1. Đánh giá chung về công tác xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

1.1. Về công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Hoạt động xây dựng pháp luật trong những năm qua đã có những bước chuyển biến tích cực cả về số lượng và chất lượng. Điều đó xuất phát từ những động lực phát triển thể chế, bao gồm các yêu cầu của quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế sâu rộng, các yêu cầu của thực tiễn cuộc sống đòi hỏi pháp luật phải kịp thời điều chỉnh. Thực tế, Đảng và Nhà nước ta đã ngày càng quan tâm đến công tác thể chế, vấn đề xây dựng pháp luật được coi là nhiệm vụ trọng tâm. Nhờ vậy, pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) - cụ thể là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã có những bước phát triển, thể hiện ở những chuyển biến trong nhận thức, tư duy và phương pháp xây dựng VBQPPL.

Ví dụ như: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã có những đổi mới về quy trình làm luật bao gồm hai công đoạn là xây dựng chính sách và soạn thảo VBQPPL; giảm một số hình thức VBQPPL (như thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng và Bộ trưởng); bỏ quy định về xây dựng chương trình luật, pháp lệnh theo nhiệm kỳ; quy định rõ phạm vi nội dung điều chỉnh của từng hình thức VBQPPL; quy định nguyên tắc văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết…

Tuy nhiên, thực tiễn công tác xây dựng VBQPPL còn cho thấy một số vướng mắc, hạn chế và bất cập. Có thể kể đến như việc xây dựng một số VBQPPL không bảo đảm chất lượng, tiến độ. Nguyên nhân là do những chính sách đề ra không phù hợp với thực tiễn, không bảo đảm tính khả thi; hoặc có thể do những sai sót về mặt kỹ thuật soạn thảo có ảnh hưởng đến nội dung quy định trong văn bản. Bên cạnh đó là những lo ngại về “khoảng trống pháp luật” xuất phát từ việc thiếu các VBQPPL để điều chỉnh các vấn đề nóng, cấp thiết, quan trọng (như vấn đề bảo đảm quyền lập hội, quyền biểu tình của công dân); thiếu VBQPPL điều chỉnh các vấn đề mới phát sinh trong thực tiễn (như vấn đề Grab, Uber, tiền ảo); còn tình trạng không ban hành kịp thời các văn bản quy định chi tiết; khả năng dự báo chính sách và phản ứng chính sách còn chưa kịp thời và hiệu quả…

Những vướng mắc, hạn chế và bất cập này xuất phát từ nhiều nguyên nhân như sau:

Một là, những quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa được thực hiện hoặc thực hiện chưa được tốt. Mặc dù nhiều quy định của Luật này là tiến bộ, chặt chẽ, nhưng thực tiễn thực hiện lại không được như mong muốn. Ví dụ như, chất lượng chính sách trong một số đề nghị xây dựng VBQPPL còn kém do việc đánh giá tác động và phân tích chính sách còn mang tính hình thức, thiếu phương pháp khoa học, hồ sơ chuẩn bị không đầy đủ.

Hai là, năng lực của cán bộ xây dựng pháp luật còn hạn chế. Ở nước ta, thường cán bộ, công chức của các bộ, ngành vừa là người tham mưu chính sách vừa là người trực tiếp soạn thảo văn bản, điều này đỏi hỏi cán bộ xây dựng pháp luật phải có năng lực, trình độ chuyên môn cao thì mới đáp ứng được yêu cầu. Ngoài ra, một số nguyên nhân khác như thiếu sự quan tâm, chỉ đạo quyết liệt của một số người đứng đầu bộ, ngành; yếu tố thời gian, kinh phí, nguồn lực cho công tác xây dựng pháp luật chưa được bảo đảm hợp lý.

1.2. Về công tác thẩm định

Với việc tách hai quy trình trong xây dựng VBQPPL, Bộ Tư pháp có thêm khối lượng công việc: Thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL (thẩm định chính sách) và thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của Bộ Tư pháp về các nội dung thẩm định và ý kiến của Bộ Tư pháp về việc đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định hoặc dự án, dự thảo VBQPPL đủ điều kiện hay chưa đủ điều kiện trình Chính phủ. Trong trường hợp Bộ Tư pháp kết luận chưa đủ điều kiện trình thì trả lại hồ sơ cho cơ quan chủ trì soạn thảo để tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện[1].

Như vậy, vai trò và trách nhiệm thẩm định của Bộ Tư pháp được nâng cao, đồng nghĩa với việc các yêu cầu đặt ra đối với công tác thẩm định nặng nề hơn. Thực tế cho thấy, thẩm định chính sách và thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL là công việc chuyên môn cao, đòi hỏi người thực hiện phải có kiến thức, kỹ năng và kinh nghiệm nhất định, nhất là khi tính chất phức tạp và nội dung của các chính sách trong các lĩnh vực là rất khác nhau.

Chất lượng thẩm định phản ánh qua kết quả cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp; qua sự đồng tình của Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ đối với ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp. Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp cũng là thành phần bắt buộc trong hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL khi được trình sang các cơ quan thẩm tra của Quốc hội. Vì vậy, ý kiến và quan điểm của Bộ Tư pháp trong báo cáo thẩm định cần nhất quán, rõ ràng và có lập luận thuyết phục.

2. Sự tham gia của công chức trẻ Bộ Tư pháp trong hoạt động xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

Trong công tác xây dựng VBQPPL, công chức trẻ của các đơn vị xây dựng pháp luật có nhiều cơ hội tham gia trực tiếp vào việc xây dựng các dự án, dự thảo VBQPPL. Đối với các VBQPPL do Bộ Tư pháp chủ trì, công chức trẻ thường được tham gia từ giai đoạn “phôi thai” - nghiên cứu đề xuất xây dựng văn bản - đến khi văn bản được ban hành. Các công việc chủ yếu mà công chức trẻ thường được giao là nghiên cứu, rà soát các quy định pháp luật hiện hành liên quan đến vấn đề cần giải quyết và nội dung chính sách được đề xuất; nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài về các vấn đề có liên quan; tham gia xây dựng sơ thảo một số văn bản trong hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL, như tờ trình, báo cáo đánh giá tác động, báo cáo thực trạng pháp luật, báo cáo tổng hợp ý kiến.

Mức độ tham gia của công chức trẻ tùy theo năng lực và kinh nghiệm công tác. Đối với những văn bản hoặc công việc đơn giản như thực hiện rà soát pháp luật, tổng hợp ý kiến góp ý thì công chức trẻ có thể thực hiện độc lập. Đối với những văn bản khó, công chức trẻ thường được giao chuẩn bị nội dung sơ thảo trên cơ sở hướng dẫn của cấp trên. Đối với những VBQPPL do cơ quan khác chủ trì, công chức trẻ thường chỉ được cử tham gia là thành viên tổ biên tập đối với một số loại VBQPPL như nghị định, thông tư, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Trong công tác thẩm định VBQPPL, các công chức trẻ thường được tham gia tổ chức các cuộc họp hội đồng thẩm định/tư vấn thẩm định các đề nghị xây dựng VBQPPL, dự án, dự thảo VBQPPL; thực hiện nghiên cứu, chuẩn bị ý kiến thẩm định với sự phối hợp, hướng dẫn của đồng nghiệp và cấp trên. Thông thường, công chức trẻ được giao các công việc góp ý, sau đó tham gia nhiều hơn vào công việc thẩm định.

Quá trình tham gia xây dựng, thẩm định VBQPPL là quá trình các công chức trẻ được trau dồi kiến thức chuyên môn, kỹ năng phân tích chính sách và xây dựng VBQPPL, kèm với đó là các kỹ năng quan trọng khác, như kỹ năng tư duy logic, kỹ năng làm việc nhóm, kỹ năng tổ chức hội họp. Về cơ bản, công chức trẻ Bộ Tư pháp được tạo điều kiện để vừa làm việc vừa trau dồi, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ thông qua thực tiễn công việc, nhờ vậy, họ được rèn luyện và trưởng thành nhanh chóng.

3. Một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

Để nâng cao chất lượng công tác xây dựng, thẩm định VBQPPL thì cần thực hiện đồng bộ các giải pháp về mặt thể chế, tổ chức thi hành pháp luật và bảo đảm nguồn lực cũng như các điều kiện cần thiết. Cụ thể là:

3.1. Về mặt thể chế

Trước hết, cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Vì Luật này được coi là “luật về việc làm luật”, nên cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật thì chúng ta cũng cần hoàn thiện tư duy làm luật, cách làm luật và quy trình làm luật. Những vấn đề này có ảnh hưởng quan trọng đến chất lượng xây dựng VBQPPL.

Một số vấn đề đặt ra như xác định những vấn đề gì cần được điều chỉnh bởi VBQPPL; xác định rõ phạm vi điều chỉnh của từng loại VBQPPL; luật nên quy định những vấn đề chung, mang tính nguyên tắc, hay luật nên có những quy định chi tiết để bảo đảm hiệu lực thi hành cao và ngay, hạn chế việc ban hành văn bản quy định chi tiết… Đây là những vấn đề đã và đang được trao đổi, thảo luận. Về quy trình làm luật, cần nghiên cứu để có những giải pháp nâng cao chất lượng làm chính sách và soạn thảo văn bản; tăng tính đồng thuận trong quá trình xây dựng VBQPPL, nhất là những văn bản có tính phức tạp, nhạy cảm cao; cần tính toán hợp lý hơn các quy định về thời hạn thực hiện các trình tự, thủ tục lấy ý kiến, góp ý, thẩm định; cân nhắc thời điểm có hiệu lực của luật để bảo đảm có đủ thời gian để xây dựng, ban hành các văn bản quy định chi tiết và chuẩn bị các điều kiện bảo đảm thi hành luật…

Hiện nay, Bộ Tư pháp đang đề xuất tiếp tục sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Hiện có 05 định hướng lớn được nêu ra là: (i) Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL; (ii) Quy định rõ ràng, hợp lý hơn trách nhiệm của cơ quan trình văn bản trong suốt quá trình xây dựng, ban hành văn bản, đặc biệt là trách nhiệm bảo vệ, giải trình các chính sách do mình đề xuất; (iii) Hoàn thiện quy trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL và quy trình soạn thảo dự án, dự thảo VBQPPL; (iv) Hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành các văn bản dưới luật; (v) Hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn[2]. Đây là dịp chúng ta tiếp tục xem xét, nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và thực tiễn thi hành, để có những sửa đổi, hoàn thiện cho phù hợp.

3.2. Về tổ chức thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Thực tiễn thực hiện các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cho thấy có những quy định tiến bộ và phù hợp nhưng lại không được thực hiện một cách hiệu quả, chất lượng như quy định về đánh giá tác động chính sách; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản… Do đó, bên cạnh những giải pháp về mặt pháp luật, thì cần nâng cao hơn nữa trách nhiệm và chất lượng tổ chức thực thi các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, cụ thể là:

(i) Trong các căn cứ để đề xuất xây dựng VBQPPL, cần chú trọng hơn nữa những vấn đề phát sinh từ thực tiễn cần được pháp luật điều chỉnh, nâng cao chất lượng dự báo chính sách và phản ứng chính sách;

(ii) Nâng cao chất lượng hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL (nhất là báo cáo đánh giá tác động chính sách), hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL; bảo đảm tuân thủ các yêu cầu về hồ sơ, trình tự, thủ tục theo quy định;

(iii) Các ban soạn thảo, tổ biên tập cần hoạt động thực chất, đủ và đúng thành phần; thu hút thêm các chuyên gia, nhà khoa học, cán bộ quản lý giàu kinh nghiệm; có chế độ theo dõi, đánh giá chất lượng tham gia của thành viên ban soạn thảo, tổ biên tập;

(iv) Tăng cường các cơ chế, biện pháp khác, như cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức; tăng cường đối thoại chính sách, phản biện chính sách; tăng cường sự tham gia của người dân, tổ chức vào quá trình xây dựng pháp luật;

(v) Đối với công tác thẩm định, cần tuân thủ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về trình tự, thủ tục, nội dung thẩm định; đáp ứng yêu cầu về chất lượng và tiến độ; phát huy cơ chế thành lập các hội đồng thẩm định; huy động sự tham gia của các chuyên gia, nhà quản lý; tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong quá trình thẩm định.

3.3. Về nguồn nhân lực, điều kiện bảo đảm

Các bộ, ngành cần nâng cao chất lượng đội ngũ pháp chế thông qua khâu tuyển dụng, sử dụng công chức có kiến thức pháp luật, năng lực và kỹ năng phân tích chính sách, soạn thảo VBQPPL; cử công chức tham gia các lớp bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ, nhất là các lớp bồi dưỡng nghiệp vụ phân tích chính sách và soạn thảo VBQPPL do Bộ Tư pháp tổ chức.

Bên cạnh đó, Bộ Tư pháp cần đầu tư hơn nữa cho các đơn vị xây dựng pháp luật về biên chế, tuyển dụng hoặc thu hút người có trình độ chuyên môn tốt, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng chuyên viên pháp lý, nhất là những chuyên viên trẻ.

Ngoài ra, về các điều kiện bảo đảm khác, bao gồm kinh phí, cơ sở vật chất và ứng dụng công nghệ thông tin, cần được giải quyết từng bước.

4. Nâng cao vai trò, trách nhiệm của công chức trẻ Bộ Tư pháp trong hoạt động xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

Công chức trẻ có ưu điểm và lợi thế là trẻ, năng động, sáng tạo; được tiếp cận với nguồn thông tin lớn, đa chiều; ham học hỏi; có nhiều cơ hội học tập, trau dồi, rèn luyện. Tuy nhiên, họ cũng có những hạn chế nhất định, như thiếu kinh nghiệm; nhiều chuyên viên pháp lý thiếu kiến thức thực tiễn và kiến thức chuyên sâu trên các lĩnh vực; tầm nhìn về chính sách và khả năng phân tích, đánh giá chính sách đôi khi còn chưa toàn diện, sâu sắc.

Để nâng cao hơn nữa trình độ, kinh nghiệm của các công chức trẻ trong công tác xây dựng và thẩm định VBQPPL thì trước hết, công chức trẻ cần ý thức được điểm mạnh và điểm yếu của bản thân, có ý chí phấn đấu, tâm huyết với công việc và có tinh thần trách nhiệm cao.

Theo đó, công chức trẻ nên không ngừng học tập, nâng cao trình độ, kỹ năng thông qua quá trình làm việc (“learning by doing”); có ý thức trau dồi kiến thức để tránh lạc hậu, thường xuyên cập nhật kiến thức pháp luật và xã hội, nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài; rèn luyện các kỹ năng nghiên cứu khoa học, thu thập, xử lý thông tin, kỹ năng phát hiện, phân tích, đánh giá các vấn đề thực tiễn và pháp lý; rèn luyện tư duy phản biện, tư duy mở; có thái độ cầu thị, lắng nghe ý kiến của người khác và học tập thế hệ đi trước; mạnh dạn nêu ý kiến cá nhân về các vấn đề mình quan tâm; chủ động, tích cực tham gia các khóa học đào tạo, bồi dưỡng, các hội thảo, tọa đàm. Quá trình học hỏi, nâng cao trình độ chuyên môn và kinh nghiệm là quá trình lâu dài, do đó, các công chức trẻ cần có quyết tâm cao để vượt qua những rào cản tâm lý và áp lực công việc.

Bên cạnh đó, các công chức trẻ cần tiếp tục nhận được sự quan tâm, tạo điều kiện từ phía Lãnh đạo Bộ và lãnh đạo các đơn vị, thông qua các chủ trương về tăng cường đào tạo, bồi dưỡng, chú trọng vấn đề “truyền nghề” giữa các thế hệ cán bộ, công chức; nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của công chức. Ngoài ra, cần có các giải pháp tăng cường sự kết nối, giao lưu giữa các công chức trẻ thuộc Bộ, như thông qua các hoạt động của Đoàn thanh niên Bộ và giữa các chi đoàn để các công chức trẻ có cơ hội chia sẻ thông tin, kiến thức và hỗ trợ nhau cùng phát triển.

ThS. Đỗ Thị Huệ

Chi đoàn Vụ Pháp luật hình sự - hành chính