Bàn về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực văn hóa

1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực văn hóa

Để quản lý thị trường văn hóa, những văn bản pháp lý chung quan trọng nhất có thể kể đến là Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Sở hữu trí tuệ năm 2009; Nghị định số 22/2018/NĐ-CP ngày 23/02/2018 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Sở hữu trí tuệ năm 2009 về quyền tác giả, quyền liên quan; Nghị định số 21/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về việc quy định về nhuận bút, thù lao đối với tác phẩm điện ảnh, mỹ thuật, nhiếp ảnh, sân khấu và các loại hình nghệ thuật biểu diễn khác… Ngoài ra, mỗi lĩnh vực nghệ thuật cụ thể đều có một hệ thống văn bản pháp lý của mình, một số văn bản chính yếu, quan trọng nhất gồm:

1.1. Lĩnh vực điện ảnh

Trong lĩnh vực điện ảnh, các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng điều chỉnh hoạt động của ngành, qua đó phát triển thị trường điện ảnh, có thể kể đến: Luật Điện ảnh năm 2006, được sửa đổi, bổ sung năm 2009 (Luật Điện ảnh) và Nghị định số 54/2010/NĐ-CP ngày 21/5/2010 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Điện ảnh số 62/2006/QH11 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Điện ảnh số 31/2009/QH12 (Nghị định số 54/2010/NĐ-CP). Luật Điện ảnh và Nghị định số 54/2010/NĐ-CP đã quy định những nội dung trong lĩnh vực điện ảnh như: Chính sách hiện đại hóa công nghiệp điện ảnh; chính sách khuyến khích tham gia hoạt động điện ảnh; chính sách đầu tư thông qua chương trình mục tiêu phát triển điện ảnh; chính sách sản xuất phim đặt hàng; chính sách tài trợ phổ biến phim phục vụ nhiệm vụ chính trị, xã hội, đối ngoại, phục vụ thiếu nhi, phục vụ lực lượng vũ trang; chính sách dành quỹ đất để xây dựng rạp chiếu phim trong quy hoạch đô thị; thành lập và hoạt động của Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh; quy định những hành vi bị cấm trong hoạt động điện ảnh; tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp điện ảnh; lựa chọn dự án sản xuất phim có sử dụng ngân sách nhà nước; hộ gia đình in sang, nhân bản, bán/cho thuê phim có quy mô nhỏ, sử dụng thường xuyên dưới mười lao động; tỷ lệ và thời gian chiếu phim Việt Nam và phim cho trẻ em dưới 16 tuổi trên hệ thống rạp; thẩm quyền cấp giấy phép phổ biến phim; quy định về tổ chức, tham gia liên hoan phim, chiếu giới thiệu phim nước ngoài tại Việt Nam; cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh của doanh nghiệp sản xuất phim; xử lý vi phạm pháp luật về điện ảnh.

1.2. Lĩnh vực nghệ thuật biểu diễn

Khác với thị trường điện ảnh, thị trường biểu diễn chưa có văn bản luật về nghệ thuật biểu diễn điều chỉnh. Vì thế, để quản lý thị trường nghệ thuật biểu diễn hiện nay, có 03 văn bản pháp quy cao nhất là 03 nghị định của Chính phủ: Nghị định số 11/2006/NĐ-CP ngày 18/01/2006 về việc ban hành quy chế hoạt động văn hóa và kinh doanh dịch vụ văn hóa công cộng, Nghị định số 103/2009/NĐ-CP ngày 06/11/2009 về ban hành quy chế hoạt động văn hóa và kinh doanh dịch vụ văn hóa công cộng (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 01/2012/NĐ-CP ngày 04/01/2012) và Nghị định số 79/2012/NĐ-CP ngày 05/10/2012 quy định về biểu diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang; thi người đẹp và người mẫu; lưu hành, kinh doanh bản ghi âm, ghi hình ca múa nhạc, sân khấu (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 15/2016/NĐ-CP ngày 15/3/2016). Trong đó, chỉ Nghị định số 79/2012/NĐ-CP ngày 05/10/2012 là nghị định duy nhất dành riêng cho ngành nghệ thuật biểu diễn, còn 02 nghị định trước đó là quy chế chung về hoạt động văn hóa, kinh doanh dịch vụ văn hóa nơi công cộng, bao gồm rất nhiều lĩnh vực, chứ không chỉ riêng nghệ thuật biểu diễn.

