1. Đặt vấn đề

Công tác quản lý ở Bộ Tư pháp trong những năm qua đã có những thay đổi để khẳng định vai trò của một trong bốn trụ cột của các cơ quan hành pháp, góp phần xây dựng thể chế, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tạo hành lang pháp lý cho các mối quan hệ của đời sống xã hội được phát triển lành mạnh. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt được thì cũng còn những hạn chế. Một trong những nguyên nhân của các hạn chế đó là cơ chế phối hợp giữa các đơn vị chức năng thuộc Bộ và sự điều phối công tác còn khá nhiều bất cập, ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của Bộ, Ngành trong quản lý nhà nước do mình phụ trách. Để giúp cho Bộ trưởng khắc phục được những bất cập trong công tác điều phối hiện nay thì Đề tài “Cơ chế phối hợp liên ngành thực hiện hiệu quả, thông suốt chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp” là thật sự cần thiết, tạo cơ sở khoa học cho việc đề ra những biện pháp tối ưu cho vấn đề phối, kết hợp giữa đơn vị chức năng trong Bộ Tư pháp cũng như giữa Bộ Tư pháp với các cơ quan, tổ chức liên quan nhưng nằm ngoài Bộ Tư pháp, góp phần tăng cường phối hợp chặt chẽ, khoa học, hiệu quả trong những năm tới để đạt được những mục tiêu quản lý của Bộ Tư pháp.

2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu

Nghiên cứu bước đầu cho thấy, về mặt lý luận, đã có khá nhiều sách và bài viết nghiên cứu đề cập tới lý thuyết phối hợp (cooperation theory) của các tác giả ở các nước phát triển, chẳng hạn như “Evolution of Cooperation” (Axelrod, 1984)[1]; (Axelrod và Dion, 1988)[2]. Lý thuyết phối hợp được xây dựng trên cơ sở của lý thuyết trò chơi - nghiên cứu về sự xung đột và hợp tác và được áp dụng bất cứ khi nào khi có sự phụ thuộc lẫn nhau của các chủ thể liên quan trong các công việc đòi hỏi phải có sự phối, kết hợp trong hành động. Ví dụ sớm nhất của một phân tích lý thuyết trò chơi chính thức là nghiên cứu của Antoine Cournot[3] năm 1838 và được phát triển bởi các nhà toán học (Emile Borel[4], 1921; John von Neumann[5], 1928) và được coi như là một lĩnh vực riêng trong khoa học quản lý kể từ năm 1944 (Von Neumann và Oskar Morgenstern[6]) hay John Nash[7] (1950), trong đó đề cập tới cơ chế phối hợp với tư cách là “phương thức chính của điều phối” theo chức năng, nhiệm vụ của chủ thể quản lý.

Lý thuyết trên cũng đã được biết tới ở Việt Nam qua tài liệu của các lớp bồi dưỡng kiến thức về quản lý kinh tế cho cán bộ quản lý trung cấp, cao cấp từ những năm đầu của thập niên 90 của thế kỷ 20 khi Việt Nam bước vào công cuộc đổi mới. Lý thuyết này cũng được đưa vào giáo trình giảng dạy tại các cơ sở đào tạo, nhất là lĩnh vực quản lý nhà nước. Tuy nhiên, việc ứng dụng lý thuyết này trong thực tiễn quản lý ở Việt Nam cũng còn nhiều hạn chế do chưa có những nghiên cứu mang tính hệ thống từ giới khoa học. Đặc biệt, việc nghiên cứu ứng dụng vào công tác quản lý ở từng lĩnh vực, ngành cụ thể còn quá ít, chỉ có duy nhất một đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề cập tới “Nghiên cứu cơ sở khoa học xây dựng cơ chế phối hợp giữa các tỉnh, thành phố trong vùng kinh tế trọng điểm Bắc bộ” (TS. Lê Văn Nắp[8], 2009).

