pháp luật một cách tùy tiện, gây phiền hà, khó khăn cho tổ chức, cá nhân.

Thứ ba, cần bổ sung quy định về thẩm quyền quyết định trưng dụng khu vực biển

Như đã phân tích ở trên, những người có thẩm quyền quyết định trưng dụng tài sản lại bị giới hạn bởi danh mục các tài sản được liệt kê theo quy định, và trong danh mục đó không có khu vực biển. Vì vậy, đối với khu vực biển, hiện vẫn chưa có quy định người có thẩm quyền có quyết định trưng dụng. Điều này có nghĩa là, mặc dù có quy định về trưng dụng khu vực biển nhưng quy định này bị vô hiệu quá bởi không có người có thẩm quyền quyết định trưng dụng và chắc chắn không thể thực hiện được trên thực tế. Do đó, việc bổ sung quy định về thẩm quyền quyết định trưng dụng khu vực biển là cần thiết, giúp cho các quy định về trưng dụng khu vực biển được áp dụng trong thực tiễn.

Thứ tư, cần quy định trưng dụng khu vực biển đã được giao để sử dụng các mục đích khác

Nghị quyết số 36-NQ/TW ngày 22/10/2018 của Hội nghị lần thứ tám Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 khẳng định: “Dự báo trong thời gian tới, tình hình quốc tế tiếp tục có nhiều diễn biến phức tạp, đặc biệt là sự cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn, tranh chấp chủ quyền ranh giới biển và sự bất đồng giữa các nước tại Biển Đông. Ô nhiễm môi trường xuyên biên giới, biến đổi khí hậu, nước biển dâng đã trở thành vấn đề cấp bách toàn cầu”. Như vậy, có thể khẳng định rằng, vị trí, vai trò của biển nói chung và của khu vực biển nói riêng rất quan trọng đối với kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Có thể thấy, trong một số tình huống, việc trưng dụng khu vực biển đã được giao cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển là rất cần thiết trong quản lý nhà nước.

Hiện nay, tổ chức, cá nhân được giao khu vực biển sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau như: Nuôi trồng thủy sản, du lịch, nhận chìm, thực hiện dự án điện gió và một số hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển khác. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành mới chỉ có quy định về trưng dụng khu vực biển của tổ chức, cá nhân sử dụng với mục đích nuôi trồng thủy sản, còn đối với các khu vực biển sử dụng vào các mục đích khác thì pháp luật chưa đặt ra vấn đề về trưng dụng. Hay nói cách khác, khu vực biển được giao cho tổ chức, cá nhân mà không sử dụng vào mục đích nuôi trồng thủy sản thì không nằm trong số đối tượng được pháp luật về trưng dụng điều chỉnh nên không trưng dụng được, kể cả trong một số tình huống bất thường và tình trạng khẩn cấp.

Vì vậy, để đảm bảo hiệu quả công tác quản lý nhà nước toàn diện về khu vực biển, tác giả kiến nghị cần quy định mở rộng việc trưng dụng không chỉ đối với khu vực biển đã giao để nuôi trồng thủy sản, mà còn cả đối với các khu vực biển sử dụng vì các mục đích khác. Bởi lẽ, một số tình huống nhất định cần phải trưng dụng khu vực biển để bảo đảm việc bảo vệ độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ và một số mục tiêu khác của Đảng và Nhà nước ta.

ThS. Nguyễn Đình Toàn
Vụ Chính sách và Pháp chế, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam