Bài viết trao đổi về nội dung của biên bản vi phạm hành chính, những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng, từ đó, tác giả có một số đề xuất, kiến nghị nhằm khắc phục những khó khăn, vướng mắc này.

1. Nội dung biên bản vi phạm hành chính

Theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (sau đây gọi tắt là Luật Xử lý vi phạm hành chính), biên bản vi phạm hành chính có các nội dung chủ yếu, bao gồm[1]: (i) Thời gian, địa điểm lập biên bản; (ii) Thông tin về người lập biên bản, cá nhân, tổ chức vi phạm và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; (iii) Thời gian, địa điểm xảy ra vi phạm; mô tả vụ việc; hành vi vi phạm; (iv) Lời khai của người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm, người chứng kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại; (v) Biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính; (vi) Quyền và thời hạn giải trình.

Theo quy định của Nghị định số 118/2021/NĐ-CP ngày 23/12/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính (Nghị định số 118/2021/NĐ-CP), biên bản vi phạm hành chính phải bao gồm các nội dung cơ bản sau đây[2]: (i) Ngày, tháng, năm, địa điểm lập biên bản; (ii) Họ và tên, chức vụ người lập biên bản; (iii) Thông tin về cá nhân, tổ chức vi phạm và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; (iv) Giờ, ngày, tháng, năm, địa điểm xảy ra vi phạm; (v) Mô tả cụ thể, đầy đủ vụ việc, hành vi vi phạm; (vi) Biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính; (vii) Lời khai của người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm (đại diện theo pháp luật hoặc đại diện theo ủy quyền); (viii) Lời khai của người chứng kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại (nếu có); ý kiến của cha mẹ hoặc của người giám hộ trong trường hợp người chưa thành niên vi phạm hành chính (nếu có); (ix) Quyền và thời hạn giải trình về vi phạm hành chính của cá nhân, tổ chức vi phạm, cơ quan của người có thẩm quyền tiếp nhận giải trình; trường hợp cá nhân, tổ chức không yêu cầu giải trình, thì phải ghi rõ ý kiến vào biên bản; (x) Thời gian, địa điểm người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm phải có mặt để giải quyết vụ việc; (xi) Họ và tên người nhận, thời gian nhận biên bản trong trường hợp biên bản được giao trực tiếp.

Trên cơ sở các nội dung biên bản vi phạm hành chính nêu trên, Nghị định số 118/2021/NĐ-CP đã ban hành mẫu biên bản số 01 (MBB01). Tuy nhiên, thời gian qua đã phát sinh một số khó khăn, vướng mắc, cụ thể:

Thứ nhất, theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 118/2021/NĐ-CP, tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ không phải là nội dung bắt buộc phải có trong biên bản vi phạm hành chính và hiện nay, tại MBB01 không có thông tin ghi về tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ. Vậy, khi phát hiện vụ việc vi phạm hành chính mà cá nhân, tổ chức có tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ mà người lập biên bản vi phạm hành chính muốn ghi thông tin vào biên bản để trình người có thẩm quyền xử phạt thì có ghi được không và nếu được thì ghi ở đâu trong biên bản vi phạm hành chính. Liên quan đến vấn đề này, hiện có hai ý kiến khác nhau:

Ý kiến thứ nhất cho rằng, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ là thông tin không bắt buộc phải ghi trong biên bản vi phạm hành chính. Tuy nhiên, tại thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính, nếu xác định được các tình tiết tặng nặng, giảm nhẹ để áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm, thì người có thẩm quyền đang thụ lý vụ việc có thể ghi các tình tiết này vào trong biên bản vi phạm hành chính. Theo đó, người có thẩm quyền đang thụ lý vụ việc có thể ghi các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ vào sau mục 7 (Ý kiến trình bày của cá nhân/tổ chức bị thiệt hại (nếu có)), MBB01.

Ý kiến thứ hai cho rằng, do tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ không phải là nội dung bắt buộc phải có trong biên bản vi phạm hành chính và tại MBB01 cũng không có thông tin ghi về tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ nên khi phát hiện vụ việc vi phạm hành chính mà cá nhân, tổ chức có tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ thì người lập biên bản vi phạm hành chính không ghi vào biên bản vi phạm hành chính. Khi xem xét ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính, trong trường hợp cần thiết, người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm xác minh các tình tiết, trong đó có tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ và tại mẫu biên bản xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính (MBB05) cũng có mục ghi thông tin về tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng.

Tác giả đồng tình với ý kiến thứ nhất, vì mặc dù trong nội dung biên bản vi phạm hành chính theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 118/2021/NĐ-CP không có nội dung về tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ, tuy nhiên, việc ghi tình tiết tăng nặng, tình tiết giảm nhẹ đối với cá nhân, tổ chức vi phạm tại thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính là rất cần thiết để bảo đảm sự nghiêm minh, công bằng, đúng đối tượng vi phạm, phù hợp với tính chất, mức độ của hành vi vi phạm hành chính và hậu quả do hành vi vi phạm hành chính gây ra. Đồng thời, việc ghi nhận tình tiết tăng nặng, tình tiết giảm nhẹ để áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm tại thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính còn hạn chế tình trạng phải lập biên bản xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính trong trường phải phải xác minh tình tiết tăng nặng, tình tiết giảm nhẹ, bảo đảm tính kịp thời trong xử phạt vi phạm hành chính.

Thứ hai, theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 118/2021/NĐ-CP, trong biên bản vi phạm hành chính có nội dung về “quyền và thời hạn giải trình”[3], “quyền và thời hạn giải trình về vi phạm hành chính của cá nhân, tổ chức vi phạm, cơ quan của người có thẩm quyền tiếp nhận giải trình; trường hợp cá nhân, tổ chức không yêu cầu giải trình, thì phải ghi rõ ý kiến vào biên bản”[4]. Bên cạnh đó, Nghị định số 118/2021/NĐ-CP cũng quy định: “Trường hợp khi lập biên bản vi phạm hành chính chưa xác định được người có thẩm quyền xử phạt, thì cá nhân, tổ chức vi phạm gửi văn bản giải trình đến người có thẩm quyền lập biên bản. Người có thẩm quyền lập biên bản chuyển hồ sơ vụ việc cùng văn bản giải trình cho người có thẩm quyền ngay khi xác định được thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính” (khoản 4 Điều 12 ). Tuy nhiên, hiện nay, theo hướng dẫn tại chú thích số 15 MBB01 ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP về việc cá nhân, người đại diện của tổ chức vi phạm gửi văn bản giải trình/văn bản yêu cầu được giải trình trực tiếp đến người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, thì ghi là “Ghi chức danh và tên cơ quan của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với vụ việc”. Đây là một khó khăn, vướng mắc đối với người có thẩm quyền khi lập biên bản vi phạm hành chính trong trường hợp vụ việc thuộc trường hợp giải trình mà chưa xác định được người có thẩm quyền xử phạt vì chưa có sự thống nhất giữa quy định tại nội dung của khoản 4 Điều 17 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP và hướng dẫn về cách ghi tại MBB01.

2. Thời hạn lập và chuyển biên bản vi phạm hành chính

Theo quy định tại Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính: “Khi phát hiện hành vi vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực quản lý của mình, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản vi phạm hành chính, trừ trường hợp xử phạt không lập biên bản quy định tại khoản 1 Điều 56 của Luật này”.

Để hướng dẫn chi tiết về thời hạn lập biên bản vi phạm hành chính, khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP quy định:

- Biên bản vi phạm hành chính được lập trong thời hạn 02 ngày làm việc, kể từ khi phát hiện vi phạm hành chính;

- Trường hợp vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp hoặc có phạm vi rộng, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, thì biên bản vi phạm hành chính được lập trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ khi phát hiện vi phạm hành chính;

- Trường hợp vi phạm hành chính được phát hiện bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc phải xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm và xác minh tình tiết liên quan, thì biên bản vi phạm hành chính được lập trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày xác định được đối tượng vi phạm bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc nhận được kết quả xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm và xác minh tình tiết liên quan;

- Trường hợp vi phạm hành chính xảy ra trên tàu bay, tàu biển, tàu hỏa, thì người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính hoặc người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu có trách nhiệm lập biên bản vi phạm hành chính và chuyển cho người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong thời hạn 02 ngày làm việc, kể từ khi tàu bay, tàu biển, tàu hỏa về đến sân bay, bến cảng, nhà ga;

- Trường hợp một vụ việc có nhiều hành vi vi phạm hành chính khác nhau, trong đó có hành vi được phát hiện bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc phải xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm và xác minh tình tiết liên quan, thì biên bản vi phạm hành chính được lập đối với các hành vi trong vụ việc đó trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày xác định được đối tượng vi phạm bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc nhận được đầy đủ kết quả xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm và xác minh tình tiết liên quan.

Như vậy, Nghị định số 118/2021/NĐ-CP đã quy định cụ thể thời hạn phải lập biên bản vi phạm hành chính (02 ngày làm việc, 03 ngày làm việc, 05 ngày làm việc, tùy từng trường hợp). Tuy nhiên, trên thực tế thực hiện các quy định này cho thấy, vì nhiều lý do khác nhau, biên bản vi phạm hành chính được lập thường bị quá thời hạn theo quy định của Nghị định số 118/2021/NĐ-CP. Vậy, trong trường hợp biên bản vi phạm hành chính được lập vi phạm về thời hạn lập biên bản vi phạm hành chính, thì người có thẩm quyền xử phạt có được ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính hay không? Liên quan đến vấn đề này, hiện nay, có hai ý kiến khác nhau:

Ý kiến thứ nhất cho rằng, biên bản vi phạm hành chính được lập quá thời hạn theo quy định của Nghị định số 118/2021/NĐ-CP thì không xử phạt đối với trường hợp này. Tuy nhiên, việc không ban hành quyết định xử phạt sẽ dẫn đến hậu quả là hành vi vi phạm hành chính còn thời hiệu xử phạt nhưng không bị xử phạt và vụ việc vi phạm vẫn tồn tại trên thực tế. Nếu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính thuộc loại cấm tàng trữ, cấm lưu hành hoặc pháp luật có quy định tịch thu mà không xử lý tịch thu được phải trả lại cho đối tượng vi phạm là bất hợp lý, chưa bảo đảm nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính của Luật Xử lý vi phạm hành chính: “Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật”[5]. Đồng thời, chưua phù hợp với quy định tại Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính vì việc lập biên bản vi phạm hành chính quá thời hạn không thuộc trường hợp không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

Ý kiến thứ hai cho rằng, vi phạm về thời hạn lập biên bản vi phạm hành chính là vi phạm về thủ tục, không làm thay đổi bản chất của vụ việc là có hành vi vi phạm và phải bị xử phạt vi phạm hành chính để bảo đảm nguyên tắc xử phạt quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính. Do vậy, trường hợp quyết định xử phạt vi phạm hành chính được ban hành trên cơ sở biên bản vi phạm hành chính được lập quá thời hạn quy định thì người có thẩm quyền căn cứ quy định tại điểm c khoản 1 Điều 13 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP để hủy bỏ quyết định này. Sau đó, nếu có căn cứ ban hành quyết định mới thì người có thẩm quyền xử phạt lập biên bản xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 3 Điều 15 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP và ban hành quyết định xử phạt mới trên cơ sở biên bản xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính.

Tác giả cho rằng, trường hợp đã quá thời hạn lập biên bản thì không được lập biên bản vi phạm hành chính, nếu đã lập biên bản vi phạm hành chính quá thời hạn theo quy định tại Nghị định số 118/2021/NĐ-CP thì cũng không ban hành quyết định xử phạt đối với trường hợp này, vì có ban hành quyết định xử phạt thì quyết định xử phạt cũng sẽ bị hủy bỏ toàn bộ theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 13 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP. Việc xác định nếu có căn cứ ban hành quyết định mới trong trường hợp vi phạm về thời hạn lập biên bản vi phạm hành chính (vi phạm về thủ tục xử phạt) thì người có thẩm quyền xử phạt lập biên bản xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 3 Điều 15 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP và ban hành quyết định xử phạt mới trên cơ sở biên bản xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính là rất khó khăn đối với người có thẩm quyền xử phạt. Một bất cập nữa là, hiện nay, nếu căn cứ vào Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính về những trường hợp không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính thì vi phạm về thủ tục ban hành quyết định xử phạt không thuộc trường hợp để không ban hành quyết định xử phạt. Do vậy, trong thời gian tới, cần nghiên cứu, có hướng xử lý giữa các quy định pháp luật liên quan đến thời hạn lập biên bản vi phạm hành chính, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và khả thi trong thực tiễn thi hành pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính.

Bên cạnh quy định về thời hạn lập biên bản vi phạm hành chính, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cũng quy định về việc chuyển biên bản vi phạm hành chính: “Trường hợp vi phạm hành chính không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì biên bản và các tài liệu khác phải được chuyển cho người có thẩm quyền xử phạt trong thời hạn 24 giờ kể từ khi lập biên bản, trừ trường hợp biên bản vi phạm hành chính được lập trên tàu bay, tàu biển, tàu hỏa”[6].

