Yêu cầu, thách thức khi gia nhập Công ước về thu thập chứng cứ và đề xuất thực thi đối với Việt Nam

1. Sự cần thiết gia nhập Công ước

Hội nhập quốc tế một mặt mang lại cơ hội phát triển cho Việt Nam, mặt khác làm phát sinh nhiều vụ việc tranh chấp về dân sự, thương mại có yếu tố nước ngoài mà để giải quyết được thì cần sự hợp tác về tương trợ tư pháp (TTTP) giữa các nước có liên quan trong việc thu thập chứng cứ, tống đạt giấy tờ… Nhận thức được tầm quan trọng của việc tham gia cơ chế đa phương về hợp tác TTTP quốc tế, chủ trương, đường lối của Đảng, Chính phủ đã khẳng định vấn đề này, cụ thể: Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã khẳng định chủ trương tham gia các điều ước quốc tế đa phương về tương trợ tư pháp, nhất là các điều ước liên quan tới việc công nhận và cho thi hành các bản án, quyết định của Tòa án, quyết định trọng tài thương mại; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2010 một lần nữa nhấn mạnh việc tăng cường hợp tác tương trợ tư pháp: Tiếp tục ký kết hiệp định TTTP với các nước khác, trước hết là với các nước láng giềng, các nước trong khu vực và các nước có quan hệ truyền thống.

Các yêu cầu TTTP giữa Việt Nam và nước ngoài được thực hiện trước tiên trên cơ sở các điều ước quốc tế mà hai bên là thành viên. Trong trường hợp không có điều ước quốc tế thì các yêu cầu TTTP được thực hiện trên cơ sở có đi có lại và phụ thuộc vào sự thiện chí hợp tác của phía nước ngoài đối với Việt Nam. Bên cạnh đó, thực tiễn ủy thác tư pháp (UTTP) của Việt Nam cho thấy, các yêu cầu TTTP về dân sự trong quá trình giải quyết các vụ việc hiện nay chủ yếu ở hai nội dung là yêu cầu tống đạt giấy tờ cho đương sự và yêu cầu thu thập chứng cứ, lấy lời khai của đương sự (chiếm khoảng 40% tổng số yêu cầu TTTP hàng năm). Như vậy, để có cơ sở cho cơ quan tố tụng Việt Nam giải quyết được các vụ việc dân sự, đòi hỏi hai yêu cầu này đều có kết quả thực hiện.

Hiện nay, cơ sở pháp lý quốc tế cho việc thực hiện UTTP trong lĩnh vực dân sự của Việt Nam chỉ là 17 hiệp định/thỏa thuận TTTP[2] mặc dù Việt Nam đã tích cực đề xuất đàm phán các hiệp định TTTP song phương với các nước mà Việt Nam có nhu cầu UTTP cao (như Hoa Kỳ, Ô-xtrây-li-a, Cộng hòa Liên bang Đức, Hàn Quốc, Nhật Bản). Số lượng hiệp định/thỏa thuận TTTP như trên còn rất hạn chế so với các quốc gia, vùng lãnh thổ có quan hệ ngoại giao, thương mại với Việt Nam, chưa tạo ra được cơ sở pháp lý quốc tế đầy đủ và toàn diện để đáp ứng nhu cầu TTTP về dân sự.

Bên cạnh đó, ngày 01/10/2016, Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của Công ước La Hay năm 1965 về tống đạt ra nước ngoài giấy tờ tư pháp và ngoài tư pháp trong lĩnh vực dân sự hoặc thương mại (Công ước tống đạt). Công ước tống đạt là cơ sở pháp lý quốc tế đa phương quan trọng để giải quyết một phần những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động UTTP của Việt Nam. Việc gia nhập Công ước tống đạt giúp Việt Nam không mất thời gian, nhân lực và kinh phí cho việc đàm phán điều ước quốc tế song phương mà cùng một lúc thiết lập được quan hệ hợp tác TTTP tống đạt giấy tờ với nhiều quốc gia.

Đến nay, sau hơn ba năm thực thi, tình hình UTTP tống đạt giấy tờ đã chuyển biến tích cực về tỷ lệ có trả lời, thời gian thực hiện được rút ngắn. Công ước tống đạt đang thể hiện tính ưu việt của cơ chế hợp tác đa phương về TTTP hiện nay. Tuy nhiên, việc gia nhập Công ước tống đạt mới chỉ đáp ứng được nội dung UTTP tống đạt giấy tờ, còn nội dung thu thập chứng cứ vẫn phải chuyển, thực hiện theo kênh ngoại giao trên cơ sở nguyên tắc có đi có lại và kết quả thường rất hạn chế do chưa có cơ sở pháp lý quốc tế nên hoàn toàn phụ thuộc vào thiện chí của phía nước ngoài. Thực tế này tạo ra một khoảng trống về cơ sở pháp lý quốc tế trong thực hiện các yêu cầu TTTP về dân sự của Việt Nam và chưa thể hỗ trợ các cơ quan có thẩm quyền giải quyết các vụ việc dân sự một cách triệt để.

Công ước là cơ sở pháp lý quốc tế quan trọng cho hoạt động hợp tác TTTP thu thập chứng cứ. Những quốc gia mà Việt Nam có nhu cầu UTTP thu thập chứng cứ cao đều là thành viên của Công ước này. Bên cạnh đó, xu thế chung của các quốc gia là đều đồng thời tham gia Công ước và Công ước tống đạt (hiện nay có đến 53 quốc gia đồng thời tham gia cả hai Công ước), bởi lẽ, đây là một cặp công cụ pháp lý đồng hành, hỗ trợ cho hoạt động TTTP, giúp giải quyết các vụ việc dân sự, thương mại một cách nhanh chóng, triệt để.

Vì vậy, Chính phủ đã nhất trí chủ trương Việt Nam cần gia nhập Công ước để tạo cơ sở pháp lý quốc tế đồng bộ cho hoạt động TTTP. Tuy nhiên, đây là một điều ước quốc tế đa phương với những tiêu chuẩn quốc tế chung về quy trình thủ tục và yêu cầu đối với việc thực hiện TTTP về thu thập chứng cứ nên việc gia nhập và thực thi cũng sẽ đặt ra những yêu cầu mới, thách thức đối với Việt Nam.

2. Yêu cầu khi Việt Nam gia nhập Công ước

Khi trở thành quốc gia thành viên của Công ước, Việt Nam sẽ có nghĩa vụ tiếp nhận, thực hiện các yêu cầu thu thập chứng cứ của các quốc gia thành viên Công ước đã chấp thuận việc gia nhập của Việt Nam[3], phù hợp với phạm vi, yêu cầu và quy trình, thủ tục được quy định tại Công ước, cũng như các tuyên bố, bảo lưu của Việt Nam. Việt Nam chỉ có thể từ chối thực hiện yêu cầu thu thập chứng cứ đó trong các trường hợp: (i) Việc thực hiện văn bản yêu cầu không thuộc chức năng của cơ quan tư pháp của Việt Nam và (ii) Việt Nam cho rằng, việc thực hiện yêu cầu đó có thể phương hại đến chủ quyền và an ninh quốc gia (Điều 12 Công ước).

Để thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình, theo quy định của Điều 35 Công ước, Việt Nam có nghĩa vụ chỉ định cơ quan trung ương để thực hiện nhiệm vụ nhận văn bản yêu cầu từ các quốc gia thành viên, chuyển trả văn bản xác nhận thực hiện yêu cầu và thông báo lý do của việc không thực hiện yêu cầu. Hiện nay, theo quy định của Luật Tương trợ tư pháp năm 2007, Bộ Tư pháp là cơ quan đầu mối tiếp nhận yêu cầu TTTP về dân sự với nước ngoài (ủy thác ra) và của nước ngoài (ủy thác vào) trong đó có các yêu cầu thu thập chứng cứ. Hàng năm, Bộ Tư pháp đã tiếp nhận, rà soát và chuyển giao hơn một nghìn lượt hồ sơ UTTP thu thập chứng cứ nói riêng từ các cơ quan có thẩm quyền Việt Nam gửi ra nước ngoài theo kênh ngoại giao trên cơ sở nguyên tắc có đi có lại.

Việc chỉ định cơ quan trung ương của Việt Nam là Bộ Tư pháp sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn khi đã có cơ sở pháp lý quốc tế để UTTP thu thập chứng cứ của Việt Nam sẽ được gửi thẳng từ cơ quan trung ương của Việt Nam đến cơ quan trung ương của quốc gia thành viên khác. Việc UTTP của Việt Nam gửi trực tiếp như vậy sẽ giảm bớt các cơ quan trung gian và giúp rút ngắn thời gian UTTP, đồng thời, Bộ Tư pháp có thể rà soát hồ sơ, đảm bảo phù hợp với Công ước trước khi gửi đi, vừa có thể theo dõi, đôn đốc cơ quan trung ương nước ngoài, giải quyết những vướng mắc phát sinh kịp thời. Trên cơ sở đó, Việt Nam mới đảm bảo thực thi hiệu quả, tận dụng lợi thế Công ước đem lại. Do đó, đề xuất Bộ Tư pháp là cơ quan trung ương thực thi Công ước và đồng thời có nhiệm vụ tiếp nhận, chuyển yêu cầu UTTP thu thập chứng cứ ra nước ngoài là phù hợp với quy định của các hiệp định TTTP trong lĩnh vực dân sự, Luật Tương trợ tư pháp năm 2007, Luật Điều ước quốc tế năm 2016 và thực tiễn thực thi.

Công ước không đặt ra bất kỳ nghĩa vụ tài chính (niên liễm) nào cho các nước thành viên khi tham gia Công ước.

3. Thách thức khi Việt Nam gia nhập Công ước

Khi Việt Nam gia nhập Công ước, với số lượng thành viên lên tới 62 quốc gia, vùng lãnh thổ và hầu hết đều là các nước mà Việt Nam có nhu cầu TTTP lớn nên số lượng yêu cầu thu thập chứng cứ của nước ngoài dự báo sẽ gia tăng và một số lượng không nhỏ yêu cầu thu thập chứng cứ của Việt Nam sẽ được thực hiện theo quy định của Công ước. Vấn đề này đặt ra yêu cầu chuyên môn hóa và chuyên nghiệp hóa trong lĩnh vực TTTP nói chung và UTTP thu thập chứng cứ nói riêng. Trong khi đó, Bộ Tư pháp là cơ quan quản lý nhà nước về TTTP trong lĩnh vực dân sự và là cơ quan trung ương về UTTP trong lĩnh vực dân sự đối với các nước có hiệp định TTTP với Việt Nam nhưng chưa có đơn vị chuyên trách quản lý nhà nước về công tác TTTP. Hiện nay, nhiệm vụ này được giao cho một bộ phận thuộc Vụ Pháp luật quốc tế - Bộ Tư pháp phụ trách. Ở địa phương, theo báo cáo kiểm tra, khảo sát của Bộ Tư pháp tại một số Tòa án nhân dân cấp tỉnh cho thấy, đội ngũ cán bộ làm công tác UTTP thường là cán bộ kiêm nhiệm, chủ yếu công việc này được giao cho thư ký thực hiện. Việc xây dựng và hoàn thiện về bộ máy, nhân lực thực hiện các UTTP của Việt Nam ra nước ngoài và UTTP của nước ngoài vào Việt Nam đang là thách thức đặt ra đối với Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

Theo kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, cán bộ cơ quan trung ương có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình thực thi Công ước. Khi nhận được văn bản yêu cầu, cán bộ cơ quan trung ương phải kiểm tra tính hợp lệ của văn bản yêu cầu theo Điều 3 Công ước và tiến hành xem xét phạm vi yêu cầu thu thập chứng cứ có thuộc lĩnh vực dân sự hoặc thương mại hay không; cơ quan yêu cầu thu thập chứng cứ có phải là cơ quan tư pháp không; yêu cầu có thuộc thẩm quyền của cơ quan tư pháp của quốc gia được yêu cầu không. Do đó, đòi hỏi đội ngũ cán bộ làm công tác UTTP ở trung ương phải có trình độ chuyên môn (nắm vững các quy định trong nước, các điều ước quốc tế, hiểu biết về pháp luật nước ngoài) cũng như nghiệp vụ và các kỹ năng khác phục vụ cho công việc như: Tin học, ngoại ngữ, nghiên cứu hồ sơ, tổng hợp... Tuy nhiên, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ cũng như kỹ năng của đội ngũ hiện nay cũng chưa ngang tầm yêu cầu nhiệm vụ. Bên cạnh đó, chúng ta vẫn chưa xây dựng được một đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp có trình độ pháp lý chuyên sâu, có kỹ năng đàm phán, có trình độ ngoại ngữ (đặc biệt là tiếng Anh) để có thể trực tiếp làm việc và tham gia các phiên họp đánh giá, rà soát Công ước khi Việt Nam gia nhập Công ước này cũng như trao đổi với các thành viên của Công ước khi có khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện Công ước khi Việt Nam là thành viên của Công ước này. Tại địa phương, như đã nêu ở trên, các cán bộ làm công tác này chủ yếu là cán bộ kiêm nhiệm hoặc sinh viên vừa mới ra trường nên không nắm vững được các quy định trong nước khi xử lý các hồ sơ UTTP dẫn đến việc thực hiện UTTP bị chậm trễ hoặc không đáp ứng theo yêu cầu của phía nước ngoài.

