Địa vị pháp lý của cơ quan điều tra vụ việc phòng vệ thương mại

Quyết định đến hiệu quả áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại phải kể đến vai trò của Phòng Điều tra các vụ kiện phòng vệ thương mại của doanh nghiệp trong nước và Phòng Xử lý các vụ kiện phòng vệ thương mại của doanh nghiệp nước ngoài (sau đây gọi là cơ quan điều tra) thuộc Cục Quản lý cạnh tranh - Bộ Công thương. Do đó, bài viết này đánh giá, phân tích quy định của pháp luật liên quan đến địa vị pháp lý của cơ quan điều tra từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về phòng vệ thương mại.

1. Bất cập của pháp luật về địa vị pháp lý của cơ quan điều tra

Để thực thi hiệu quả pháp luật về phòng vệ thương mại [1] đòi hỏi sự phối hợp của hệ thống các cơ quan từ trung ương tới địa phương với tư cách là chủ thể áp dụng pháp luật. Nhận thức được vai trò quan trọng đó, pháp luật Việt Nam đã có những quy định về địa vị pháp lý của cơ quan thực thi pháp luật phòng vệ thương mại [[2]]. Các quy định này đã hình thành nên hệ thống cơ quan thực thi pháp luật phòng vệ thương mại từ trung ương đến địa phương, trong đó vai trò đặc biệt quan trọng phải nói đến là Cục Quản lý cạnh tranh - cơ quan có nhiệm vụ thụ lý, điều tra, xem xét, kiến nghị về việc áp dụng các biện pháp tự vệ, thuế chống trợ cấp, thuế chống bán phá giá[3]. Để thực hiện nhiệm vụ, Cục Quản lý cạnh tranh thành lập cơ quan điều tra, với các quy định:

Thứ nhất, về vị trí pháp lý của cơ quan điều tra. Điều 3 Quyết định số 848/2013/QĐ-BCT ngày 05/02/2013 của Bộ trưởng Bộ Công thương quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh. Theo đó, cơ quan điều tra trực thuộc Cục Quản lý cạnh tranh là cơ quan giúp việc cho Cục trưởng Cục Quản lý cạnh tranh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về chống bán phá giá, chống trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại đối với hàng hóa nhập khẩu từ nước ngoài vào Việt Nam [4]. Từ quy định này có thể thấy, cơ quan điều tra thuộc hệ thống cơ quan hành pháp, là cơ quan giúp việc cho Cục trưởng Cục Quản lý cạnh tranh về lĩnh vực phòng vệ thương mại. Như vậy, ở Việt Nam việc bảo hộ cho ngành sản xuất trong nước thuộc nhiệm vụ của cơ quan điều tra, với vị trí cấp Phòng nằm trong một cơ quan cấp Cục thuộc Bộ, có chức năng bảo đảm môi trường cạnh tranh công bằng trên tất cả các lĩnh vực. Điều này dẫn đến một số các bất cập sau:

- Để thực hiện chức năng bảo hộ cho hàng hóa trong nước trước các hành vi cạnh tranh không lành mạnh từ doanh nghiệp nước ngoài, cơ quan điều tra phải thực hiện việc điều tra các vụ kiện phòng vệ thương mại trong nước, vừa xử lý các vụ kiện phòng vệ thương mại ở nước ngoài. Cả hai nhiệm vụ này cần có sự phối hợp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong khâu thẩm tra bị đơn và thu thập các chứng cứ tài liệu liên quan. Nói cách khác, do doanh nghiệp đóng trên địa bàn các tỉnh nên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thực quyền trong việc yêu cầu các doanh nghiệp cung cấp những số liệu cần thiết cho hoạt động thẩm tra của cơ quan điều tra. Tuy nhiên, với vị trí thuộc cấp Cục, thì cơ quan điều tra rất khó yêu cầu Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phối hợp trong quá trình điều tra vì không thuộc thẩm quyền quản lý. Vấn đề này dễ dàng được giải quyết nếu vị trí của cơ quan điều tra nằm trong cơ quan trực thuộc Chính phủ và thực hiện nhiệm vụ theo ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ.

- Để kết luận có hay không hành vi bán phá giá, trợ cấp từ Chính phủ của hàng hóa nước ngoài tại thị trường Việt Nam, hoặc để chứng minh được có sự gia tăng bất thường của hàng hóa nước ngoài vào Việt Nam, thì không thể thiếu sự phối hợp điều tra, cung cấp số liệu từ Tổng cục Hải quan, Tổng cục Thuế. Tuy nhiên, với vị trí cấp Phòng thuộc Cục thì rất khó để cơ quan điều tra yêu cầu các cơ quan cấp Tổng cục cung cấp các số liệu, đồng thời phối hợp điều tra.

- Cơ quan điều tra có nhiệm vụ giúp Cục trưởng Cục Quản lý cạnh tranh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về phòng vệ thương mại, với các nhiệm vụ là phát hiện, thụ lý, điều tra và kiến nghị áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại. Để thực hiện nhiệm vụ này, đòi hỏi cơ quan điều tra phải có một vị trí pháp lý tương xứng. Bởi lẽ, để chứng minh rằng các doanh nghiệp nước ngoài có hay không hành vi bán phá giá hoặc trợ cấp từ Chính phủ, thì buộc phải có quá trình điều tra, thu thập số liệu. Tuy nhiên, với vị trí là cấp Phòng thuộc Cục, thì cơ quan điều tra rất khó trong việc tiếp cận, đối thoại để thu thập các thông tin, số liệu, đặc biệt là các chứng cứ để chứng minh rằng đã tồn tại trợ cấp của Chính phủ nước ngoài cho hàng hóa xuất khẩu vào Việt Nam.

- Khi điều tra các vụ kiện phòng vệ thương mại của doanh nghiệp trong nước, thì hàng hóa của doanh nghiệp nước ngoài là đối tượng bị điều tra. Do liên quan đến doanh nghiệp nước ngoài nên cơ quan ngoại giao của các nước có doanh nghiệp bị điều tra thường có công hàm phản đối, đề nghị chấm dứt việc điều tra mà không có lý do. Trong trường hợp này, xét về cấp ngoại giao thì cơ quan điều tra trực thuộc Cục không có thẩm quyền trả lời, mà thẩm quyền là của Chính phủ. Trước thực tế đó, để giải quyết việc này, cơ quan điều tra phải báo cáo lên Cục trưởng Cục Quản lý cạnh tranh, tiếp theo Cục trưởng báo cáo cho Bộ trưởng Bộ Công thương để xin ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Với một quy trình như vậy, để có công văn phúc đáp phải mất rất nhiều thời gian, trải qua rất nhiều các thủ tục, báo cáo, chưa tạo được tính chủ động trong việc hội kiến, phúc đáp các công hàm từ cơ quan ngoại giao nước ngoài cho cơ quan thực thi pháp luật phòng vệ thương mại Việt Nam.

Thứ hai, về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan điều tra. Để đảm bảo môi trường cạnh tranh công bằng trên tất cả các lĩnh vực, Cục Quản lý cạnh tranh phải thực hiện các chức năng như quản lý nhà nước về cạnh tranh, về chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ thương mại và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng [5]. Trong đó, để thực thi pháp luật về phòng vệ thương mại, thì Cục Quản lý cạnh tranh giao cho cơ quan điều tra thực hiện các nhiệm vụ như: Thụ lý, tổ chức điều tra việc nhập khẩu hàng hóa nước ngoài vào Việt Nam để đề xuất áp dụng các biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ theo quy định của pháp luật; chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về chống bán phá giá, chống trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ đối với hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam [6]].. Cũng như pháp luật Việt Nam, pháp luật các nước trên thế giới đều quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan phòng vệ thương mại là phát hiện, thụ lý, điều tra, xử lý đơn khởi kiện các vụ việc về phòng vệ thương mại [7]. Tuy nhiên, điều đáng lưu ý quy định này xuất phát từ những khía cạnh sau:

- Nhiệm vụ, quyền hạn của Cục Quản lý cạnh tranh khá lớn, không đảm bảo tính chuyên trách, dẫn đến công việc không đạt hiệu quả. Là một cơ quan cấp Cục nhưng phải thực hiện quá nhiều công việc từ điều tra, xử lý các vụ việc cạnh tranh không lành mạnh, các vụ việc hạn chế cạnh tranh; điều tra, xử lý các vụ việc phòng vệ thương mại trong và ngoài nước; bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng…, chưa tính đến công tác soạn thảo, rà soát các văn bản pháp luật liên quan đến các lĩnh vực này. Theo kinh nghiệm của các nước phát triển, ví dụ như Hoa Kỳ, để đảm bảo tính hiệu quả trong công việc, thì pháp luật phải đảm bảo tính độc lập, chuyên trách giữa cơ quan thực thi pháp luật về phòng vệ thương mại với cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nhưng vẫn đảm bảo sự phối hợp nhằm duy trì môi trường cạnh tranh lành mạnh. Theo đó, cơ quan thực thi pháp luật về phòng vệ thương mại của Hoa kỳ là Cục Quản lý Thương mại Quốc tế (ITA) và Ủy ban Thương mại Quốc tế Hoa Kỳ (TTC) có nhiệm vụ phát hiện, xem xét thụ lý hoặc không thụ lý đơn khởi kiện vụ việc phòng vệ thương mại, tiến hành điều tra và áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại [8]. Trong khi đó, thực thi pháp luật cạnh tranh Hoa Kỳ là Ủy ban Thương mại Liên bang Hoa Kỳ (UFSTC) và Cục Cạnh tranh thuộc Bộ Tư pháp (DOJ), mỗi cơ quan chịu trách nhiệm thực thi một số lĩnh vực của Luật Cạnh tranh [9].

- Trình tự, thủ tục để ra quyết định áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại quá rườm rà, mất thời gian. Theo quy định, kết quả điều tra của cơ quan điều tra phải trình Cục trưởng Cục Quản lý cạnh tranh, sau đó Cục trưởng làm văn bản kiến nghị Bộ trưởng Bộ Công thương ra quyết định áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại tạm thời; trường hợp áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại chính thức, thì Cục trưởng kiến nghị Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh xem xét theo tập thể, sau đó có văn bản kiến nghị để Bộ trưởng Bộ Công thương ra quyết định [10]. Quy định này cho thấy, mặc dù là cơ quan trực tiếp thụ lý, điều tra nên có những am hiểu thấu đáo về nội dung cũng như tình tiết của vụ việc nhưng cơ quan điều tra lại không có thẩm quyền ra quyết định cuối cùng. Trong khi đó, Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh chỉ xem xét vụ việc dựa vào kết quả điều tra của cơ quan điều tra, thì lại có thẩm quyền xem xét, kiến nghị có hay không áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại chính thức và liệu rằng với cơ chế giải quyết như vậy có đảm bảo tính xác thực, khách quan? Để đảm bảo tính chính xác, khách quan, rút gọn thủ tục hành chính, pháp luật Liên minh Châu Âu (EU) quy định: Ủy ban Châu Âu có toàn quyền quyết định việc điều tra vụ việc phòng vệ thương mại sau đó đệ trình lên Hội đồng Châu Âu ra quyết định cuối cùng. Ở Hoa Kỳ, trên cơ sở kết quả điều tra của Cục Quản lý Thương mại Quốc tế, thì Bộ Thương mại Hoa Kỳ (DOC) có toàn quyền ra quyết định áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại tạm thời cũng như chính thức.

Thứ ba, về cơ cấu, tổ chức và nguồn tài chính của cơ quan điều tra. Để vụ việc điều tra đạt hiệu quả cao, phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó yếu tố nhân lực và tài chính của cơ quan điều tra đóng vai trò quan trọng. Với một khối lương công việc “khổng lồ” nhưng hiện nay cơ quan điều tra cấp kỹ thuật được bố trí 9 điều tra viên [11]. Số điều tra viên này phải thực hiện mọi công việc từ việc xem xét tính hợp thức của đơn kiện, đến khởi xướng, tiến hành điều tra và kiến nghị biện pháp áp dụng…Thực tế này dẫn đến thời gian giải quyết chậm trễ, các vụ việc tồn đọng, hiệu quả công việc không cao. Một khía cạnh khác, theo quy định hiện hành, thì nguồn ngân sách hoạt động của cơ quan điều tra được bố trí theo ngân sách hoạt động hàng năm của Bộ Công thương. Quy định này làm hạn chế tính chủ động trong các hoạt động của cơ quan điều tra, đặc biệt với đặc thù có nhiều hoạt động trong và ngoài nước như cơ quan điều tra vụ việc phòng vệ thương mại. Do đó, để công việc được giải quyết một cách kịp thời, chính xác thì cần bố trí số lượng điều tra viên phù hợp với khối lượng công việc, đồng thời phải đảm bảo tính chủ động về ngân sách hoạt động cho cơ quan điều tra.

