Chính sách kiểm soát của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế đối với hoạt động trốn thuế của các công ty đa quốc gia

Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) là một diễn đàn dành cho các thành viên hiện là Chính phủ của 34 nước kinh tế thị trường phát triển nhất thế giới cũng như 70 nước không phải là thành viên, cùng nhau bàn bạc, trao đổi kinh nghiệm để giải quyết các vấn đề kinh tế cũng như các vấn đề chung khác. Ngoài việc tìm ra các chính sách phát triển kinh tế cho quốc gia, góp phần bình ổn kinh tế cho thế giới, một nhiệm vụ trọng tâm của OECD những năm gần đây là kiểm soát dòng tiền, nhất là tiền tội phạm, rửa tiền hay tài trợ khủng bố, đặc biệt là kiểm soát hoạt động về thuế đối với các công ty đa quốc gia. Gần đây, con số trốn thuế của các công ty đa quốc gia đang ngày một gia tăng. Vì vậy, với mục tiêu hoạt động của mình, OECD có vai trò lớn trong việc kiểm soát hoạt động gian lận thuế của các công ty đa quốc gia, góp phần bình ổn thị trường kinh doanh chung cho thế giới.

1. Vai trò của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế trong kiểm soát hoạt động trốn thuế của các công ty đa quốc gia

Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) là một diễn đàn dành cho các thành viên hiện là Chính phủ của 34 nước kinh tế thị trường phát triển nhất thế giới cũng như 70 nước không phải là thành viên, cùng nhau bàn bạc, trao đổi kinh nghiệm để giải quyết các vấn đề kinh tế cũng như các vấn đề chung khác. Ngoài việc tìm ra các chính sách phát triển kinh tế cho quốc gia, góp phần bình ổn kinh tế cho thế giới, một nhiệm vụ trọng tâm của OECD những năm gần đây là kiểm soát dòng tiền, nhất là tiền tội phạm, rửa tiền hay tài trợ khủng bố, đặc biệt là kiểm soát hoạt động về thuế đối với các công ty đa quốc gia.

Gần đây, con số trốn thuế của các công ty đa quốc gia đang ngày một gia tăng. Ví dụ như tại Việt Nam, theo số liệu thống kê của Tổng cục Thuế, 720/870 công ty nước ngoài ở Việt Nam có hành vi gian lận thuế trong năm 2013[1], các công ty này đã bị yêu cầu hoàn trả gần 400 tỷ đồng tiền thuế và phạt. Riêng tại TP. Hồ Chí Minh, gần 70% doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài (FDI), trong đó có hơn 90% doanh nghiệp trong lĩnh vực may mặc, báo cáo làm ăn thua lỗ hoặc hòa vốn. Những năm trước đó, báo cáo tài chính của phần lớn doanh nghiệp trong khối này cũng ảm đạm như vậy. Cục Thuế TP. Hồ Chí Minh đã tiến hành kiểm tra “thử” 50 doanh nghiệp FDI báo cáo lỗ và phát hiện trong số đó nhiều doanh nghiệp khai man, truy thu thuế thu nhập doanh nghiệp đến 60 tỷ đồng. Đòn phép của nhiều doanh nghiệp FDI, đặc biệt là các tập đoàn đa quốc gia là dùng “chiêu” chuyển giá để nâng khống chi phí đầu vào, giảm thiểu doanh thu thực tế để nộp thuế thu nhập doanh nghiệp ít đi. Tại những nước có mức thuế thu nhập doanh nghiệp cao như Việt Nam (kể từ ngày 01/01/2009, từ 28% còn 25%), thủ thuật này được khai thác tối đa. Công ty “mẹ” ở nước ngoài và công ty “con” tại Việt Nam thường thông đồng tăng khống giá nguyên phụ liệu nhập khẩu hoặc lợi dụng những chính sách ưu đãi đầu tư nước ngoài về mức chi quảng cáo, tiếp thị để hạch toán vào chi phí hợp lý. Nhờ đó, công ty “con” lỗ ảo, còn công ty “mẹ” tất nhiên lời thật[2]. Thực trạng con số trốn thuế của các công ty đa quốc gia hiện nay rất đáng báo động, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường hợp tác kinh tế toàn cầu, gây tổn thất nghiêm trọng doanh thu cho các quốc gia. OECD tính toán rằng, hàng năm, Chính phủ các nước đã thất thu 100 - 240 tỷ USD, tương đương 4 - 10% nguồn thu thuế toàn cầu, do hành vi trốn thuế của các “đại gia” xuyên quốc gia như Apple, Facebook và Amazon[3]... Vì vậy, với mục tiêu hoạt động của mình, OECD có vai trò rất lớn trong việc kiểm soát hoạt động gian lận thuế của các công ty đa quốc gia, góp phần bình ổn thị trường kinh doanh chung cho thế giới trong những năm gần đây, thể hiện:

Một là, OECD đóng vai trò trong việc kết nối các quốc gia thành viên trong các chương trình trao đổi về các chính sách, biện pháp nâng cao hoạt động chống trốn thuế có yếu tố quốc tế, với nội dung hoạt động chính là tập trung vào thảo luận và trao đổi giữa các nước về nghiên cứu và phân tích chính sách, chú trọng vào các vấn đề về chính sách kinh tế và phát triển, tiền tệ và hối đoái, chính sách môi trường, hóa chất, viện trợ phát triển, quản lý công, thương mại, đầu tư quốc tế và công ty đa quốc gia, lưu chuyển vốn, bảo hiểm, thị trường tài chính, ngân hàng, cạnh tranh, chính sách thông tin, truyền thông, tiêu dùng, công nghiệp, du lịch, việc làm, lao động xã hội, giáo dục, nông nghiệp… Mục tiêu ban đầu của OECD là xây dựng các nền kinh tế mạnh ở các nước thành viên, thúc đẩy và nâng cao hiệu quả kinh tế thị trường, mở rộng thương mại tự do và góp phần phát triển kinh tế ở các nước công nghiệp. Những năm gần đây, OECD đã mở rộng phạm vi hoạt động, chia sẻ kết quả nghiên cứu và kinh nghiệm phát triển cho các nước đang phát triển và các nền kinh tế đang chuyển đổi sang kinh tế thị trường, đặc biệt là tập trung nghiên cứu chính sách điều chỉnh, kiểm soát các hoạt động về thuế của các công ty đa quốc gia.

Hai là, đóng vai trò thúc đẩy hợp tác quốc tế trong vấn đề thuế, với trọng tâm là chống “xói mòn” cơ sở thuế và chuyển lợi nhuận (BEPS) là một trong những cơ chế trọng tâm mà OECD đã và đang thực hiện với hơn 100 quốc gia, vùng lãnh thổ và các định chế tài chính quốc tế. Một trong những lý do ra đời đường hướng này xuất phát từ vụ việc từ năm 1921 đến năm 2006, các công ty đa quốc gia của Mỹ được miễn thuế đối với phần thu nhập tại các chi nhánh ở Puerto Rico theo quy định của Mục 936 thuộc Luật Thu nhập nội địa (IRC). Việc bãi bỏ Mục 936 được cho là đã “thêm dầu vào lửa” trong cuộc khủng hoảng tài chính mà Puerto Rico phải đối mặt. Đây cũng là một kết cục mà những quốc gia như Ireland và Luxembourg đang tìm mọi cách để tránh, khi Pháp, Đức và Mỹ liên tục chỉ trích những nước này cố tình tạo thuận lợi để giúp doanh nghiệp dịch chuyển lợi nhuận. Diễn biến trên cũng đã đóng một vai trò nhất định dẫn tới tình trạng suy giảm đầu tư tại Mỹ cũng như xu hướng chuyển dịch sản xuất sang các nước có chi phí rẻ hơn[4].

Ba là, đóng vai trò là cơ quan trực tiếp xây dựng các diễn đàn quốc tế về thuế như một cơ chế hợp tác đa phương do OECD phối hợp với các nước không phải thành viên thành lập để thúc đẩy các hoạt động và hợp tác toàn cầu về minh bạch và trao đổi thông tin về thuế. Việc tham gia vào diễn đàn nâng cao uy tín của các quốc gia thành viên tham gia với các đối tác kinh tế, thương mại và các nhà đầu tư quốc tế, các quốc gia tham gia diễn đàn sẽ nhận được hỗ trợ và tham gia cơ chế rà soát để đảm bảo các tiêu chuẩn minh bạch và cơ chế hợp tác toàn cầu thực hiện trao đổi thông tin nhằm chống trốn thuế, bảo vệ cơ sở thuế.

Với những vai trò trên các lĩnh vực kết nối, thúc đẩy xây dựng các diễn đàn quốc tế về thuế, những năm gần đây, OECD đã góp một phần không nhỏ vào bình ổn thuế, ngăn chặn việc trốn thuế của các công ty đa quốc gia. Một kết quả đáng ngờ là ngày 27/01/2018, hơn 30 quốc gia thuộc OECD đã ký một thỏa thuận sẽ chia sẻ thông tin về các tập đoàn đa quốc gia nhằm thúc đẩy sự minh bạch hóa sau khi công luận tỏ thái độ bất bình trước việc các công ty lớn né tránh việc nộp thuế, hoặc những năm gần đây, Google đã chấp thuận trả 185 triệu USD tiền thuế cho Chính phủ Anh[5], hay hồi tháng 6/2017, Indonesia đã đạt được thỏa thuận với Google bằng một khoản tiền thuế nộp bổ sung không được công bố, nhưng được cho rằng thấp hơn mức 5.000 tỷ rupiah (khoảng 8.400 tỷ đồng) mà cơ quan thuế vụ nước này đòi Google phải trả bổ sung chỉ riêng cho năm 2015. Thỏa thuận này mở đường cho Indonesia yêu cầu Google và những công ty tương tự phải phân bổ một phần lớn hơn doanh thu và lợi nhuận của mình cho pháp nhân của họ ở Indonesia[6].

Tuy nhiên, OECD vẫn chưa phải là cơ quan chuyên trách với nhiệm vụ này, kiểm soát hoạt động trốn thuế của các công ty đa quốc gia chỉ là một trong những vai trò, nhiệm vụ của tổ chức này bên cạnh các nhiệm vụ trọng tâm khác như thúc đẩy việc xây dựng các chính sách nhằm đạt được sự tăng trưởng kinh tế và việc làm bền vững nhất, nâng cao mức sống ở các quốc gia thành viên, đồng thời, duy trì ổn định tài chính, qua đó, đóng góp cho sự phát triển của nền kinh tế thế giới; đóng góp cho sự phát triển vững chắc về kinh tế ở các quốc gia thành viên và không thành viên trong quá trình phát triển kinh tế; đóng góp cho sự mở rộng của thương mại thế giới trên cơ sở đa phương, không phân biệt đối xử theo các cam kết quốc tế... Vì vậy, với những nỗ lực và hướng đi hiện nay của OECD trong vai trò chính là cơ quan kết nối, lên kế hoạch hoạt động để đẩy lùi hành vi gian lận thuế của các công ty đa quốc gia đang dần có những kết quả ở một số quốc gia lớn như Mỹ, Anh, Đức... thì việc xác định lại vai trò chuyên trách của OECD sẽ là một lợi thế để thực thi tốt vai trò của mình.

2. Chính sách kiểm soát của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế trong hoạt động trốn thuế của công ty đa quốc gia

2.1. Về chính sách chung

- OECD xây dựng một diễn đàn toàn cầu về tăng cường tính minh bạch và trao đổi thông tin thuế nhằm kiềm chế các bí mật ngân hàng, đồng thời, khuyến khích tất cả các nước vận hành theo cùng một nguyên tắc. OECD nhận định, điều tối quan trọng là các quốc gia cần phải tuân theo các nguyên tắc thuế đồng nhất để huy động nguồn lực trong nước, trong đó có việc loại bỏ tranh chấp giữa các quốc gia khi xảy ra trường hợp đánh thuế hai lần. Việc có một nguyên tắc thống nhất cũng sẽ hỗ trợ tích cực cho hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp cũng như tạo hiệu quả kiểm soát của giới chức quản lý thuế vụ[7].

- Thường xuyên tổ chức các chương trình quốc gia và khu vực để bàn chiến lược đẩy lùi tình trạng trốn thuế của công ty đa quốc gia: OECD hiện nay ưu tiên cho khu vực châu Âu, Trung Á, châu Á và Nam Mỹ. Trong mỗi khu vực, OECD lựa chọn một nước để xây dựng chương trình quốc gia (ở châu Á là Trung Quốc). Chương trình quốc gia được triển khai dưới hình thức hội thảo, diễn đàn, bàn tròn chuyển giao kiến thức và công nghệ, nghiên cứu, khảo sát. Về cơ chế tài chính, theo thông lệ, nước chủ nhà sẽ chịu chi phí trong nước (địa điểm họp, mời đại biểu trong nước…), OECD chịu chi phí liên quan đến yếu tố quốc tế.

- OECD thống nhất đồng thuận được 15 biện pháp bao gồm chủ yếu là về các biện pháp buộc các tập đoàn đa quốc gia phải nộp thuế ngay tại nơi hoạt động kinh tế thực sự diễn ra. Trong số các biện pháp, có một biện pháp được đánh giá là một trong những biện pháp khả thi nhất nhằm đẩy lùi được tình trạng gian lận thuế của các công ty đa quốc gia đó là thống nhất đề xuất để ngăn chặn việc lậu thuế, với quy định tập đoàn có doanh thu từ 750 triệu euro mỗi năm trở lên phải khai báo các hoạt động tại mỗi quốc gia, các thông tin sau đó sẽ được cơ quan thuế vụ các nước chia sẻ. Những biện pháp được OECD đưa ra đã “sửa đổi lại hoàn toàn đầu tiên các chuẩn mực tài chính quốc tế kể từ một thế kỷ nay”. Để có được các biện pháp trên đó là kết quả hai năm mà OECD đàm phán cam go mới mang lại được kết quả[8].

Tuy nhiên, để thực tiễn hóa vai trò của mình, trong các chương trình, chính sách chung mà OECD xây dựng để đẩy lùi hoạt động trốn thuế của các công ty đa quốc gia như “Diễn đàn toàn cầu về tăng cường tính minh bạch và trao đổi thông tin thuế”, “các chương trình quốc gia và khu vực để bàn chiến lược đẩy lùi thực trạng trốn thuế” hay nỗ lực để “đưa ra được 15 biện pháp buộc các tập đoàn đa quốc gia phải nộp thuế ngay tại nơi hoạt động kinh tế diễn ra”..., thì sau các chương trình này, OECD vẫn chưa tập trung hoạt động bám sát các quốc gia triển khai hành động các nội dung đã thống nhất tại các chương tình hay diễn đàn; chưa có những báo cáo kịp thời kết quả hoạt động của các quốc gia thành viên. Tất cả nội dung chương trình hành động này chỉ mang tính chung chung, chưa quyết liệt trong hành động, chưa quy định điều kiện tham gia cũng như chưa tập trung vào thực tiễn triển khai hành động, điều này làm cho thực tiễn chính sách chung này vẫn chưa đi vào khuôn khổ, chưa có hiệu lực bắt buộc thực thi. Thiết nghĩ, đối với chính sách về diễn đàn toàn cầu về tăng cường tính minh bạch và trao đổi thông tin về thuế thì OECD cần phải nắm, kiểm chứng và có những giải pháp triệt để đối với các quốc gia không trao đổi đúng với thông tin cung cấp tại diễn đàn. Hay tại các chương trình quốc gia và khu vực bàn chiến lược đẩy lùi tình trạng trốn thuế, trước mỗi chương trình, OECD nên có quy chuẩn các quốc gia thành viên tham gia vào chương trình, quyền lợi và nghĩa vụ khi các quốc gia đồng ý tham gia, cũng như làm rõ cơ chế kiểm soát khi các quốc gia không thực thi đúng đối với những nội dung giải pháp đẩy lùi tình trạng trốn thuế của các công ty đa quốc gia đã thống nhất tại diễn đàn.

2.2. Về chính sách pháp lý

- Một trong những nỗ lực của OECD về các chính sách pháp lý điều chỉnh hoạt động về thuế của các công ty đa quốc gia là sau thời điểm được thành lập vào năm 1960, thành viên của OECD được mở rộng, bao gồm các nước công nghiệp lớn của thế giới, OECD đã đưa ra một dự thảo Hiệp định Thuế thu nhập mẫu vào năm 1963, sau đó được sửa đổi vào các năm 1977 và 1992. Hiệp định mẫu này của OECD đã tỏ ra hiệu quả trong việc loại bỏ phần lớn các dạng thông thường của thuế trùng, có nhiều điều khoản trao đổi thông tin về các vấn đề thuế của các nước ký kết, mục đích của điều khoản trao đổi thông tin là để giảm trốn và tránh thuế.

- Các quốc gia đã ký cam kết thỏa thuận với OECD về vấn đề sẽ chia sẻ thông tin đối với các tập đoàn đa quốc gia nhằm thúc đẩy sự minh bạch hóa sau khi công luận tỏ thái độ bất bình trước việc các công ty lớn né tránh việc nộp thuế. Sau khi ký thỏa thuận, theo luật lệ mới của OECD là các doanh nghiệp hay tập đoàn đa quốc gia sẽ phải báo cáo cho từng quốc gia cả doanh thu lẫn khoản thuế phải đóng. Quy định này được đưa ra là để ngăn chặn tình trạng các công ty lợi dụng các lỗ hổng về pháp lý hoặc chuyển tiền qua biên giới nhằm trốn thuế hoặc bớt tiền nộp thuế. Việc báo cáo cho từng quốc gia sẽ có tác động tức thời tới việc thúc đẩy hợp tác quốc tế về vấn đề thuế, tăng cường sự minh bạch trong hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia và thỏa thuận này sẽ giúp các cơ quan thuế có được một bức tranh chung về hoạt động của các doanh nghiệp lớn trên toàn cầu. 

- Những năm gần đây, OECD nỗ lực kêu gọi các quốc gia thành viên và ngoài thành viên ký kết Hiệp định thuế mới thay thế cho các công ước song phương giữa hai quốc gia nhằm lợi dụng trốn thuế. Kết quả là, ngày 07/6/2017, Hiệp định thuế mới năm 2017 được ký kết với hơn 70 quốc gia, Hiệp định này sẽ thay thế hơn 1.100 hiệp ước song phương về thuế và dự kiến sẽ thu hút thêm sự tham gia của nhiều nước trong thời gian tới. Hiệp định đưa ra các tiêu chuẩn tối thiểu cụ thể để tránh tình trạng các công ty đa quốc gia lạm dụng sự khác biệt giữa các hệ thống thuế để trốn thuế, đồng thời, đưa ra kế hoạch giải quyết tranh chấp về đánh thuế hai lần giữa các Chính phủ. Ngoài ra, Hiệp định thuế mới sẽ tự động thay đổi các điều khoản trong các hiệp ước thuế song phương giữa các bên ký kết, thay vì yêu cầu từng nước điều chỉnh mỗi một hiệp ước thuế của mình với các nước đối tác - một công việc phải mất nhiều năm mới hoàn thành, vì vậy, giải pháp này có ưu điểm là nhanh và đơn giản.

Có thể nói, OECD đã tiên phong trong các nỗ lực quốc tế nhằm hối thúc các nước phối hợp để làm hài hòa các quy định trong lĩnh vực trên. Hiệp định thuế mới sẽ khiến các công ty đa quốc gia khó có thể lợi dụng các lỗ hổng pháp lý để chuyển lợi nhuận đến các “thiên đường” thuế bằng các thủ thuật kế toán tinh vi[9]. Với những chính sách đó, đã và đang tác động tích cực đến việc giảm thiểu được thực trạng trốn thuế của các công ty đa quốc gia, tuy nhiên, chính sách đó vẫn còn những bất cập như: (i) Hiệp định Thuế thu nhập mẫu ban hành năm 1963, sau đó được sửa đổi vào các năm 1977 và 1992 vẫn chưa tập trung vào quy chế xử lý việc tránh thuế của các công ty đa quốc gia; Hiệp định vẫn chưa thực sự hiệu quả trong việc loại bỏ trốn và tránh thuế quốc tế, thậm chí nhiều nội dung còn khuyến khích tránh thuế quốc tế. Để đẩy lùi hành vi trốn thuế của các công ty đa quốc gia thì đây là vấn đề trọng tâm nhất trong Hiệp định, bởi quy định điều chỉnh mà không tập trung quy chế xử lý và thực thi quy chế thì không đạt được mục đích ban hành Hiệp định; (ii) OECD vẫn chưa kiểm soát, xử lý được việc một số quốc gia chưa thực thi sau khi đã ký cam kết thỏa thuận với OECD sẽ chia sẻ thông tin về các tập đoàn đa quốc gia, điều này làm hạn chế việc thúc đẩy hợp tác quốc tế về vấn đề thuế, giảm thiểu tăng cường sự minh bạch trong hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia và làm cho các cơ quan thuế thiếu một bức tranh chung về hoạt động của các doanh nghiệp lớn trên toàn cầu. Để khắc phục một phần hạn chế này, thì tập trung kiện toàn lại luật lệ mới của OECD là các doanh nghiệp hay tập đoàn đa quốc gia sẽ phải báo cáo cho từng quốc gia cả doanh thu lẫn khoản thuế phải đóng.

Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế với vai trò và nỗ lực đưa ra các chính sách trong và ngoài pháp luật điều chỉnh hành vi trốn thuế của các công ty đa quốc gia mang lại hiệu quả cao trong việc đẩy lùi thực trạng gian lận thuế của các công ty này. Kết quả này giúp cho OECD đạt được mục tiêu chính thức trong góp phần tăng trưởng kinh tế bền vững, góp phần vào sự lớn mạnh vững chắc về kinh tế của các nước thành viên, đồng thời hỗ trợ vào sự phát triển, mở rộng thương mại thế giới.