Điểm mới về thẩm quyền, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

 

1. Điểm mới về tên gọi, kỹ thuật lập pháp và về nội dung

Thứ nhất, về tên gọi: Hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thành một văn bản là “Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015” để áp dụng, điều chỉnh quy trình ban hành VBQPPL của các chủ thể ở trung ương và địa phương.

Thứ hai, về kỹ thuật lập pháp: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 gồm 17 chương với 173 điều, quy định về phạm vi; chủ thể; thẩm quyền; trình tự, thủ tục, hình thức văn bản và những vấn đề liên quan đến công tác ban hành VBQPPL, như: Soạn thảo, thẩm định, góp ý, ban hành, kiểm tra, rà soát và hệ thống hóa và những vấn đề liên quan đến công tác ban hành VBQPPL luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam.

Thứ ba, về nội dung: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có một số điểm mới, như: Hoàn thiện quy trình pháp lý cho các chủ thể ban hành VBQPPL; luật hóa một số quy định trong công tác VBQPPL, như: Rà soát, kiểm tra, hệ thống hóa; tách quy trình xây dựng chính sách và quy trình VBQPPL; làm rõ một số khái niệm gắn với công tác ban hành văn bản, như: VBQPPL, quy phạm pháp luật^[1]; thống nhất hình thức ban hành văn bản của một số chủ thể; quy định thẩm quyền về nội dung của các chủ thể gắn với thẩm quyền trong các văn bản luật tổ chức liên quan như: Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Tòa án nhân dân; Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân; Luật Tổ chức Chính quyền địa phương;… quy định trách nhiệm của các chủ thể trong công tác ban hành VBQPPL; quy định kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội.

2. Điểm mới trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Đối với công tác ban hành VBQPPL của địa phương, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có những điểm mới tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động ban hành văn bản thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội địa phương, cụ thể:

Một là, về thẩm quyền: Thẩm quyền ban hành VBQPPL của các chủ thể trong tổ chức chính quyền địa phương căn cứ trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

- Về tổ chức bộ máy nhà nước: Theo Hiến pháp năm 2013, chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân^[2] . Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được Quốc hội khóa XIII thông qua và có hiệu lực ngày 01/01/2016. Trên cơ sở thẩm quyền của các chủ thể được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương, thì Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã có những quy định mới trong công tác ban hành VBQPPL của các chủ thể trong tổ chức chính quyền địa phương, như: Thẩm quyền ban hành chính sách ở địa phương chỉ giao cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; thống nhất việc áp dụng thủ tục trong phạm vi toàn quốc.

- Về mặt quản lý nhà nước: VBQPPL của chính quyền địa phương là cầu nối trong việc triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến người dân; đường lối, chính sách, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước triển khai qua công tác văn bản chính quyền địa phương đến các đối tượng thụ hưởng. Theo quy định Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã có thẩm quyền ban hành VBQPPL^[3].

- ­Về hình thức ban hành văn bản: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định hình thức VBQPPL của các chủ thể như sau: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết; Ủy ban nhân dân ban cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định^[4].

+ Đối với hình thức VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chưa xác định hình thức cụ thể, mới chỉ quy định trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có văn bản của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt^[5].

+ Quy định trên cho thấy, hình thức chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. So với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, thì hình thức chỉ thị là VBQPPL của Ủy ban nhân dân^[6].

- Phạm vi ban hành văn bản của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương có nhiệm vụ cơ bản là “tổ chức và bảo đảm thi hành hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định…”^[7]. Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong tổ chức chính quyền địa phương; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định phạm vi ban hành VBQPPL cho từng chủ thể, từng cấp chính quyền như sau:

+ Đối với việc ban hành VBQPPL cấp tỉnh gồm: Quy định chi tiết những vấn đề được giao; tổ chức, bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định những vấn đề cụ thể tại địa phương, như: Quản lý nhà nước, kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng^[8]…

+ Đối với việc ban hành VBQPPL cấp huyện và cấp xã: Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã có thẩm quyền ban hành VBQPPL, nhưng thẩm quyền ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã chỉ ban hành văn bản trong trường hợp được luật giao^[9]. Quy định này dựa trên cơ sở Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tăng thẩm quyền, trách nhiệm của cấp trên với cấp dưới, kiểm soát tốt thủ tục hành chính.

So với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, thì cơ sở ban hành VBQPPL của cấp huyện, cấp xã rộng, có nghĩa là bao gồm cả văn bản dưới luật và các VBQPPL khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên…”^[10].

+ Trong công tác cải cách hành chính. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định phạm vi ban hành văn bản theo hướng chính quyền chỉ quy định thủ tục hành chính trong trường hợp được giao trong luật, theo đó Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định những hành vi bị nghiêm cấm như: Nghiêm cấm quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã, trừ trường hợp được giao trong luật”^[11]. Quy định này nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, kiểm soát tốt thủ tục hành chính tạo sự thống nhất trong thực hiện thủ tục hành chính từ trung ương đến cơ sở.

Hai là, luật hóa một số nội dung trong các văn bản dưới luật. Với mục đích hoàn thiện hơn hệ thống VBQPPL; tăng cường tính pháp quyền trong công tác văn bản; làm cơ sở cho công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã luật hóa một số quy định trong các văn bản dưới luật để thuận lợi cho việc thực hiện công tác chuyên môn. Ví dụ, để phục vụ cho công tác kiểm tra VBQPPL, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã luật hóa nội dung quy định tại khoản 3 Điều 1 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL thành quy định luật “Văn bản có chứa quy phạm pháp luật, nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là VBQPPL”^[12]. Trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL địa phương thì quy định này đáp ứng ngày càng tốt hơn trong công tác ban hành VBQPPL.

Ba là, tăng cường trách nhiệm đối với công tác ban hành VBQPPL và người liên quan đến công tác ban hành VBQPPL. Để nâng cao trách nhiệm các công chức trong thực hiện nhiệm vụ liên quan đến công tác VBQPPL, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 xác định rõ trách nhiệm đối với những chủ thể liên quan đến công tác văn bản, trực tiếp là người đứng đầu trong các cơ quan liên quan đến công tác văn bản, như: Người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì, soạn thảo; cơ quan thẩm định; cơ quan trình; cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành tùy vào mức độ vi phạm mà “phải chịu trách nhiệm” và “bị xử lý theo quy định của pháp luật”^[13].

Bốn là, về thẩm quyền ban hành chính sách của chính quyền địa phương. Trong tổ chức chính quyền địa phương, các chủ thể có vị trí, chức năng nhiệm vụ và quyền hạn khác nhau, như: Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Để Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thể hiện được “vị trí cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”, lần đầu tiên trong công tác ban hành VBQPPL địa phương xác định chủ thể có thẩm quyền ban hành chính sách.

- Chủ thể ban hành chính sách ở địa phương: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền ban hành chính sách. So với các chủ thể ban hành VBQPPL địa phương như Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã thì chỉ có Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được ban hành chính sách. Quy định này thể hiện được vị trí quyền lực, tăng thực quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong quyết định các vấn đề của địa phương; tạo sự thống nhất trong việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước.

- Chủ thể đề xuất ban hành chính sách: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định một số chủ thể đề xuất cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành chính sách, như: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; các ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp có thể tự mình hoặc theo đề xuất của các chủ thể khác đề nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xây dựng nghị quyết^[14].

- Phạm vi ban hành chính sách của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh: Trên cơ sở đường lối, chính sách và hệ thống pháp luật chung của cả nước, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành chính sách là tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động trong quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội và quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền.  

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định “chính sách, biện pháp nhằm đảm bảo thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên”^[15]. Trong toàn bộ quy định về thẩm quyền ban hành chính sách của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, thì chỉ có điều luật trên thể hiện phạm vi ban hành chính sách của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Ngoài ra, việc ban hành chính sách địa phương được quy định chặt chẽ từ quy trình, cách thức thực hiện, đánh giá tác động, lấy ý kiến và hồ sơ xây dựng nghị quyết; thẩm định và thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết. Đối với chính sách do Ủy ban nhân dân tỉnh trình thì Ủy ban nhân dân có trách nhiệm xem xét, thảo luận tập thể và quyết định theo đa số để thông qua chính sách; thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết^[16].

Năm là, quy định rõ hơn nhiệm vụ cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân trong công tác ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương, như: Sở Tư pháp, Sở Nội vụ, Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh... Vai trò của cơ quan tư pháp địa phương được nâng cao mang tính quyết định đến chất lượng của công tác VBQPPL của chính quyền địa phương.

- Đối với cấp tỉnh: Sở Tư pháp có những nhiệm vụ cơ bản sau đối với công tác ban hành VBQPPL: Thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình^[17]; thẩm định dự thảo nghị quyết do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình^[18]; giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị quyết tại kỳ họp Hội đồng nhân dân cấp tỉnh^[19]; thẩm định dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh^[20]; phát biểu về việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định^[21].

- Đối với cấp huyện: Phòng Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện^[22]; thẩm định dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện^[23]; phát biểu ý kiến về việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định^[24].

- Đối với cấp xã: Do cấp xã không tổ chức các cơ quan chuyên môn, nên quy trình ban hành ban hành văn bản của địa phương đề cao trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã trong công tác ban hành VBQPPL của cấp xã, thể hiện qua việc tổ chức lấy ý kiến các dự thảo, tiếp thu ý kiến, chