Vấn đề kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong Luật Quốc tế và gợi mở cho Việt Nam

1. Quan niệm về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

Hội nghị trung ương Đảng lần thứ 5, khóa XI năm 2012 đã nêu ra một định hướng mới để ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng, đó là “…nghiên cứu ban hành quy định về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn”[1].

Theo Từ điển tiếng Việt, “kiểm soát” là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”[2]. Điều đó có nghĩa là khi thực hiện chức năng kiểm soát, pháp luật sẽ xây dựng các tiêu chí nhận diện hành vi được coi là vi phạm pháp luật và các chủ thể có khả năng thực hiện hành vi đó. Từ khung pháp lý chung, các cá nhân, tổ chức có trách nhiệm kiểm soát sẽ đối chiếu vào thực tế để xác định chủ thể thỏa mãn những điều kiện, tiêu chí trở thành đối tượng thuộc phạm vi kiểm soát; đồng thời chủ động tiến hành theo dõi các hành vi của những chủ thể đó nhằm phát hiện những dấu hiệu vi phạm các quy tắc đã quy định. Nếu chủ thể có hành vi vi phạm nghiêm trọng, gây ảnh hưởng đến các nguyên tắc kiểm soát đã đặt ra thì tùy từng trường hợp sẽ bị áp dụng các chế tài hình sự, hành chính, kỷ luật, hoặc dân sự để xử lý.

Vì vậy, để phát hiện, ngăn chặn những thu nhập, tài sản bất minh của người có chức vụ, quyền hạn thì cơ quan có thẩm quyền phải theo dõi, nắm bắt được sự biến động của mọi tài sản, thu nhập của họ ở mọi thời điểm, không chỉ việc tăng tài sản, thu nhập mà ngay cả việc giảm tài sản, thu nhập cũng tiềm ẩn khả năng liên quan đến hành vi tham nhũng của người có chức vụ, quyền hạn. Đồng thời, cơ quan có thẩm quyền phải có những chế tài cụ thể để xử lý và thu hồi tài sản tham nhũng thì hoạt động kiểm soát mới có hiệu quả.

Trong hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam chưa có văn bản nào quy định cụ thể về cơ chế kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, và thực tế công tác này được thực hiện rất kém. Trong khi đó, ở nhiều quốc gia trên thế giới, việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đã được pháp luật quy định và thực hiện một cách hiệu quả, thông qua một loạt biện pháp như kê khai, công khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, tăng cường phương thức thanh toán không tiền mặt kết hợp với sử dụng công cụ thuế thu nhập cá nhân và thu hồi tài sản tham nhũng.

Trong bối cảnh hiện nay ở nước ta, việc hoàn thiện cơ chế pháp lý về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là việc làm có tính chất cấp thiết, bởi theo đánh giá của Đảng thì: “….công tác phòng chống tham nhũng, lãng phí vẫn chưa đạt yêu cầu và mục tiêu đề ra là ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng, lãng phí. Tham nhũng, lãng phí vẫn còn nghiêm trọng, với những biểu hiện tinh vi, phức tạp, xảy ra trên nhiều lĩnh vực, nhiều cấp, nhiều ngành..., gây bức xúc trong xã hội và là thách thức lớn đối với sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước”[3].

2. Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn theo các điều ước quốc tế về phòng, chống tham nhũng

Trong những năm 1990 cùng với việc hình thành các cơ chế kiểm soát thu nhập ở các quốc gia, đã xuất hiện các điều ước quốc tế đề cập đến vấn đề này. Một trong những văn kiện sớm nhất đó là Công ước chống tham nhũng Liên Mỹ (Inter-American Convention Against Corruption- IACAC), được thông qua vào năm 1996. Công ước này yêu cầu các quốc gia thành viên xem xét các biện pháp nhằm “…thiết lập, duy trì và củng cố các hệ thống báo cáo về thu nhập, tài sản và trách nhiệm của những người giữ các chức vụ nhất định theo quy định của pháp luật và khi phù hợp, công khai các thông tin kê khai đó”[4]. Công ước của Liên minh Châu Phi về chống tham nhũng cũng yêu cầu các quốc gia thành viên cam kết “…yêu cầu tất cả hoặc các công chức được bổ nhiệm giữ chức vụ phải kê khai tài sản của mình tại thời điểm nhận nhiệm vụ, trong khi làm việc và sau khi hết nhiệm kỳ công vụ”[5]. Khuyến nghị R10 của Hội đồng Bộ trưởng các quốc gia thành viên Liên minh Châu Âu (thông qua vào ngày 11/5/2000) về bộ quy tắc ứng xử cho công chức quy định về việc kê khai tài sản như sau: “Công chức giữ những chức vụ mà có khả năng tác động đến lợi ích cá nhân của người đó thì phải kê khai định kỳ và khi có yêu cầu hay bất kỳ khi nào có sự thay đổi về bản chất hoặc phạm vi của các lợi ích đó” (Điều 14).

Những quy định trên vừa nhằm mục đích kiểm soát tài sản, vừa để ngăn ngừa xung đột lợi ích trong hoạt động của công chức. Các quy định về vấn đề này sau đó được nhấn mạnh trong Công ước của Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC, 2003) mà Việt Nam đã tham gia từ năm 2009. Cụ thể, Công ước quy định: “Khi thích hợp và phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên nỗ lực thiết lập các biện pháp và cơ chế yêu cầu công chức báo cáo cơ quan có thẩm quyền về các vấn đề có liên quan, trong đó có những hoạt động công việc, các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản hoặc quà tặng giá trị lớn, những thứ mà có thể gây xung đột lợi ích khi họ thực hiện công vụ” (khoản 5 Điều 8).

Hướng dẫn lập pháp để thực hiện UNCAC (khoản 12) nêu rõ, các quốc gia thành viên được thúc giục phải xem xét áp dụng các hệ thống công khai tài sản và cần nỗ lực hết mình để quyết định xem những hệ thống này có tương thích với hệ thống pháp luật của mình hay không. Ngoài ra, văn bản này cũng đưa ra một số khuyến nghị, bao gồm:

+ Công khai tất cả những dạng thu nhập và tài sản cơ bản của công chức (tất cả hoặc ở mức độ nhất định là các nhóm công chức có trách nhiệm hoặc làm việc trên một số lĩnh vực);

+ Công khai các hình thức cho phép so sánh tình hình tài chính của công chức theo từng năm;

+ Công khai các thủ tục ngăn ngừa khả năng che giấu tài sản của công chức thông qua các biện pháp khác, hoặc trong phạm vi có thể, tài sản được nắm giữ bởi những người mà một quốc gia thành viên không thể xâm phạm (như ở nước ngoài hoặc được nắm giữ bởi một người không nơi cư trú);

+ Quy định một hệ thống biện pháp tin cậy để kiểm soát tài sản và thu nhập đối với tất cả các thể nhân và pháp nhân - chẳng hạn trong lĩnh vực quản lý thuế - nhằm tạo cơ hội tiếp cận với những cá nhân hoặc pháp nhân có quan hệ với công chức;

+ Công chức có nhiệm vụ quan trọng là phải chứng minh các nguồn thu nhập của mình;

+ Trong chừng mực có thể, các công chức bị ngăn cấm công khai tài sản không tồn tại để tránh trường hợp sau đó tài sản này có thể được sử dụng để biện minh cho sự giàu lên không giải thích được;

+ Cơ quan giám sát phải có đầy đủ năng lực chuyên môn, năng lực kỹ thuật và thẩm quyền pháp lý để hoạt động giám sát có ý nghĩa;

+ Có các hình phạt ngăn chặn phù hợp đối với việc vi phạm những quy định này.

Vì được coi là điều khoản tùy nghi (nguyên tắc “mềm”) trong UNCAC nên các quốc gia là thành viên của Công ước có thể căn cứ vào điều kiện của nước mình để quy định cho phù hợp, bảo đảm hiệu quả trong công tác kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Qua nghiên cứu pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở một số quốc gia, có thể nhận thấy:

Thứ nhất, về đối tượng chịu sự kiểm soát thu nhập: Không có tiêu chuẩn chung nào cho tất cả các quốc gia về phạm vi đối tượng chịu sự kiểm soát thu nhập. Đa số quốc gia áp dụng việc kiểm soát thu nhập đối với các quan chức, chính trị gia cao cấp như nghị sỹ, thành viên chính phủ, các bộ trưởng và một số loại chức danh được trao quyền hạn về chính trị hoặc nắm giữ các vị trí điều hành cấp cao. Điều này là, bởi không chỉ những chính trị gia có chức vụ do được bầu mà kể cả các công chức cấp cao ở các bộ, ngành cũng có vai trò đặc biệt trong hoạch định chính sách, vì thế cũng có thể là thủ phạm của tham nhũng chính sách. Từ thực tế đó, cần thiết phải yêu cầu những đối tượng này công khai các mối quan hệ công việc với bên thứ ba, các khoản thu nhập bổ sung hoặc lợi ích cá nhân của mình, qua đó đảm bảo các nguyên tắc về minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Tuy nhiên, phạm vi người có chức vụ, quyền hạn phải chịu sự kiểm soát về thu nhập là khác nhau giữa các quốc gia. Có quốc gia chỉ giới hạn sự kiểm soát thu nhập trong phạm vi rất hẹp, ví dụ như: Đức, Đan Mạch, Thụy Điển, Na Uy chỉ yêu cầu kê khai tài sản với các thành viên nghị viện và chính phủ. Tuy nhiên, cũng có một số quốc gia thực hiện kiểm soát thu nhập đối với hầu hết hoặc tất cả các công chức nhà nước, ví dụ như: Litvia, Trung Quốc, Việt Nam… Bên cạnh đó, có nhiều quốc gia còn yêu cầu kê khai tài sản của những người không phải là công chức, nhưng có quan hệ mật thiết với công chức như vợ, chồng, con cái, cha mẹ của họ, thậm chí mở rộng đến những người không có quan hệ họ hàng nhưng có khả năng nhận chuyển dịch tài sản bất hợp pháp của người có chức vụ, quyền hạn, ví dụ như: Cố vấn, trợ lý và thậm chí là luật sư của những người này (Bosnia và Herzegovina, Ai-len, Latvia…).

Thứ hai, về phạm vi và nội dung kiểm soát tài sản, thu nhập: Cũng không có tiêu chuẩn chung nào cho tất cả các quốc gia về phạm vi và nội dung tài sản, thu nhập bị kiểm soát. Có quốc gia áp dụng phương pháp kiểm soát hết sức chặt chẽ bằng cách yêu cầu người có nghĩa vụ kê khai phải nêu con số chính xác về thu nhập (bao gồm tiền lương, các khoản phí, lợi nhuận từ bán hay cho thuê tài sản, đền bù bảo hiểm, trúng xổ số, thừa kế, quà tặng…) và xác định rõ nguồn gốc của các khoản thu nhập đó. Ví dụ, ở Vương quốc Anh, thành viên của Hạ viện phải cung cấp con số chính xác từng khoản được thanh toán, bất kể lớn, nhỏ (trừ khi các khoản đó có được do các cá nhân thực hiện nhiệm vụ của một nghị sỹ) và phải kê khai bất kỳ quà tặng nào có giá trị lớn hơn 01% so với lương của mình. Ở Cộng hòa liên bang Đức, pháp luật quy định công chức phải kê khai quà tặng có giá trị trên 5.000 EURO, còn ở Pháp thì thành viên Nghị viện phải kê khai tất cả các loại quà tặng, bất kể giá trị của quà tặng đó như thế nào.

Thứ ba, về giám sát các khoản chi tiêu và các lợi ích vật chất, phi vật chất: Nhiều quốc gia quy định chặt chẽ về các khoản chi tiêu có giá trị lớn mà công chức bắt buộc phải kê khai, và thông thường thực hiện kiểm soát sự tuân thủ quy định đó qua việc theo dõi các giao dịch tín dụng và đăng ký quyền sở hữu tài sản. Việc giám sát đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong trường hợp việc chi tiêu của công chức mất cân xứng lớn với thu nhập chính thức mà họ nhận được. Việc kê khai nguồn gốc các khoản thu nhập ngoài lương cũng được nhiều quốc gia thực hiện, kể các các lợi ích phi vật chất như hứa hẹn về việc làm của vợ, chồng, con cái của người có chức vụ, quyền hạn…

Gắn liền với việc kê khai tài sản, thu nhập, UNCAC đồng thời yêu cầu: “Mỗi quốc gia thành viên sẽ xem xét việc thiết lập, căn cứ vào pháp luật quốc gia, hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối với nhóm công chức nhất định, và quy định chế tài thích hợp đối với việc không chấp hành. Mỗi quốc gia thành viên sẽ xem xét tiến hành các biện pháp cần thiết để cho phép các cơ quan có thẩm quyền chia sẻ những thông tin này với các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên khác khi cần để điều tra, đòi và thu hồi những tài sản có được do phạm những tội quy định trong Công ước này” (Điều 52 khoản 5 Công ước).

Nghiên cứu pháp luật một số quốc gia, có thể thấy việc thu hồi tài sản tham nhũng thường được áp dụng theo hai phương thức cơ bản đó là: (i) Dựa trên truy tố hình sự và (ii) Thông qua quyết định hành chính hoặc kiện dân sự. Trong hai phương thức này, thu hồi tài sản dựa trên kết quả điều tra và truy tố hình sự mang tính phổ biến, được tất cả quốc gia lựa chọn. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy nếu chỉ áp dụng các biện pháp hình sự thường không giải quyết được một số hậu quả của hành vi tham nhũng, vì khi xử lý hình sự sẽ là xử lý trách nhiệm của cá nhân về những thiệt hại của người này gây cho xã hội, trong khi đó, tham nhũng còn gây thiệt hại cho các chủ thể khác, bao gồm cả cá nhân và pháp nhân và họ có quyền đòi lại tài sản đã mất hoặc nhận bồi thường thiệt hại do bị ảnh hưởng. Vì thế, biện pháp kiện dân sự cũng rất quan trọng và thông thường có hiệu quả hơn các biện pháp hình sự. Chính vì vậy, Công ước Luật dân sự về chống tham nhũng của hội đồng Châu Âu yêu cầu các nước thành viên quy định trong pháp luật quốc gia việc bảo đảm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi tham nhũng gây ra; tạo thuận lợi cho họ trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích, gồm việc nhận các khoản bồi thường thiệt hại. Kế hoạch hành động chống tham nhũng của nhóm các nước G20 giai đoạn 2013 - 2014 cũng đưa ra 9 nguyên tắc thu hồi tài sản tham nhũng, trong đó nguyên tắc thứ tư yêu cầu thiết lập một loạt cơ chế thu hồi tài sản, bao gồm cả những thu nhập phạm pháp không qua kết án và việc tố tụng theo luật tư nhân, còn nguyên tắc thứ sáu quy định việc thành lập cơ quan thu hồi tài sản chuyên biệt.

3. Một số đề xuất nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam

Thực tiễn công tác kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thời gian qua ở Việt Nam đã bộc lộ rất nhiều bất cập, khiến cho hoạt động này hầu như chỉ được thực hiện trên danh nghĩa. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình hình tham nhũng vẫn đang diễn ra nghiêm trọng và phức tạp. Để khắc phục tình trạng đó, qua nghiên cứu các điều ước quốc tế về chống tham nhũng và pháp luật một số nước, chúng tôi xin nếu ra một số đề xuất như sau:

- Nghiên cứu khả năng kiểm soát thu nhập phổ quát, với toàn bộ công dân, thông qua việc tăng cường quản lý, kiểm soát thuế thu nhập cá nhân và ứng dụng các biện pháp thanh toán không dùng tiền mặt. Đây có thể coi là biện pháp nền tảng nhất nhằm bảo đảm kiểm soát được thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, vì trong thực tiễn những tài sản có giá trị lớn do tham nhũng mà có của người có chức vụ, quyền hạn thường được đứng tên người thân thích hoặc những người khác có quan hệ thân thích với họ. Do vậy, nếu chỉ kiểm soát tài sản của người có chức vụ, quyền hạn mà không kiểm soát được tài sản của những người khác có khả năng nhận dịch chuyển tài sản bất hợp pháp thì hiệu quả của kiểm soát thu nhập và thu hồi tài sản tham nhũng sẽ không cao.

- Thông thường, khi lựa chọn đối tượng người có chức vụ, quyền hạn để kiểm soát, các quốc gia thường dựa trên hai tiêu chí đó là: (i) Trách nhiệm hoặc chức năng và (ii) Cấp bậc vị trí dựa trên ngạch bậc. Hiện tại, Việt Nam cơ bản đang theo tiêu chí thứ nhất. Việc lựa chọn đối tượng kiểm soát thu nhập dựa trên trách nhiệm hay chức năng có nghĩa là xác định đối tượng theo chức trách (quản lý nguồn thu, quản lý mua sắm công, cấp phúc lợi, cấp đất…). Khi áp dụng tiêu chí này thông thường đối tượng chịu sự kiểm soát thu nhập sẽ có phạm vi rất rộng, mặc dù bằng cách đề ra ngưỡng tối thiểu (về giá trị của các giao dịch thực hiện trong quá trình công tác…) có thể sẽ thu hẹp đến một mức độ nhất định số lượng đối tượng trong diện phải kiểm soát.