2. Giải pháp hoàn thiện địa vị pháp lý của cơ quan điều tra

Như đã phân tích, ở Việt Nam cũng như trên thế giới, vai trò của cơ quan điều tra các vụ việc phòng vệ thương mại là hết sức quan trọng, tác động trực tiếp đến kết quả giải quyết vụ việc. Xuất phát từ tầm quan trọng đó, pháp luật của các nước phát triển, đặc biệt là Hoa Kỳ, Liên minh Châu Âu đã có những quy định hết sức tiến bộ, đem đến thành công cho cơ quan thực thi pháp luật phòng vệ thương mại của các nước này trong thời gian qua [12]. Xuất phát từ thực trạng địa vị pháp lý của cơ quan điều tra các vụ việc phòng vệ thương mại của Việt Nam, nhằm đảm bảo cho cơ quan này phát huy hiệu quả tối đa trong quá trình giải quyết vụ việc phòng vệ thương mại, tác giả đề xuất xây dựng mô hình cơ quan phòng vệ thương mại độc lập với các Bộ, trực thuộc Chính phủ, thành viên của cơ quan này do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm. Đề xuất này xuất phát từ những lý giải sau đây:

Thứ nhất, giải quyết được những vấn đề bất cập đang đặt ra từ vị trí pháp lý của cơ quan điều tra, cụ thể: (i) Với một vị trí trong một cơ quan trực thuộc Chính phủ, độc lập với các Bộ, hoàn toàn đảm bảo cho cơ quan điều tra một vị thế đủ để yêu cầu các Bộ, Ủy ban nhân dân địa phương nơi các doanh nghiệp đóng trụ sở cùng phối hợp điều tra, cung cấp thông tin, số liệu để làm rõ có hay không hành vi vi phạm. Mặt khác, với vị trí trong cơ quan trực thuộc Chính phủ, các công văn phục vụ cho quá trình điều tra sẽ do Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn, do đó hoàn toàn đủ cơ sở pháp lý để buộc các cơ quan chuyên ngành như Tổng cục Hải quan, Tổng cục Thuế phải có nghĩa vụ phối hợp, cung cấp các số liệu liên quan đến hoạt động nhập khẩu cũng như số liệu thuế của các doanh nghiệp để làm rõ các căn cứ phục cho việc ra quyết định áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại; (ii) Đầy đủ thẩm quyền để tổ chức điều tra, phối hợp điều tra các vụ việc khi doanh nghiệp Việt Nam là bị đơn ở nước ngoài. Với tư cách nằm trong cơ quan trực thuộc Chính phủ, cơ quan điều tra hoàn toàn đầy đủ thẩm quyền để chủ động phối hợp điều tra, tiếp xúc với cơ quan điều tra nước ngoài nhằm xác định việc áp dụng các biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp đối với hàng hóa Việt Nam đúng hay sai, từ đó có các biện pháp xử lý phù hợp. Hơn nữa, với vị trí nằm trong cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan điều tra hoàn toàn có quyền chủ động đề nghị Chính phủ nước ngoài cung cấp các chứng cứ để chứng minh trong các vụ kiện chống trợ cấp hàng hóa; (iii) Tạo tính chủ động, hiệu quả cho cơ quan điều tra trong việc phúc đáp các công hàm từ cơ quan ngoại giao nước ngoài. Với vị trí trong cơ quan trực thuộc Chính phủ, cơ quan điều tra hoàn toàn chủ động phúc đáp các công hàm phản đối của cơ quan ngoại giao nước ngoài khi mà doanh nghiệp của họ là bị đơn trong vụ điều tra phòng vệ thương mại, bằng cách báo cáo trực tiếp cho Thủ tướng Chính phủ để giải quyết hoặc sẽ được ủy quyền giải quyết. Điều này giúp cho cơ quan điều tra nhanh chóng giải quyết được sự việc, phù hợp với cấp hàm ngoại giao, vừa bảo vệ kịp thời quyền lợi cho doanh nghiệp Việt Nam.

Thứ hai, đảm bảo tính chuyên trách và hiệu quả trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, cụ thể: (i) Đảm bảo tính chuyên trách của cơ quan phòng vệ thương mại. Cùng với mô hình cơ quan phòng vệ thương mại thiết kế trực thuộc Chính phủ, thì cần xác định rõ chức năng của cơ quan này là giúp Chính phủ quản lý nhà nước về chống bán phá giá, chống trợ cấp, áp dụng các biện pháp tự vệ đối với hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam. Do đó, chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng giao về cho Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia[13]. Với quy định này, thông qua cơ quan điều tra, cơ quan phòng vệ thương mại chỉ tập trung thực hiện những nhiệm vụ liên quan đến lĩnh vực phòng vệ thương mại, không còn quá nhiều chức năng, nhiệm vụ như hiện nay. Đối với lĩnh vực quản lý nhà nước về cạnh tranh và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng giao cho Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia. Giải pháp này đảm bảo được tính chuyên trách trong quá trình thực thi nhiệm vụ, đồng thời đảm bảo được tính độc lập, nhưng vẫn có mối quan hệ giữa các quan với cùng mục đích là đảm bảo cho một môi trường cạnh tranh lành mạnh; (ii) Việc ban hành quyết định áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại được thực hiện một cách kịp thời, hiệu quả. Với vị trí nằm trong cơ quan trực thuộc Chính phủ, do đó cơ quan điều tra chỉ báo cáo kết quả lên Thủ trưởng cơ quan phòng vệ thương mại để trình lên Thủ tướng Chính phủ ra quyết định áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại. Với một thủ tục ngắn ngọn như trên sẽ đảm báo tính nhanh chóng về thời gian và bằng một quyết định áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại của Thủ tướng Chính phủ, thì buộc các cơ quan liên quan, đặc biệt là hải quan và thuế phải thực thi nhanh chóng và hiệu quả.

Thứ ba, đảm bảo chủ động về nhân lực, nguồn tài chính cho hoạt động. Là cơ quan trực thuộc Chính phủ, cơ quan điều tra vụ việc phòng vệ thương mại sẽ được cấp kinh phí trực tiếp từ nguồn kinh phí của Nhà nước, điều này giúp cơ quan chủ động trong việc triển khai nhiệm vụ cho quá trình điều tra các vụ kiện phòng vệ thương mại trong và ngoài nước. Mặt khác, các điều tra viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm trên cơ sở đề nghị của Thủ trưởng cơ quan phòng vệ thương mại nên tạo điều kiện cho cơ quan điều tra chủ động đề xuất số lượng điều tra viên phù hợp, đảm bảo thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ được giao, tránh tình trạng nhiệm vụ quá nhiều mà số lượng điều tra viên lại ít.

Cơ quan điều tra vụ việc phòng vệ thương mại đóng vai trò quyết định đến hiệu quả áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại. Với vị trí cấp Phòng trực thuộc Cục Quản lý cạnh tranh - Bộ Công thương như hiện nay đã gây ra nhiều khó khăn cho cơ quan điều tra trong quá trình thực thi pháp luật về phòng vệ thương mại. Để có một vị trí tương xứng với nhiệm vụ bảo hộ cho ngành sản xuất trong nước, cần xây dựng mô hình cơ quan phòng vệ thương mại trực thuộc Chính phủ. Giải pháp này đảm bảo cho cơ quan điều tra một địa vị pháp lý để thực thi hiệu quả các vụ kiện phòng vệ thương mại trong và ngoài nước, đáp ứng được nhu cầu sử dụng các công cụ phòng vệ thương mại của các doanh nghiệp, bảo đảm một môi trường cạnh tranh lành mạnh, góp phần giúp Việt Nam thực hiện thành công các Hiệp định Thương mại tự do trong xu thế hội nhập kinh tế.