Bên cạnh đó, một bộ phận không nhỏ các cán bộ làm công tác UTTP chưa nhận thức được tầm quan trọng cũng như yêu cầu nhiệm vụ của hoạt động TTTP, dẫn đến việc thực hiện UTTP bị kéo dài, kết quả không hợp lệ và hệ quả là Việt Nam nhận được nhiều kiến nghị, phàn nàn của các nước yêu cầu về thời gian, chất lượng thực hiện UTTP điều này gián tiếp ảnh hưởng đến uy tín của Việt Nam trên trường quốc tế.

Công ước không yêu cầu các thành viên phải sửa đổi pháp luật trong nước để tuân thủ các quy định của Công ước. Tuy nhiên, để đảm bảo sự hài hòa hóa giữa pháp luật Việt Nam và quy định của Công ước thì cần nghiên cứu khả năng bổ sung quy định của pháp luật Việt Nam cho phù hợp với Công ước liên quan tới việc có mặt của đương sự và người đại diện; thu thập chứng cứ thông qua viên chức ngoại giao, viên chức lãnh sự, người được ủy quyền.

Ngoài những khó khăn nêu trên còn phải tính đến việc Việt Nam mới thực thi Công ước tống đạt hơn ba năm qua, đây là lần đầu tiên các cơ quan thẩm quyền Việt Nam triển khai thực hiện một điều ước quốc tế đa phương về TTTP, bước đầu sẽ không tránh khỏi những khó khăn, vướng mắc. Tuy nhiều giải pháp được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 2312/QĐ-TTg ngày 29/11/2016 về ban hành Kế hoạch thực hiện Công ước La Hay về tống đạt ra nước ngoài giấy tờ tư pháp và ngoài tư pháp trong lĩnh vực dân sự và thương mại để nâng cao hiệu quả thực thi Công ước tống đạt nói riêng và hoạt động TTTP nói chung, nhưng Bộ Tư pháp và các cơ quan liên quan mới bắt đầu triển khai và cũng cần thời gian để đánh giá, rút kinh nghiệm. Chính vì vậy, thời điểm gia nhập và thực thi Công ước cần được cân nhắc kỹ, khi những khó khăn ban đầu của việc thực thi Công ước tống đạt được khắc phục và việc thực thi Công ước tống đạt đã đi vào nề nếp.

Ngoài ra, cơ sở vật chất và điều kiện để cán bộ thực hiện yêu cầu TTTP của nước ngoài, lập, xử lý hồ sơ UTTP của Việt Nam còn hạn chế do chưa có điều kiện số hóa, tin học hóa, phần mềm liên thông từ địa phương tới trung ương trong việc thực hiện, theo dõi hồ sơ UTTP.

4. Đề xuất thực thi sau khi Việt Nam trở thành thành viên Công ước

Sau khi gia nhập Công ước, Việt Nam có thể gửi các yêu cầu thu thập chứng cứ đến các quốc gia thành viên chấp nhận đề xuất gia nhập của Việt Nam và đổi lại, Việt Nam sẽ phải tiếp nhận và thực hiện các yêu cầu thu thập chứng cứ của quốc gia thành viên đó theo các quy định của Công ước. Căn cứ vào các quy định của Công ước, tình hình thực hiện TTTP nói chung và thu thập chứng cứ nói riêng của Việt Nam thời gian qua, điều kiện thực tiễn của Việt Nam hiện nay, chúng ta cần có những giải pháp đồng bộ để khai thác tối đa các lợi ích, đồng thời thực hiện đầy đủ trách nhiệm thành viên Công ước của Việt Nam. Đó là:

Thứ nhất, tuyên truyền, phổ biến, tập huấn, nâng cao nhận thức về Công ước. Nhiệm vụ này nhằm góp phần xây dựng, nâng cao nhận thức của các cơ quan, tổ chức, cán bộ trực tiếp tham gia vào hoạt động thu thập chứng cứ hoặc tiến hành các nhiệm vụ có liên quan khác và nhận thức của toàn xã hội đối với vai trò, vị trí, tầm quan trọng của Công ước. Cơ quan trung ương cần thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến rộng rãi về Công ước trên các sách, báo, tạp chí, tại các hội nghị, hội thảo, tọa đàm, tập huấn được tổ chức cho các đối tượng có liên quan có lồng ghép, kết nối với các hoạt động tuyên truyền, phổ biến quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015; xây dựng, phổ biến tài liệu hướng dẫn ban đầu để thực thi Công ước; xây dựng, phát triển tài liệu hướng dẫn chuyên sâu thực thi Công ước; tập hợp và cập nhật thông tin về Công ước.

Thứ hai, kiện toàn tổ chức và nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ trong thực thi Công ước. Dự kiến khối lượng yêu cầu thu thập chứng cứ (từ nước ngoài vào Việt Nam và từ Việt Nam gửi đi) sẽ tăng lên nhiều so với trước đây nhưng việc gửi yêu cầu của Việt Nam và thực hiện yêu cầu của các nước thành viên Công ước đều phải tuân thủ các quy định chặt chẽ của Công ước, đặc biệt là khi yêu cầu thu thập chứng cứ được chuyển giao qua cơ quan trung ương. Do đó, việc kiện toàn tổ chức thực hiện, phát huy tốt vai trò của cơ quan trung ương của Việt Nam (dự kiến là Bộ Tư pháp) có ý nghĩa quan trọng. Song song với hoạt động này, cần tiến hành các hoạt động kiện toàn tổ chức trực tiếp thực hiện thu thập chứng cứ theo Công ước tại các bộ, ngành liên quan, cơ quan có thẩm quyền ở địa phương trực tiếp lập và thực hiện hồ sơ thu thập chứng cứ, theo đó, không tăng biên chế mà tập trung sắp xếp chuyên môn hóa nhiệm vụ, nâng cao năng lực cho bộ phận, cán bộ hiện đang trực tiếp thực hiện hoạt động ủy thác thu thập chứng cứ.

Thứ ba, thực hiện hiệu quả các yêu cầu thu thập chứng cứ của nước ngoài và lập, gửi yêu cầu UTTP thu thập chứng cứ của Việt Nam theo đúng quy định của Công ước. Đây là nhiệm vụ trọng tâm, cốt lõi cần được thực hiện thường xuyên ngay khi Công ước có hiệu lực. Cơ quan trung ương cần xây dựng các biểu mẫu, hồ sơ thu thập chứng cứ theo yêu cầu của Công ước; đẩy mạnh tin học hóa, xây dựng, nâng cấp hệ cơ sở dữ liệu theo dõi, quản lý hồ sơ thu thập chứng cứ theo Công ước; định kỳ rà soát, đánh giá, tổng kết tình hình thực hiện Công ước để kịp thời xử lý những bất cập, khó khăn phát sinh. Đối với các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương, cần tổ chức thực hiện hiệu quả việc thu thập chứng cứ theo quy định của Công ước (lập, gửi các yêu cầu UTTP ra nước ngoài, tiếp nhận, thực hiện yêu cầu thu thập chứng cứ của các quốc gia thành viên).

Thứ tư, nghiên cứu, đề xuất hoàn thiện thể chế pháp luật về thu thập chứng cứ. Qua rà soát, các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam không trái với quy định của Công ước, tuy nhiên, cần hoàn thiện hơn nữa thể chế pháp luật nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thực thi Công ước, gồm: Nghiên cứu, xây dựng Luật Tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự thay thế các quy định trong Luật Tương trợ tư pháp năm 2007; rà soát, nghiên cứu, đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn các quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 về thu thập chứng cứ phù hợp với Công ước; đồng thời, nghiên cứu, rà soát các quy định có liên quan về thu thập chứng cứ trong các hiệp định song phương về TTTP trong lĩnh vực dân sự với các quốc gia đồng thời là thành viên Công ước để xác định rõ thứ tự ưu tiên áp dụng các quy định của Công ước và hiệp định song phương.

Thứ năm, bố trí nguồn lực tài chính phù hợp để đảm bảo thực hiện đầy đủ, hiệu quả Công ước.