Trang Chủ
Việc quan tâm, chăm sóc, bảo vệ quyền và lợi ích của trẻ em luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm, khẳng định trong chủ trương, định hướng, chính sách, pháp luật và bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau. Bảo đảm quyền trẻ em, trước hết được hiểu là quyền được sống và lớn lên một cách lành mạnh, an toàn như Nghị quyết số 217A ngày 10/02/1945 của Đại hội đồng Liên Hợp quốc về quyền con người đã ghi nhận (trẻ em có quyền được chăm sóc, giúp đỡ đặc biệt, tất cả trẻ em trong hay ngoài giá thú đều được hưởng sự bảo trợ xã hội như nhau - Điều 25). Trong nhiều năm qua, Đảng và Nhà nước luôn coi trọng nhiệm vụ bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em, đây được coi là nội dung cơ bản của chiến lược phát triển con người dài hạn.
Để có cơ sở bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của trẻ em, thì yêu cầu căn bản đầu tiên là phải bảo đảm cho trẻ em được khai sinh và có quốc tịch. Đây là tiền đề phát sinh các quyền và lợi ích khác của con người nói chung và trẻ em nói riêng. Quốc tịch được coi là vấn đề thiêng liêng đối với mỗi con người, là cơ sở xác định quyền và nghĩa vụ qua lại giữa Nhà nước và người dân. Do đó, quyền có quốc tịch của cá nhân đã được khẳng định tại Tuyên ngôn Nhân quyền phổ quát năm 1948[1] và các văn kiện pháp lý quốc tế quan trọng khác. Tại Việt Nam, pháp luật về quốc tịch cũng đã có quy định khá rõ về nguyên tắc, căn cứ xác định quốc tịch Việt Nam cho trẻ em trong những trường hợp cụ thể, nhằm hạn chế tối đa tình trạng trẻ em không quốc tịch cư trú tại Việt Nam.
1. Nguyên tắc xác định quốc tịch đối với trẻ em
Pháp luật của mỗi nước có những nguyên tắc khác nhau để xác định quốc tịch đối với trẻ em. Những nguyên tắc này có thể thay đổi để phù hợp với mục tiêu chính sách bảo vệ quyền con người, cũng như yêu cầu quản lý dân cư, quản lý xã hội trong mỗi giai đoạn phát triển. Các nước thường áp dụng các nguyên tắc sau để xác định quốc tịch:
- Nguyên tắc quyền huyết thống (jus sanguinis): Thông thường trước đây, nhiều nước quy định trẻ em sinh ra sẽ được xác định quốc tịch theo quốc tịch của người cha. Nhưng ngày nay, các quốc gia đã thay đổi quan điểm cho phép xác định quốc tịch của trẻ theo quốc tịch của cả người cha và người mẹ, thậm chí có quốc gia còn cho phép xác định quốc tịch trẻ em theo quốc tịch của ông/bà. Tựu trung lại, các nước theo nguyên tắc quyền huyết thống (jus sanguinis) đều căn cứ vào huyết thống (theo cha, theo mẹ) để xác định quốc tịch cho trẻ em, kể cả trẻ em sinh ra ở nước ngoài.
- Nguyên tắc quyền nơi sinh (jus soli): Có những quốc gia cho phép xác định quốc tịch của trẻ em theo nguyên tắc quyền nơi sinh (jus soli), nghĩa là trẻ em sinh ra trên lãnh thổ quốc gia đó thì được xác định có quốc tịch của quốc gia nơi sinh (như Hoa Kỳ, Canada và nhiều quốc gia châu Mỹ Latinh). Nguyên tắc này không phụ thuộc vào quốc tịch của cha mẹ, bất kỳ trẻ em nào được sinh ra trên lãnh thổ quốc gia áp dụng nguyên tắc quyền nơi sinh (jus soli) thì trẻ em đó đều có quốc tịch của quốc gia nơi sinh ra.
- Kết hợp nguyên tắc quyền huyết thống với nguyên tắc quyền nơi sinh: Đây là cách thức xác định quốc tịch cho trẻ em trong trường hợp có cha, mẹ thuộc hai quốc tịch khác nhau hoặc cha mẹ là người không quốc tịch. Hiện nay, Luật Quốc tịch nhiều nước quy định: Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ quốc gia mà ở đó người cha/người mẹ có quốc tịch thì trẻ em có quốc tịch của quốc gia nơi sinh ra. Luật Quốc tịch nhiều nước cũng quy định trẻ em khi sinh ra có cha mẹ là người không quốc tịch/không rõ là ai thì trẻ em sẽ có quốc tịch của quốc gia nơi được sinh ra.
Trên đây là những nguyên tắc phổ biến nhất được áp dụng để xác định quốc tịch của trẻ em khi sinh ra, nhằm bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em và tránh cho trẻ em rơi vào tình trạng không quốc tịch. Ngoài ra, pháp luật nhiều nước cũng cho phép xác định quốc tịch (của cha mẹ nuôi) cho trẻ em được nhận làm con nuôi.
2. Bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em trong pháp luật quốc tế
Quyền có quốc tịch là một trong những quyền dân sự cơ bản nhất của trẻ em, được khẳng định trong nhiều văn kiện quốc tế. Trên cơ sở Điều 15 Tuyên ngôn Nhân quyền phổ quát năm 1948, những văn kiện pháp lý quốc tế từng bước được hình thành, trong đó ghi nhận quyền có quốc tịch của cá nhân (ví dụ, Công ước về giảm thiểu tình trạng người không quốc tịch; Công ước quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc; Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử đối với phụ nữ; Công ước về quốc tịch của phụ nữ đã kết hôn; Công ước về quyền của người khuyết tật; Công ước quốc tế về bảo vệ các quyền của người lao động di cư và các thành viên gia đình của họ[2]...).
Về quyền có quốc tịch của trẻ em, tại khoản 3 Điều 24 Công ước quốc tế về các quyền dân sự - chính trị[3] quy định “mọi trẻ em đều có quyền có quốc tịch”; Điều 7 Công ước quốc tế về quyền trẻ em[4] quy định: “1. Trẻ em phải được đăng ký ngay lập tức sau khi được sinh ra và có quyền có họ tên, có quốc tịch ngay từ khi chào đời và trong chừng mực có thể, quyền được biết cha mẹ mình và được cha mẹ mình chăm sóc; 2. Các quốc gia thành viên phải bảo đảm việc thực hiện những quyền đó phù hợp với pháp luật quốc gia, với những nghĩa vụ theo các văn kiện quốc tế có liên quan đến lĩnh vực này, đặc biệt trong trường hợp mà nếu không làm như thế thì đứa trẻ sẽ không có quốc tịch”.
Thực hiện các quy định nêu trên, các quốc gia và cộng đồng quốc tế đã nỗ lực triển khai nhiều hoạt động nhằm bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em như: Bảo đảm không có trẻ em nào sinh ra bị rơi vào tình trạng không quốc tịch; xóa bỏ thực trạng phân biệt đối xử và từ chối thực hiện quyền có quốc tịch của trẻ em; xây dựng pháp luật về quốc tịch bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em, không có sự phân biệt đối xử, phân biệt về giới; đẩy mạnh công tác đăng ký khai sinh và đăng ký hộ tịch khác cho trẻ em nhằm ngăn ngừa và hạn chế tình trạng không quốc tịch ở trẻ em; khuyến khích các quốc gia tham gia các văn kiện quốc tế cam kết bảo đảm quyền của trẻ em nói chung và quyền có quốc tịch của trẻ em nói riêng (ví dụ như các công ước về người không quốc tịch của Liên Hợp quốc[5]).
3. Bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em trong pháp luật quốc gia
Quyền có quốc tịch của trẻ em luôn được Việt Nam quan tâm, bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp tích cực và hiệu quả[6]. Trước hết, quyền có quốc tịch đã được quy định trong Hiến pháp[7] và các văn bản pháp luật có liên quan[8]. Cụ thể như sau:
Theo Điều 2 Sắc lệnh số 53/SL ngày 20/10/1945 thì trẻ em khi sinh ra được xác định có quốc tịch Việt Nam trong các trường hợp: (i) Có cha là công dân Việt Nam; (ii) Có mẹ là công dân Việt Nam, nếu cha là người không quốc tịch hoặc không rõ cha là ai; (iii) Sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà cha mẹ là người không quốc tịch hoặc không rõ cha mẹ là ai. Như vậy, ngay từ văn bản pháp luật đầu tiên của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa đã áp dụng và kết hợp cả hai nguyên tắc quyền huyết thống và nguyên tắc quyền nơi sinh để xác định quốc tịch cho trẻ em. Với nỗ lực bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em (không phân biệt trai - gái, con trong giá thú hay ngoài giá thú), pháp luật quốc tịch Việt Nam đã hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng không quốc tịch đối với trẻ em.
Các Luật Quốc tịch Việt Nam sau này cũng đều có quy định cụ thể về quyền có quốc tịch của trẻ em. Luật Quốc tịch năm 1988 đã dành 01 điều - Điều 6 quy định về quốc tịch trẻ em như sau: (i) Trẻ em có cha mẹ là công dân Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam, không kể trẻ em đó sinh trong hay ngoài lãnh thổ Việt Nam; (ii) Trẻ em có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam, còn người kia là người không quốc tịch hoặc không rõ là ai thì có quốc tịch Việt Nam, không kể trẻ em đó sinh trong hay ngoài lãnh thổ Việt Nam; (iii) Trẻ em có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam, còn người kia là công dân nước ngoài, nếu sinh trên lãnh thổ Việt Nam hoặc khi sinh ra cha mẹ đều có nơi thường trú ở Việt Nam, thì có quốc tịch Việt Nam, trừ trường hợp cha mẹ nhất trí lựa chọn quốc tịch khác. Trong trường hợp trẻ em đó sinh ngoài lãnh thổ Việt Nam và khi sinh cha mẹ đều không có nơi thường trú ở Việt Nam, thì quốc tịch theo sự lựa chọn của cha mẹ; (iv) Trẻ em sinh trên lãnh thổ Việt Nam mà cha mẹ đều là người không quốc tịch và có nơi thường trú ở Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam; (v) Trẻ em tìm thấy trên lãnh thổ Việt Nam mà không rõ cha mẹ là ai thì có quốc tịch Việt Nam.
Luật Quốc tịch năm 1998 có 03 điều quy định về quốc tịch trẻ em: Điều 17 quy định về quốc tịch của trẻ em khi sinh ra có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam; Điều 18 quy định về quốc tịch của trẻ em khi sinh ra có cha mẹ là người không quốc tịch; Điều 19 quy định về quốc tịch của trẻ sơ sinh bị bỏ rơi, trẻ em được tìm thấy trên lãnh thổ Việt Nam.
Kế thừa quy định này, Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 tiếp tục có các quy định cụ thể về quốc tịch của trẻ em. Điều 8 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 khẳng định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tạo điều kiện cho trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam đều có quốc tịch. Bên cạnh đó, Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 đã quy định khá rõ về nguyên tắc, căn cứ xác định quốc tịch Việt Nam cho trẻ em trong những trường hợp cụ thể, nhằm hạn chế tối đa tình trạng trẻ em không quốc tịch cư trú tại Việt Nam (từ Điều 15 đến Điều 18 và từ Điều 35 đến Điều 37).
Ngoài ra, Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 1991, Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004, Luật Trẻ em năm 2016 (Điều 13) cũng khẳng định: Trẻ em có quyền được khai sinh; quyền có họ, tên, có quốc tịch.
Như vậy, có thể nói, việc triển khai thi hành Luật Quốc tịch và các văn bản pháp luật khác có liên quan đến quyền trẻ em thời gian qua đã bảo đảm tối đa quyền có quốc tịch của trẻ em. Đặc biệt, một số quy định của Luật Quốc tịch năm 2008 (Điều 17, Điều 18) đã tạo thuận lợi cơ bản cho trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà có cha mẹ là người không quốc tịch hoặc không rõ là ai, thì được xác định có quốc tịch Việt Nam. Điều đó đã góp phần quan trọng bảo đảm cho trẻ em không bị rơi vào tình trạng không quốc tịch trên lãnh thổ Việt Nam.
Tuy nhiên, việc thực hiện pháp luật quốc tịch thời gian qua cũng còn một số quan điểm, ý kiến khác nhau về quyền có quốc tịch Việt Nam của trẻ em, đặc biệt đối với trẻ em có cha/mẹ là công dân Việt Nam và người kia là người nước ngoài. Luật Quốc tịch và các văn bản hướng dẫn thi hành đã bảo đảm cho trẻ em có cha/mẹ là công dân Việt Nam và người kia là người nước ngoài được xác định có quốc tịch Việt Nam theo sự lựa chọn của cha mẹ vào thời điểm đăng ký khai sinh cho con (khoản 2 Điều 16). Theo đó, cần thống nhất hiểu rằng, khi đăng ký khai sinh cho trẻ em (tại cơ quan có thẩm quyền Việt Nam), để trẻ em có quốc tịch Việt Nam thì cha mẹ phải thỏa thuận lựa chọn quốc tịch Việt Nam cho con[9].
Trong trường hợp trẻ em sinh ra ở nước ngoài (có cha/mẹ là công dân Việt Nam, người kia là người nước ngoài), trẻ em đã được khai sinh và có quốc tịch nước ngoài, thì phải hiểu là quyền được khai sinh và có quốc tịch của trẻ em đã được bảo đảm theo đúng tinh thần Công ước quốc tế về quyền trẻ em. Do đó, không nên đăng ký khai sinh (lần 2) hoặc ghi chú khai sinh cho trẻ em tại Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài nữa để xác định thêm quốc tịch Việt Nam cho trẻ em[10]. Bởi vì, trẻ em sẽ có hai quốc tịch là tình trạng rất phức tạp cho trẻ em sau này. Mặt khác, khi trẻ em cư trú ở nước ngoài và có quốc tịch nước ngoài, thì việc trẻ có thêm quốc tịch Việt Nam chỉ là hình thức, vì trước cơ quan có thẩm quyền nước ngoài trên lãnh thổ nước ngoài trẻ em đó chỉ được coi là công dân của nước đó.
Chúng tôi cho rằng, trên tinh thần nguyên tắc một quốc tịch - nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tịch Việt Nam đã được áp dụng thống nhất, xuyên suốt qua các thời kỳ (từ Sắc lệnh số 53/SL ngày 20/10/1945 đến nay), thì cần phải hiểu và áp dụng quy định tại khoản 2 Điều 16 Luật Quốc tịch năm 2008 một cách đúng đắn để bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em. Đồng thời, không nên cố tình hiểu không đúng để xác định thêm cho trẻ em một quốc tịch (Việt Nam) nữa, khi trẻ em đã được khai sinh và có quốc tịch nước ngoài. Thực tế cũng cho thấy, cho dù đứa trẻ/một người có hai quốc tịch (Việt Nam và nước ngoài), thì trên lãnh thổ nước ngoài và trước cơ quan có thẩm quyền nước ngoài, người đó cũng chỉ được coi là công dân của nước đó. Luật Quốc tịch năm 2008 của Việt Nam cũng chỉ quy định một số rất ít trường hợp ngoại lệ[11].
Ngoài ra, trên cơ sở những cam kết quốc tế của Việt Nam, đặc biệt trong lĩnh vực đăng ký và thống kê hộ tịch (CRVS)[12], chúng ta cần nỗ lực triển khai các biện pháp phù hợp góp phần thực hiện tốt Tuyên bố cấp Bộ trưởng trong khu vực châu Á và Thái Bình Dương về tất cả mọi người được đăng ký hộ tịch. Việc bảo đảm quyền đăng ký khai sinh và xác định quốc tịch của trẻ em cũng nằm trong chuỗi các hoạt động được triển khai khung hành động tuyên bố này. Việc này cũng hàm ý bảo đảm mỗi trẻ em sẽ được đăng ký khai sinh và xác định có quốc tịch, chứ không phải theo hướng xác định quốc tịch kép cho đứa trẻ (02 quốc tịch) tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài và của Việt Nam. Nói cách khác, khi trẻ em đã được khai sinh tại cơ quan có thẩm quyền nước ngoài và có quốc tịch nước ngoài, thì trẻ em đó không có quốc tịch Việt Nam. Trường hợp trẻ em muốn có quốc tịch Việt Nam thì có thể thực hiện bằng cách xin nhập quốc tịch Việt Nam theo quy định của pháp luật.
[1]. Điều 15 Tuyên ngôn Nhân quyền phổ quát năm 1948 nêu rõ: Mọi người đều có quyền có một quốc tịch. Không ai bị tước quốc tịch hoặc bị khước từ quyền thay đổi quốc tịch của mình một cách tùy tiện.
[2]. Theo http://www.ohchr.org/EN/Issues/Pages/Nationality.aspx.
[3]. Việt Nam gia nhập Công ước này vào ngày 24/9/1982.
[4]. Việt Nam phê chuẩn Công ước này vào ngày 20/02/1990.
[5]. Công ước năm 1954 về quy chế người không quốc tịch, Công ước năm 1961 về hạn chế tình trạng người không quốc tịch. Cả 02 Công ước này Việt Nam đều đang nghiên cứu, xem xét khả năng để gia nhập trong tương lai.
[6]. Theo thống kê năm 2017, trung bình hàng năm có khoảng 1,6 triệu trẻ em là con của công dân Việt Nam với nhau sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam được đăng ký khai sinh và xác định quốc tịch Việt Nam (theo huyết thống của cha mẹ đẻ).
[7]. Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đều quy định: Công dân nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam.
[8]. Bao gồm: Luật Quốc tịch Việt Nam các năm 1988, 1998, 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
[9]. Theo báo cáo của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đến cuối năm 2017 cả nước có trên 18.000 trẻ em là con của công dân Việt Nam với người nước ngoài đang cư trú trên lãnh thổ Việt Nam. Trong số đó, có 15.288 trẻ em đã được đăng ký khai sinh và xác định quốc tịch (85.03%) (có 10.936 trẻ em có quốc tịch Việt Nam tương đương 60.82%).
[10]. Quan điểm của Cục Lãnh sự, Bộ Ngoại giao cho rằng, do Luật Quốc tịch năm 2008 không hạn chế việc xác định quốc tịch Việt Nam cho trẻ em trong trường hợp trẻ đã có quốc tịch nước ngoài, nên việc ghi chú khai sinh cho trẻ em tại Cơ quan đại diện để xác định thêm quốc tịch Việt Nam cho trẻ cũng là phù hợp.
[11]. Ví dụ, Luật chỉ quy định trong trường hợp đặc biệt, nếu được Chủ tịch nước cho phép, thì một cá nhân mới được giữ quốc tịch nước ngoài khi xin nhập quốc tịch Việt Nam (khoản 3 Điều 19).
[12]. Trong tháng 11/2014, Hội nghị cấp Bộ trưởng khu vực châu Á - Thái Bình Dương về đăng ký và thống kê hộ tịch (Civil Registration and Vital Statistics - CRVS) do Ủy ban Kinh tế - Xã hội Liên Hợp quốc khu vực châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Băng-Cốc, Thái Lan, đã thông qua hai văn kiện Tuyên bố về đăng ký và thống kê hộ tịch của khu vực châu Á - Thái Bình Dương và Khung hành động khu vực, cũng như việc phát động thập niên 2015 - 2024 là thập niên đăng ký và thống kê hộ tịch của khu vực châu Á - Thái Bình Dương.
Để có cơ sở bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của trẻ em, thì yêu cầu căn bản đầu tiên là phải bảo đảm cho trẻ em được khai sinh và có quốc tịch. Đây là tiền đề phát sinh các quyền và lợi ích khác của con người nói chung và trẻ em nói riêng. Quốc tịch được coi là vấn đề thiêng liêng đối với mỗi con người, là cơ sở xác định quyền và nghĩa vụ qua lại giữa Nhà nước và người dân. Do đó, quyền có quốc tịch của cá nhân đã được khẳng định tại Tuyên ngôn Nhân quyền phổ quát năm 1948[1] và các văn kiện pháp lý quốc tế quan trọng khác. Tại Việt Nam, pháp luật về quốc tịch cũng đã có quy định khá rõ về nguyên tắc, căn cứ xác định quốc tịch Việt Nam cho trẻ em trong những trường hợp cụ thể, nhằm hạn chế tối đa tình trạng trẻ em không quốc tịch cư trú tại Việt Nam.
1. Nguyên tắc xác định quốc tịch đối với trẻ em
Pháp luật của mỗi nước có những nguyên tắc khác nhau để xác định quốc tịch đối với trẻ em. Những nguyên tắc này có thể thay đổi để phù hợp với mục tiêu chính sách bảo vệ quyền con người, cũng như yêu cầu quản lý dân cư, quản lý xã hội trong mỗi giai đoạn phát triển. Các nước thường áp dụng các nguyên tắc sau để xác định quốc tịch:
- Nguyên tắc quyền huyết thống (jus sanguinis): Thông thường trước đây, nhiều nước quy định trẻ em sinh ra sẽ được xác định quốc tịch theo quốc tịch của người cha. Nhưng ngày nay, các quốc gia đã thay đổi quan điểm cho phép xác định quốc tịch của trẻ theo quốc tịch của cả người cha và người mẹ, thậm chí có quốc gia còn cho phép xác định quốc tịch trẻ em theo quốc tịch của ông/bà. Tựu trung lại, các nước theo nguyên tắc quyền huyết thống (jus sanguinis) đều căn cứ vào huyết thống (theo cha, theo mẹ) để xác định quốc tịch cho trẻ em, kể cả trẻ em sinh ra ở nước ngoài.
- Nguyên tắc quyền nơi sinh (jus soli): Có những quốc gia cho phép xác định quốc tịch của trẻ em theo nguyên tắc quyền nơi sinh (jus soli), nghĩa là trẻ em sinh ra trên lãnh thổ quốc gia đó thì được xác định có quốc tịch của quốc gia nơi sinh (như Hoa Kỳ, Canada và nhiều quốc gia châu Mỹ Latinh). Nguyên tắc này không phụ thuộc vào quốc tịch của cha mẹ, bất kỳ trẻ em nào được sinh ra trên lãnh thổ quốc gia áp dụng nguyên tắc quyền nơi sinh (jus soli) thì trẻ em đó đều có quốc tịch của quốc gia nơi sinh ra.
- Kết hợp nguyên tắc quyền huyết thống với nguyên tắc quyền nơi sinh: Đây là cách thức xác định quốc tịch cho trẻ em trong trường hợp có cha, mẹ thuộc hai quốc tịch khác nhau hoặc cha mẹ là người không quốc tịch. Hiện nay, Luật Quốc tịch nhiều nước quy định: Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ quốc gia mà ở đó người cha/người mẹ có quốc tịch thì trẻ em có quốc tịch của quốc gia nơi sinh ra. Luật Quốc tịch nhiều nước cũng quy định trẻ em khi sinh ra có cha mẹ là người không quốc tịch/không rõ là ai thì trẻ em sẽ có quốc tịch của quốc gia nơi được sinh ra.
Trên đây là những nguyên tắc phổ biến nhất được áp dụng để xác định quốc tịch của trẻ em khi sinh ra, nhằm bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em và tránh cho trẻ em rơi vào tình trạng không quốc tịch. Ngoài ra, pháp luật nhiều nước cũng cho phép xác định quốc tịch (của cha mẹ nuôi) cho trẻ em được nhận làm con nuôi.
2. Bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em trong pháp luật quốc tế
Quyền có quốc tịch là một trong những quyền dân sự cơ bản nhất của trẻ em, được khẳng định trong nhiều văn kiện quốc tế. Trên cơ sở Điều 15 Tuyên ngôn Nhân quyền phổ quát năm 1948, những văn kiện pháp lý quốc tế từng bước được hình thành, trong đó ghi nhận quyền có quốc tịch của cá nhân (ví dụ, Công ước về giảm thiểu tình trạng người không quốc tịch; Công ước quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc; Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử đối với phụ nữ; Công ước về quốc tịch của phụ nữ đã kết hôn; Công ước về quyền của người khuyết tật; Công ước quốc tế về bảo vệ các quyền của người lao động di cư và các thành viên gia đình của họ[2]...).
Về quyền có quốc tịch của trẻ em, tại khoản 3 Điều 24 Công ước quốc tế về các quyền dân sự - chính trị[3] quy định “mọi trẻ em đều có quyền có quốc tịch”; Điều 7 Công ước quốc tế về quyền trẻ em[4] quy định: “1. Trẻ em phải được đăng ký ngay lập tức sau khi được sinh ra và có quyền có họ tên, có quốc tịch ngay từ khi chào đời và trong chừng mực có thể, quyền được biết cha mẹ mình và được cha mẹ mình chăm sóc; 2. Các quốc gia thành viên phải bảo đảm việc thực hiện những quyền đó phù hợp với pháp luật quốc gia, với những nghĩa vụ theo các văn kiện quốc tế có liên quan đến lĩnh vực này, đặc biệt trong trường hợp mà nếu không làm như thế thì đứa trẻ sẽ không có quốc tịch”.
Thực hiện các quy định nêu trên, các quốc gia và cộng đồng quốc tế đã nỗ lực triển khai nhiều hoạt động nhằm bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em như: Bảo đảm không có trẻ em nào sinh ra bị rơi vào tình trạng không quốc tịch; xóa bỏ thực trạng phân biệt đối xử và từ chối thực hiện quyền có quốc tịch của trẻ em; xây dựng pháp luật về quốc tịch bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em, không có sự phân biệt đối xử, phân biệt về giới; đẩy mạnh công tác đăng ký khai sinh và đăng ký hộ tịch khác cho trẻ em nhằm ngăn ngừa và hạn chế tình trạng không quốc tịch ở trẻ em; khuyến khích các quốc gia tham gia các văn kiện quốc tế cam kết bảo đảm quyền của trẻ em nói chung và quyền có quốc tịch của trẻ em nói riêng (ví dụ như các công ước về người không quốc tịch của Liên Hợp quốc[5]).
3. Bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em trong pháp luật quốc gia
Quyền có quốc tịch của trẻ em luôn được Việt Nam quan tâm, bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp tích cực và hiệu quả[6]. Trước hết, quyền có quốc tịch đã được quy định trong Hiến pháp[7] và các văn bản pháp luật có liên quan[8]. Cụ thể như sau:
Theo Điều 2 Sắc lệnh số 53/SL ngày 20/10/1945 thì trẻ em khi sinh ra được xác định có quốc tịch Việt Nam trong các trường hợp: (i) Có cha là công dân Việt Nam; (ii) Có mẹ là công dân Việt Nam, nếu cha là người không quốc tịch hoặc không rõ cha là ai; (iii) Sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà cha mẹ là người không quốc tịch hoặc không rõ cha mẹ là ai. Như vậy, ngay từ văn bản pháp luật đầu tiên của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa đã áp dụng và kết hợp cả hai nguyên tắc quyền huyết thống và nguyên tắc quyền nơi sinh để xác định quốc tịch cho trẻ em. Với nỗ lực bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em (không phân biệt trai - gái, con trong giá thú hay ngoài giá thú), pháp luật quốc tịch Việt Nam đã hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng không quốc tịch đối với trẻ em.
Các Luật Quốc tịch Việt Nam sau này cũng đều có quy định cụ thể về quyền có quốc tịch của trẻ em. Luật Quốc tịch năm 1988 đã dành 01 điều - Điều 6 quy định về quốc tịch trẻ em như sau: (i) Trẻ em có cha mẹ là công dân Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam, không kể trẻ em đó sinh trong hay ngoài lãnh thổ Việt Nam; (ii) Trẻ em có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam, còn người kia là người không quốc tịch hoặc không rõ là ai thì có quốc tịch Việt Nam, không kể trẻ em đó sinh trong hay ngoài lãnh thổ Việt Nam; (iii) Trẻ em có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam, còn người kia là công dân nước ngoài, nếu sinh trên lãnh thổ Việt Nam hoặc khi sinh ra cha mẹ đều có nơi thường trú ở Việt Nam, thì có quốc tịch Việt Nam, trừ trường hợp cha mẹ nhất trí lựa chọn quốc tịch khác. Trong trường hợp trẻ em đó sinh ngoài lãnh thổ Việt Nam và khi sinh cha mẹ đều không có nơi thường trú ở Việt Nam, thì quốc tịch theo sự lựa chọn của cha mẹ; (iv) Trẻ em sinh trên lãnh thổ Việt Nam mà cha mẹ đều là người không quốc tịch và có nơi thường trú ở Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam; (v) Trẻ em tìm thấy trên lãnh thổ Việt Nam mà không rõ cha mẹ là ai thì có quốc tịch Việt Nam.
Luật Quốc tịch năm 1998 có 03 điều quy định về quốc tịch trẻ em: Điều 17 quy định về quốc tịch của trẻ em khi sinh ra có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam; Điều 18 quy định về quốc tịch của trẻ em khi sinh ra có cha mẹ là người không quốc tịch; Điều 19 quy định về quốc tịch của trẻ sơ sinh bị bỏ rơi, trẻ em được tìm thấy trên lãnh thổ Việt Nam.
Kế thừa quy định này, Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 tiếp tục có các quy định cụ thể về quốc tịch của trẻ em. Điều 8 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 khẳng định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tạo điều kiện cho trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam đều có quốc tịch. Bên cạnh đó, Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 đã quy định khá rõ về nguyên tắc, căn cứ xác định quốc tịch Việt Nam cho trẻ em trong những trường hợp cụ thể, nhằm hạn chế tối đa tình trạng trẻ em không quốc tịch cư trú tại Việt Nam (từ Điều 15 đến Điều 18 và từ Điều 35 đến Điều 37).
Ngoài ra, Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 1991, Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004, Luật Trẻ em năm 2016 (Điều 13) cũng khẳng định: Trẻ em có quyền được khai sinh; quyền có họ, tên, có quốc tịch.
Như vậy, có thể nói, việc triển khai thi hành Luật Quốc tịch và các văn bản pháp luật khác có liên quan đến quyền trẻ em thời gian qua đã bảo đảm tối đa quyền có quốc tịch của trẻ em. Đặc biệt, một số quy định của Luật Quốc tịch năm 2008 (Điều 17, Điều 18) đã tạo thuận lợi cơ bản cho trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà có cha mẹ là người không quốc tịch hoặc không rõ là ai, thì được xác định có quốc tịch Việt Nam. Điều đó đã góp phần quan trọng bảo đảm cho trẻ em không bị rơi vào tình trạng không quốc tịch trên lãnh thổ Việt Nam.
Tuy nhiên, việc thực hiện pháp luật quốc tịch thời gian qua cũng còn một số quan điểm, ý kiến khác nhau về quyền có quốc tịch Việt Nam của trẻ em, đặc biệt đối với trẻ em có cha/mẹ là công dân Việt Nam và người kia là người nước ngoài. Luật Quốc tịch và các văn bản hướng dẫn thi hành đã bảo đảm cho trẻ em có cha/mẹ là công dân Việt Nam và người kia là người nước ngoài được xác định có quốc tịch Việt Nam theo sự lựa chọn của cha mẹ vào thời điểm đăng ký khai sinh cho con (khoản 2 Điều 16). Theo đó, cần thống nhất hiểu rằng, khi đăng ký khai sinh cho trẻ em (tại cơ quan có thẩm quyền Việt Nam), để trẻ em có quốc tịch Việt Nam thì cha mẹ phải thỏa thuận lựa chọn quốc tịch Việt Nam cho con[9].
Trong trường hợp trẻ em sinh ra ở nước ngoài (có cha/mẹ là công dân Việt Nam, người kia là người nước ngoài), trẻ em đã được khai sinh và có quốc tịch nước ngoài, thì phải hiểu là quyền được khai sinh và có quốc tịch của trẻ em đã được bảo đảm theo đúng tinh thần Công ước quốc tế về quyền trẻ em. Do đó, không nên đăng ký khai sinh (lần 2) hoặc ghi chú khai sinh cho trẻ em tại Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài nữa để xác định thêm quốc tịch Việt Nam cho trẻ em[10]. Bởi vì, trẻ em sẽ có hai quốc tịch là tình trạng rất phức tạp cho trẻ em sau này. Mặt khác, khi trẻ em cư trú ở nước ngoài và có quốc tịch nước ngoài, thì việc trẻ có thêm quốc tịch Việt Nam chỉ là hình thức, vì trước cơ quan có thẩm quyền nước ngoài trên lãnh thổ nước ngoài trẻ em đó chỉ được coi là công dân của nước đó.
Chúng tôi cho rằng, trên tinh thần nguyên tắc một quốc tịch - nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tịch Việt Nam đã được áp dụng thống nhất, xuyên suốt qua các thời kỳ (từ Sắc lệnh số 53/SL ngày 20/10/1945 đến nay), thì cần phải hiểu và áp dụng quy định tại khoản 2 Điều 16 Luật Quốc tịch năm 2008 một cách đúng đắn để bảo đảm quyền có quốc tịch của trẻ em. Đồng thời, không nên cố tình hiểu không đúng để xác định thêm cho trẻ em một quốc tịch (Việt Nam) nữa, khi trẻ em đã được khai sinh và có quốc tịch nước ngoài. Thực tế cũng cho thấy, cho dù đứa trẻ/một người có hai quốc tịch (Việt Nam và nước ngoài), thì trên lãnh thổ nước ngoài và trước cơ quan có thẩm quyền nước ngoài, người đó cũng chỉ được coi là công dân của nước đó. Luật Quốc tịch năm 2008 của Việt Nam cũng chỉ quy định một số rất ít trường hợp ngoại lệ[11].
Ngoài ra, trên cơ sở những cam kết quốc tế của Việt Nam, đặc biệt trong lĩnh vực đăng ký và thống kê hộ tịch (CRVS)[12], chúng ta cần nỗ lực triển khai các biện pháp phù hợp góp phần thực hiện tốt Tuyên bố cấp Bộ trưởng trong khu vực châu Á và Thái Bình Dương về tất cả mọi người được đăng ký hộ tịch. Việc bảo đảm quyền đăng ký khai sinh và xác định quốc tịch của trẻ em cũng nằm trong chuỗi các hoạt động được triển khai khung hành động tuyên bố này. Việc này cũng hàm ý bảo đảm mỗi trẻ em sẽ được đăng ký khai sinh và xác định có quốc tịch, chứ không phải theo hướng xác định quốc tịch kép cho đứa trẻ (02 quốc tịch) tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài và của Việt Nam. Nói cách khác, khi trẻ em đã được khai sinh tại cơ quan có thẩm quyền nước ngoài và có quốc tịch nước ngoài, thì trẻ em đó không có quốc tịch Việt Nam. Trường hợp trẻ em muốn có quốc tịch Việt Nam thì có thể thực hiện bằng cách xin nhập quốc tịch Việt Nam theo quy định của pháp luật.
TS. Nguyễn Công Khanh
ThS. Vũ Thu Hằng
Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực, Bộ Tư pháp
ThS. Vũ Thu Hằng
Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực, Bộ Tư pháp
[1]. Điều 15 Tuyên ngôn Nhân quyền phổ quát năm 1948 nêu rõ: Mọi người đều có quyền có một quốc tịch. Không ai bị tước quốc tịch hoặc bị khước từ quyền thay đổi quốc tịch của mình một cách tùy tiện.
[2]. Theo http://www.ohchr.org/EN/Issues/Pages/Nationality.aspx.
[3]. Việt Nam gia nhập Công ước này vào ngày 24/9/1982.
[4]. Việt Nam phê chuẩn Công ước này vào ngày 20/02/1990.
[5]. Công ước năm 1954 về quy chế người không quốc tịch, Công ước năm 1961 về hạn chế tình trạng người không quốc tịch. Cả 02 Công ước này Việt Nam đều đang nghiên cứu, xem xét khả năng để gia nhập trong tương lai.
[6]. Theo thống kê năm 2017, trung bình hàng năm có khoảng 1,6 triệu trẻ em là con của công dân Việt Nam với nhau sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam được đăng ký khai sinh và xác định quốc tịch Việt Nam (theo huyết thống của cha mẹ đẻ).
[7]. Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đều quy định: Công dân nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam.
[8]. Bao gồm: Luật Quốc tịch Việt Nam các năm 1988, 1998, 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
[9]. Theo báo cáo của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đến cuối năm 2017 cả nước có trên 18.000 trẻ em là con của công dân Việt Nam với người nước ngoài đang cư trú trên lãnh thổ Việt Nam. Trong số đó, có 15.288 trẻ em đã được đăng ký khai sinh và xác định quốc tịch (85.03%) (có 10.936 trẻ em có quốc tịch Việt Nam tương đương 60.82%).
[10]. Quan điểm của Cục Lãnh sự, Bộ Ngoại giao cho rằng, do Luật Quốc tịch năm 2008 không hạn chế việc xác định quốc tịch Việt Nam cho trẻ em trong trường hợp trẻ đã có quốc tịch nước ngoài, nên việc ghi chú khai sinh cho trẻ em tại Cơ quan đại diện để xác định thêm quốc tịch Việt Nam cho trẻ cũng là phù hợp.
[11]. Ví dụ, Luật chỉ quy định trong trường hợp đặc biệt, nếu được Chủ tịch nước cho phép, thì một cá nhân mới được giữ quốc tịch nước ngoài khi xin nhập quốc tịch Việt Nam (khoản 3 Điều 19).
[12]. Trong tháng 11/2014, Hội nghị cấp Bộ trưởng khu vực châu Á - Thái Bình Dương về đăng ký và thống kê hộ tịch (Civil Registration and Vital Statistics - CRVS) do Ủy ban Kinh tế - Xã hội Liên Hợp quốc khu vực châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Băng-Cốc, Thái Lan, đã thông qua hai văn kiện Tuyên bố về đăng ký và thống kê hộ tịch của khu vực châu Á - Thái Bình Dương và Khung hành động khu vực, cũng như việc phát động thập niên 2015 - 2024 là thập niên đăng ký và thống kê hộ tịch của khu vực châu Á - Thái Bình Dương.