Bộ Tư pháp đã xây dựng các quy chế phối hợp cho một số nhiệm vụ của Bộ như trong công tác thẩm định văn bản, kiểm tra văn bản, bổ trợ tư pháp, phổ biến giáo dục pháp luật, phát ngôn. Với bên ngoài, Bộ Tư pháp cũng đã ký các quy chế phối hợp với các bộ (Bộ Giáo dục và Đào tạo; Ủy ban dân tộc) và một số cơ quan trung ương (Trung ương Hội liên hiệp phụ nữ; Tổng liên đoàn lao động; Liên đoàn luật sư). Tuy nhiên, việc xây dựng cơ chế phối hợp này còn mang tính tự phát để đáp ứng như cầu thực tiễn của những hoạt động riêng lẻ mà chưa có sự nghiên cứu một cách hệ thống để có một mẫu số chung về việc xây dựng cơ chế phối hợp của Ngành với tư cách là một Bộ có chức năng quản lý nhà nước trong xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật; đặc biệt là chưa nghiên cứu sâu về cách tổ chức, điều hành nhằm khai thác một cách hiệu quả vai trò và trách nhiệm của các đơn vị chức năng. Hơn nữa, việc phối hợp hiện nay khi xây dựng cũng chưa tính toán hết các nguyên tắc và điều kiện bảo đảm nên dẫn đến việc phối hợp nhiều lúc, nhiều nơi chưa khoa học, còn hình thức, thiếu chặt chẽ; tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng cơ quan, đơn vị mà có những cách vận hành khác nhau trong quá trình phối hợp.

3. Khái niệm phối hợp và mục đích của phối hợp

3.1. Khái niệm

Các mối quan hệ phối hợp có sức hấp dẫn đối với các tổ chức hoặc đơn vị có mục tiêu chung hoặc giống nhau bởi lẽ chính từ sự phối hợp suôn sẻ sẽ tạo ra được sự kết hợp các nguồn lực sẵn có, kể cả chuyên môn sâu của các bên để đưa đến những lợi ích lớn hơn sự nỗ lực tự thân trong hoạt động của từng tổ chức. Theo tác giả Harrington R[9]. (Wasserman. L. N/D. Results of United Way’s Collaboration Learning Project. United Way of Greater Milwaukee) thì khái niệm phối hợp có thể hiểu là "hợp tác” và nói đúng hơn đó chính là việc xác định cho được cách thức làm việc cùng nhau, vượt qua các trở ngại ranh giới về mặt tổ chức để đạt được các mục tiêu chung.

Theo đó “phối hợp” có thể được hiểu là các cá nhân hoặc các tổ chức hợp tác “làm việc cùng nhau” để giải quyết các vấn đề và đưa ra các kết quả tốt nhất hoặc hiệu quả nhất mà nếu tự cá nhân hoặc tổ chức tự làm thì không dễ dàng đạt được. Thực tiễn phối hợp có thể coi là trọng tâm của cách thức chúng ta làm việc, cung cấp dịch vụ và tạo ra những đổi mới.

Phối hợp tốt được xem như là việc duy trì sự liên tục của các mối quan hệ được hình thành giữa các tổ chức có thể khác nhau về hình thức sắp xếp và các hoạt động hoặc các chức năng được chia sẻ hay tích hợp như thế nào. Cơ sở cho việc phối hợp chính là các thỏa thuận (quy chế), kể cả chính thức và không chính thức về việc chia sẻ thông tin, nguồn lực thông qua vai trò chủ trì hoặc phối hợp trong một quy trình chính thức tích hợp hoàn toàn hoạt động của hai tổ chức/đơn vị trở lên thành một hoạt động đơn nhất của toàn hệ thống. Các mối quan hệ cũng có thể khác nhau về thời gian, kiểu quan hệ; mức độ rủi ro và cam kết đối với kết quả hướng tới và mức độ tự chủ của tổ chức/đơn vị khi phối hợp.

3.2. Mục đích của phối hợp

Mục đích chính của việc phối hợp là nhằm nâng cao chất lượng hoạt động hoặc phạm vi dịch vụ cung cấp cho khách hàng hoặc cung cấp dịch vụ công một cách hiệu quả cho người dân/doanh nghiệp.

Sự phối hợp giữa các tổ chức có thể mang lại những lợi ích quan trọng không chỉ cho các tổ chức đó mà cả đơn vị trực thuộc các tổ chức đó và khách hàng của các tổ chức. Cụ thể là, khi một tổ chức phối hợp với các tổ chức khác, dù là chính thức hay phi chính thức có thể mang lại:

- Hiệu quả cao hơn và nỗ lực lớn hơn;

- Tiếp cận được các nguồn lực bổ sung hoặc giảm chi phí thông qua việc chia sẻ các nguồn lực mà mỗi bên đang có;

- Tạo sự tiện lợi hơn cho khách hàng do việc cung cấp dịch vụ được cải thiện nhờ phối hợp giữa các cơ quan để đáp ứng các nhu cầu của khách hàng;

- Năng lực tổ chức và điều hành cung cấp dịch vụ được nâng cao và có cơ hội để thể hiện cách làm hay (thông lệ tốt nhất);

- Có nhiều cơ hội đổi mới hơn do tiếp cận được những thông tin cập nhật hay ý tưởng mới, do đó đòi hỏi phải có tư duy chiến lược cho mình;

- Khả năng linh hoạt cao hơn để đáp ứng các nhu cầu của khách hàng đang thay đổi, hay môi trường hoạt động có sự biến động, nhất là khi cần trong việc vận động hành lang hay chuẩn bị hồ sơ trình cơ quan có thẩm quyền hoặc liên kết chuẩn bị hồ sơ đấu thầu do tận dụng được lợi thế chuyên môn cho nhau.

4. Điều kiện để cơ chế phối hợp thành công

Đánh giá dựa trên bằng chứng về sự hợp tác thành công nổi bật sáu nguyên tắc quan hệ đối tác:

- Công nhận vai trò quan trọng của đối tác để thấy được sự cần thiết phối hợp với đối tác;

- Đề ra mục đích rõ ràng và xây dựng kế hoạch để thực hiện cho được mục đích đó;

- Xác định đúng quyền sở hữu và nội dung cam kết trong quan hệ;

- Xây dựng và duy trì lòng tin thông qua việc thực hiện các cam kết;

- Xác định rõ ràng trách nhiệm của từng bên trong từng công đoạn và với từng hoạt động gắn với kết quả đầu ra;

- Có công cụ theo dõi, đo lường và đánh giá.

Để có được thành công thì điều quan trọng nhất là các bên phải có tiếng nói đồng thuận về một tầm nhìn và giá trị chia sẻ giữa các bên cộng tác. Cùng với đó thì phải có cách tiếp cận mang tính hệ thống từ mục đích rõ ràng cho tới kế hoạch thực hiện khả thi bởi vì nếu không có mục đích rõ ràng và lập kế hoạch cẩn thận thì sẽ có khả năng gây hiểu nhầm, bất đồng hoặc nhiều các vấn đề khác sẽ phát sinh.

Các bước chuẩn bị cần thiết để hiện thực hiện việc hợp tác:

- Đánh giá các lợi ích có thể mang lại cho tổ chức/đơn vị và ảnh hưởng của các hoạt động đối với công tác hay hoạt động của tổ chức/đơn vị mình. Đồng thời xem xét, cân nhắc các điểm chung/đương đồng về thuộc tính và sự phù hợp, rủi ro của các cơ quan/đơn vị là đối tác tiềm năng.