Quy định về thời hạn chuyển biên bản vi phạm hành chính và các tài liệu khác cho người có thẩm quyền xử phạt vi phạm như trên là quá ngắn, khó khăn trong tổ chức thực hiện, đặc biệt là đối với những địa phương điều kiện địa hình đi lại khó khăn; hành vi vi phạm phát hiện vào các ngày nghỉ cuối tuần, ngày nghỉ lễ và ở những khu vực xa trung tâm, đi lại khó khăn, một số nơi chưa đáp ứng điều kiện về cơ sở hạ tầng, kỹ thật, thông tin[7].

3. Một số đề xuất, kiến nghị

3.1. Về xây dựng, hoàn thiện pháp luật

Thứ nhất, nghiên cứu bổ sung “tình tiết tăng nặng, tình tiết giảm nhẹ” là một trong những nội dung cơ bản, chủ yếu của biên bản vi phạm hành chính được quy định tại Luật Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 118/2021/NĐ-CP. Trên cơ sở đó, tại MBB01, chỉnh sửa, bổ sung mục về “tình tiết giảm nhẹ”, “tình tiết tăng nặng”.

Thứ hai, nghiên cứu, bổ sung tại Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính “vi phạm quy định về thủ tục ban hành quyết định xử phạt” thuộc trường hợp không ra quyết định xử phạt. Trên cơ sở đó, người có thẩm quyền có căn cứ để ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính nếu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính thuộc loại cấm tàng trữ, cấm lưu hành hoặc tang vật, phương tiện mà pháp luật có quy định hình thức xử phạt tịch thu và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả được quy định đối với hành vi vi phạm hành chính đó.

Thứ ba, nghiên cứu, sửa đổi quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 118/2021/NĐ-CP về thời hạn chuyển biên bản vi phạm hành chính và các tài liệu khác cho người có thẩm quyền xử phạt trong thời hạn 24 giờ kể từ khi lập biên bản, phù hợp với thực tiễn thực hiện và bảo đảm tính khả thi trong quá trình tổ chức thực hiện, đặc biệt là tại những nơi điều kiện địa hình đi lại khó khăn; hành vi vi phạm phát hiện vào các ngày nghỉ cuối tuần, ngày nghỉ lễ và ở những khu vực xa trung tâm, đi lại khó khăn, một số nơi chưa đáp ứng điều kiện về cơ sở hạ tầng, kỹ thật, thông tin.

Thứ tư, nghiên cứu, chỉnh sửa hướng dẫn tại chú thích số 15 MBB01 ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP về việc cá nhân, người đại diện của tổ chức vi phạm gửi văn bản giải trình/văn bản yêu cầu được giải trình trực tiếp đến người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, bảo đảm phù hợp với quy định tại khoản 4 Điều 17 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP theo hướng:

- Trường hợp đã xác định được người có thẩm quyền xử phạt thì ghi chức danh và tên cơ quan của người có thẩm quyền xử phạt.

- Trường hợp chưa xác định được người có thẩm quyền xử phạt thì yêu cầu cá nhân, tổ chức vi phạm gửi văn bản giải trình và ghi chức danh và tên của người lập biên bản vi phạm hành chính đó.

3.2. Về tổ chức thi hành pháp luật

Thứ nhất, tiếp tục tăng cường, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác tập huấn, bồi dưỡng về những kỹ năng chuyên sâu về xử phạt vi phạm hành chính, trong đó có kỹ năng chuyên sâu về biên bản vi phạm hành chính, bảo đảm tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền, tránh một quy định pháp luật dẫn đến nhiều cách hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau.

Thứ hai, quan tâm, chú trọng công tác kiểm tra và tự kiểm tra các hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính nói chung và biên bản vi phạm hành chính nói riêng, bảo đảm việc áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính khách quan, công bằng, nghiêm minh, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

ThS. Nguyễn Thị Thanh Tâm

Trưởng phòng Phòng Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Sở Tư pháp Thành phố Hà Nội

[1]. Xem: Khoản 3 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính.

[2]. Xem: Khoản 4 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP.

[3]. Xem: Điểm e khoản 3 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính.

[4]. Xem: Điểm i khoản 4 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP.

[5]. Xem: Điểm a khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính.

[6]. Xem: Khoản 5 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính; điểm a khoản 6 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP.

[7]. Xem: Bộ Tư pháp (2023), Báo cáo số 62/BC-BTP ngày 01/3/2023 của Bộ Tư pháp báo cáo công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2022, Phụ lục III.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 386), tháng 8/2023)