1.3. Lĩnh vực mỹ thuật

Trong lĩnh vực này có Nghị định số 113/2013/NĐ-CP ngày 02/10/2013 của Chính phủ quy định về hoạt động mỹ thuật. Nội dung chính của Nghị định gồm có:

(i) Chính sách của Nhà nước về phát triển mỹ thuật.

(ii) Nội dung quản lý nhà nước về mỹ thuật: Xây dựng, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền và tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật về hoạt động mỹ thuật; phổ biến, giáo dục pháp luật về mỹ thuật; nghiên cứu khoa học, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ chuyên môn và quản lý mỹ thuật; cấp, thu hồi giấy phép trong hoạt động mỹ thuật; tổ chức thực hiện công tác thi đua, khen thưởng trong hoạt động mỹ thuật; tuyển chọn và trao giải thưởng đối với cá nhân và tác phẩm mỹ thuật; tổ chức thực hiện hợp tác quốc tế trong hoạt động mỹ thuật; thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động mỹ thuật; thanh tra, kiểm tra giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động mỹ thuật.

1.4. Lĩnh vực xuất bản

Luật Xuất bản được ban hành năm 2012 bao gồm những nội dung chính: Bảo đảm quyền phổ biến tác phẩm, bảo hộ quyền tác giả và quyền liên quan; quản lý nhà nước về hoạt động xuất bản; xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển hoạt động xuất bản; tổ chức đọc, kiểm tra, thẩm định xuất bản phẩm lưu chiểu; cấp, thu hồi các loại giấy phép trong hoạt động xuất bản; nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ trong hoạt động xuất bản; đào tạo và bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ về hoạt động xuất bản; hợp tác quốc tế trong hoạt động xuất bản; thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động xuất bản; thực hiện chế độ thông tin, báo cáo, thống kê và công tác thi đua, khen thưởng trong hoạt động xuất bản; tuyển chọn và trao giải thưởng đối với xuất bản phẩm có giá trị cao; chính sách của Nhà nước đối với hoạt động xuất bản; những nội dung và hành vi bị cấm trong hoạt động xuất bản; xử lý vi phạm trong hoạt động xuất bản.

2. Đánh giá chung về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực văn hóa

2.1. Những kết quả đạt được

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là công cụ hữu hiệu quản lý thị trường văn hóa. Theo kết quả hệ thống hóa văn bản pháp lý trong lĩnh vực văn hóa có thể thấy rằng tất cả các lĩnh vực đều đã có các quy định pháp luật để điều chỉnh hoạt động từ luật, nghị định… hướng dẫn chi tiết và cụ thể, đã đưa hoạt động của thị trường văn hóa phát triển theo đúng mục tiêu, kế hoạch.

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực văn hóa không những tạo ra một môi trường nghệ thuật trong sạch, lành mạnh cho nước nhà, mà còn tạo hành lang pháp lý vững chắc và năng lực quản lý được nâng lên; với việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trên, nước ta có một hệ thống văn bản quy phạm điều chỉnh toàn bộ các lĩnh vực hoạt động văn hóa, đánh dấu bước tiến đáng kể trong công tác xây dựng pháp luật ở lĩnh vực này, khắc phục tình trạng dàn trải, chồng chéo các văn bản quy phạm pháp luật, đơn giản hóa thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị tổ chức biểu diễn, các công ty, nhà sản xuất, nhà xuất bản. Hoạt động biểu diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang, thi người đẹp, người mẫu, lưu hành, kinh doanh bản ghi âm, ghi hình ca múa nhạc, sân khấu, xuất bản phẩm, điện ảnh, mỹ thuật... đã có những chuyển biến tích cực, đi vào nề nếp; tạo thuận lợi cho doanh nghiệp về việc xin phép cũng như đơn giản hóa thủ tục tiếp nhận các đơn vị nghệ thuật tại địa phương.

Các quy định của pháp luật tương đối rõ ràng, cụ thể. Ngoài các quy định về thúc đẩy chính sách, điều chỉnh hành vi của các chủ thể tham gia thị trường còn có các quy định về xử phạt vi phạm thể hiện tính răn đe, bảo đảm sự trong sạch của thị trường. Có thể nói, các sản phẩm văn hóa trên thị trường văn hóa hiện nay đã phát triển nhanh chóng và đa dạng, nhờ vào sự định hướng và điều chỉnh của hệ thống văn bản quản lý nhà nước đối với thị trường này. Nó chứng tỏ sự đúng đắn của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực văn hóa và hiệu quả của chúng khi áp dụng trên thực tiễn.

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đáng ghi nhận kể trên, việc quản lý thị trường văn hóa ở Việt Nam hiện nay vẫn còn nhiều bất cập. Nhiều biểu hiện tiêu cực vẫn diễn ra hàng ngày, gây nhiều tác động xấu tới đời sống xã hội. Có nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng những hạn chế của hệ thống chính sách cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng.

2.2. Hạn chế của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực văn hóa

Thứ nhất, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này vẫn còn nhiều “kẽ hở”, dễ bị “lách” luật, bị lợi dụng để làm sai.

Một “kẽ hở” trong văn bản quản lý là việc thành lập doanh nghiệp tổ chức biểu diễn hiện nay chưa chặt chẽ, dẫn tới tình trạng những doanh nghiệp sai phạm, bị tước giấy phép hoặc bị đình chỉ tổ chức biểu diễn thì đổi tên doanh nghiệp là lại thành một đơn vị mới, tiếp tục hoạt động, các nhà quản lý không đủ cơ sở pháp lý để xử lý.

Một ví dụ khác là quy định vi phạm hành chính trong lĩnh vực băng đĩa lậu: Người mua băng đĩa lậu không dán nhãn hoặc dán nhãn giả với số lượng từ 10 bản trở lên sẽ bị phạt. Đây chính là điểm không phù hợp với thực tế, vì phần lớn khách mua lẻ với số lượng một vài chiếc, như thế, mặc dù có quy định xử phạt nhưng trên thực tế hầu như không ai bị phạt.

Trong lĩnh vực xuất bản, tình trạng sách bị in lậu “tràn lan” trong thời gian qua rất khó kiểm soát cũng là bởi một trong những lý do là chưa đầy đủ cơ sở pháp lý. Điển hình có thể kể đến là vụ bắt giữ 2,5 tấn sách lậu ở cơ sở in Huy Thi (Hà Nội). Bằng chứng rõ ràng nhưng khi Công ty Văn hóa sáng tạo FirstNews - Trí Việt kiện cơ sở in Huy Thi ra Tòa án, thì Trí Việt thua kiện vì không có đủ cơ sở pháp lý để kết tội Huy Thi[1]. Có thể thấy đây thể hiện là một “lỗ hổng” (chứ không phải chỉ là “kẽ hở”) trong các quy định của pháp luật hiện hành.

Những “kẽ hở” trong các văn bản pháp lý của chúng ta có khi còn đẩy cơ quan quản lý nhà nước vào những rắc rối, thậm chí phải ra trước vành móng ngựa. Ví dụ như vụ Cục Nghệ thuật biểu diễn bị Công ty Rồng Việt kiện vì đã thu hồi giấy phép mà Cục đã cấp cho công ty này để tổ chức cuộc thi “Nữ hoàng biển năm 2013”[2]. Phải đến vòng phúc thẩm Cục Nghệ thuật biểu diễn mới được tuyên thắng cuộc[3].

Thứ hai, chưa xây dựng được những bộ tiêu chí khoa học, rõ ràng và hợp lý.

Trên thực tế, vì chưa có bộ tiêu chí khoa học nên việc xét duyệt của các  hội đồng đôi khi còn mang tính chủ quan, cảm tính; các tiêu chí thiên về khía cạnh văn hóa - tư tưởng, mà chưa chú ý đúng mức tới chức năng giải trí, chức năng kinh tế nhằm phát triển xã hội. Những tiêu chí định tính thường trừu tượng, ít nhiều bị phụ thuộc vào quan điểm chủ quan của người đánh giá. Ví dụ, những tiêu chí định tính như “bạo lực”, “khiêu dâm”, “không phù hợp với thuần phong mỹ tục Việt Nam”… thì không thể xác định được thế nào là “nhiều”, “ít” nên sự đánh giá chủ yếu dựa trên quan điểm cá nhân mỗi người.

Thứ ba, thiếu đồng bộ giữa các văn bản luật.

Thực hiện Công ước quốc tế về bảo hộ quyền tác giả mà Việt Nam đã ký cam kết thực hiện, tháng 10/2004, Cục Nghệ thuật biểu diễn đã ban hành văn bản yêu cầu các đơn vị nghệ thuật chuyên nghiệp, tổ chức biểu diễn nghệ thuật chuyên nghiệp, các đơn vị sản xuất, phát hành băng, đĩa ca múa nhạc, sân khấu trên toàn quốc khi sử dụng các tác phẩm âm nhạc, sân khấu của tác giả nước ngoài dưới mọi hình thức (trừ những tác phẩm âm nhạc cổ điển đã hết thời gian bảo hộ quyền tác giả và các tác phẩm dân ca, dân gian các nước) phải được phép bằng văn bản của tác giả, chủ sở hữu tác phẩm hoặc tổ chức đại diện hợp pháp quyền tác giả. Văn bản đó được bổ sung vào hồ sơ xin cấp phép biểu diễn, sản xuất, phát hành băng, đĩa. Tuy nhiên, đối với tác giả là người Việt Nam thì chưa có quy định tương tự để bảo vệ quyền lợi của họ. Thậm chí giấy tờ chứng minh sự cho phép sử dụng tác phẩm chỉ được yêu cầu trong hồ sơ xin phép sản xuất, lưu hành băng đĩa ca nhạc, sân khấu, còn hồ sơ xin phép công diễn lại không yêu cầu. Đây chính là một “kẽ hở” để các đơn vị tổ chức biểu diễn nghệ thuật trốn tránh nghĩa vụ đối với các tác giả. Điều này đã tạo điều kiện cho các đơn vị tổ chức biểu diễn cố tình không thực hiện nghĩa vụ về bản quyền theo quy định của pháp luật. Trên thực tế, nhiều nhạc sĩ đã lên tiếng “chỉ trích” các đơn vị tổ chức biểu diễn và nhà sản xuất chương trình băng đĩa nhạc cố tình không thanh toán tác quyền khi sử dụng các ca khúc để kinh doanh.

Thứ tư, chưa xây dựng được hệ thống chế tài hợp lý để xử lý các vi phạm, chế tài xử lý vẫn còn thiếu và chưa đủ sức răn đe.

Chẳng hạn, trong lĩnh vực nghệ thuật biểu diễn hiện nay chưa có điều khoản nào quy định và cũng chưa có thế tài xử phạt hành vi cho mượn, cho thuê giấy phép biểu diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang, trong khi đây lại là một thực tế đang diễn ra. Tình trạng không thực hiện nghĩa vụ tác quyền như đã nêu ở các phần trên cũng là một biểu hiện cho thấy sự thiếu hụt các chế tài trong quản lý nghệ thuật biểu diễn. Không những thiếu chế tài, mà ngay cả khi đã xây dựng được chế tài rồi, thì rất nhiều chế tài chưa đủ sức răn đe. Điển hình là hiện tượng xuất bản sách lậu tràn ngập thị trường, bắt rồi phạt, thu rồi phạt… nhưng “đâu vẫn hoàn đó”, vì người vi phạm sẵn sàng nộp phạt rồi lại tái phạm với mức lãi gấp hàng chục, hàng trăm lần mức phạt. Ví dụ, trong lĩnh vực nghệ thuật biểu diễn, theo Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo thì các vi phạm về cho mượn, cho thuê giấy phép biểu nghệ thuật, trình diễn thời trang, chỉ bị phạt từ 15.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng, chưa đủ sức răn đe những đối tượng vi phạm hoặc Nghị định số 06/2008/NĐ-CP ngày 16/01/2008 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại đã nêu rõ về hành vi và mức xử phạt đối với hành vi kinh doanh tem, nhãn, bao bì hàng hóa giả, trong đó, mức phạt cao nhất là phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng nếu tem, nhãn, bao bì hàng hóa giả có chất lượng trên 10.000 đơn vị. Mức phạt này so với lợi nhuận thu được về từ việc làm sách lậu thì “không thấm vào đâu” nên người vi phạm cứ nộp phạt rồi lại tiếp tục vi phạm, vì không những vẫn bù lại được khoản nộp phạt mà vẫn còn lãi lớn.

Với những hạn chế như vậy của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, dẫn đến những hạn chế trong công tác quản lý thị trường văn hóa. Công tác hoạch định đường lối, chính sách tuy đã được đầu tư nhiều công sức, nhưng vẫn bộc lộ nhiều kiếm khuyết, gây nên những bất cập cho công tác quản lý. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với thị tường văn hóa, chúng ta cần phải rà soát, kiểm tra và ban hành các văn bản quy phạm để điều chỉnh hoạt động văn hóa một cách hiệu quả và phù hợp với thông lệ quốc tế.