Do áp dụng tiêu chí thứ nhất, phạm vi đối tượng kiểm soát thu nhập (thông qua kê khai tài sản, thu nhập) ở nước ta hiện quá rộng, trong khi khả năng và điều kiện của Việt Nam chưa cho phép kiểm soát được toàn bộ các bản kê khai tài sản, thu nhập đó. Vì vậy, nên nghiên cứu thu hẹp phạm vi đối tượng kê khai tài sản, thu nhập theo tiêu chí thứ 2 (theo ngạch bậc). Lựa chọn đối tượng kiểm soát thu nhập theo cấp bậc, vị trí dựa trên ngạch bậc có nghĩa là dựa trên giả định rằng các công chức cao cấp có nhiều quyền tự quyết và thẩm quyền cao hơn để tham nhũng. Ưu điểm của phương án này là phạm vi các đối tượng cần kiểm soát được xây dựng trên mô hình kim tự tháp, nên việc phân cấp, áp dụng các biện pháp kiểm soát dễ dàng hơn, qua đó nâng cao được hiệu quả hoạt động kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn.

- Quy định pháp luật hiện hành về phạm vi tài sản, thu nhập và nội dung kiểm soát cũng cần có những điều chỉnh cho thích hợp. Chẳng hạn, các khoản chi tiêu, tiền lãi từ ngân hàng, tiền chênh lệnh giữa giá trị thực tế và giá trị theo bảng giá do nhà nước ban hành trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thu nhập từ đầu tư sản xuất nông nghiệp hiện nay chưa được coi là thu nhập thuộc diện kê khai chịu thuế thu nhập. Việc bỏ qua sự kiểm soát những khoản thu nhập này là một kẽ hở cần xử lý. Ngoài ra, cũng cần đặc biệt lưu ý đến nguồn gốc của các khoản chi tiêu lớn, nhiều khi vượt quá nhiều lần so với thu nhập bình thường, của công chức và người nhà công chức, ví dụ như chi phí cho con đi du học, chi phí đi du lịch nước ngoài..

- Quy định về chủ thể thực hiện kiểm soát việc kê khai tài sản, thu nhập (các cơ quan, tổ chức, đơn vị có người kê khai tài sản, thu nhập hiện đồng thời là chủ thể quản lý việc kê khai và kiểm tra, xác minh tính trung thực của việc kê khai) hiện quá rộng, trong khi đó năng lực, kinh nghiệm của nhiều chủ thể không có hoặc yếu, người đứng đầu còn nể nang, né tránh. Đây là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến việc kê khai tài sản, thu nhập trở lên hình thức. Để nâng cao hiệu quả, cần nghiên cứu sửa đổi quy định này theo hướng chắt lọc, thu gọn các chủ thể có thẩm quyền kiểm soát việc kê khai tài sản, thu nhập.

- Thu hồi tài sản tham nhũng được cộng đồng quốc tế khẳng định là công cụ hiệu quả, sắc bén để triệt tiêu động cơ tham nhũng của người có chức vụ, quyền hạn. Ở Việt Nam, hầu hết các trường hợp thu hồi tài sản tham nhũng mới chỉ được thực hiện thông qua việc kết án hình sự. Đây là một trong những nguyên nhân chính cản trở việc xác định và thu hồi tài sản tham nhũng. Do đó, nên nghiên cứu xây dựng cơ chế thu hồi tài sản tham nhũng không dựa trên kết án về hình sự, cụ thể liên quan đến các vấn đề như: Giảm nghĩa vụ chứng minh trong thu hồi tài sản đối với những tội phạm về tham nhũng; chuyển nghĩa vụ chứng minh nguồn gốc hợp pháp của tài sản cho người bị tình nghi tham nhũng; cho phép tịch thu tài sản không dựa trên bản án, quyết định hình sự hoặc bản án, quyết định của tòa án nước ngoài; cho phép phong tỏa và thu hồi tài sản thay thế có giá trị tương đương với tài sản đã bị thất thoát.

PGS.TS. Vũ Công Giao

Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

ThS. Hoàng Nam Hải

Ủy ban Tư pháp Quốc hội