- Sắp xếp các mục tiêu và giá trị cốt lõi cần ưu tiên trong hợp tác với đối tác và dự kiến các phương án cho việc trao đổi, thỏa thuận với đối tác tương lai, trong đó khái quát cho được mục đích hợp tác, những gì các bên sẽ cùng nhau cố gắng đạt được, kỳ vọng lẫn nhau và các nguyên tắc hoặc giá trị mà các bên đối tác sẽ hướng tới. Các nguyên tắc cần bao gồm các thỏa thuận để hoạt động cùng nhau, kể cả sự minh bạch và cởi mở trong giao dịch khi cần trao đổi về những vấn đề liên quan trong quá trình phối hợp thực hiện.

- Tổ chức đàm phán chi tiết để đạt được thỏa thuận giữa các bên liên quan, nhất là những nội dung liên quan tới vai trò và trách nhiệm cụ thể của các đối tác, các vấn đề thực tế như khung thời gian và các thỏa thuận tài chính và bất kỳ điều khoản và điều kiện khác đảm bảo cho việc thực thi nhưng vẫn giữ được nguyên tắc bảo mật và quyền sở hữu trí tuệ.

- Tổ chức lễ ký kết thỏa thuận/quy chế hợp tác hay phối hợp với sự tham gia của các bên và truyền thông để gửi đi thông điệp cho những ai quan tâm biết về sự hợp tác hay phối hợp của cơ quan/đơn vị mình.

5. Hình thức phối hợp không chính thức

Ngoài hình thức phối hợp chính thức như trên thì còn có hình thức phối hợp không chính thức giữa các tổ chức và cơ quan làm việc trong một lĩnh vực cung cấp dịch vụ thông qua mạng lưới (network). Cách tiếp cận này rất hiệu quả khi có sự hỗ trợ về quản lý, phân bổ thời gian và vai trò lãnh đạo điều phối của mạng lưới. Mặc dù hình thức này có hạn chế là sự hợp tác không chính thức nhưng ưu điểm của hình thức này là: (i) Tạo ra sức mạnh tập thể của cả mạng lưới gồm trí tuệ và kinh ngiệm của các thành viên trong mạng lưới khi cần vận động chính sách hoặc tổ chức các sự kiện và hoạt động của ngành hay lĩnh vực mọi thành viên cùng quan tâm; (ii) Thông tin có thể dễ dàng được chia sẻ qua mạng lưới; (iii) Tạo ra diễn đàn cho các thành viên chia sẻ tri thức, kinh nghiệm để cùng nhau nâng cao kiến thức cũng như các bài học từ thực tiễn của cá nhân khác; (iv) Sự tương tác và giao lưu thường xuyên sẽ tạo dựng lòng tin và chính từ lòng tin có thể đưa đến một sự hợp tác hay phối hợp chính thức.

ThS. Đỗ Đình Lương

Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp

[1] http://www.soc.surrey.ac.uk/JASSS/3/2/forum/1.html.

[2] AXELROD, R (1992): How to Promote Cooperation. Social and Behavioral Sciences 44. P.10.

[3] https://www.britannica.com/biography/Antoine-Augustin-Cournot.

[4] http://www.informationphilosopher.com/solutions/scientists/borel/.

[5] https://www.famousscientists.org/john-von-neumann/.

[6]http://cess.nyu.edu/schotter/wp-content/uploads/2010/02/%E2%80%9COskar-Morgenstern%E2%80%99s-Contribution-to-the-Development-of-the-Theory-of-Games%E2%80%9D.pdf.

[7] http://www.vlr.vn/vn/news/img/nghien-cuu-ung-dung/1378/ly-thuyet-tro-choi-va-bai-toan-tinh-the-luong-nan-cua-nguoi-tu.vlr.

[8]http://danangtimes.vn/Portals/0/Docs/3294946-Ung%20dung%20mo%20hinh%20lien%20vung%20nghien%20cuu%20mqh%20pt%20kt%20Bac%20Bo%20voi%20cac%20vung%20lan%20can.pdf.

[9] http://portal.macam.ac.il/DbImage.aspx?image=file&id=2013.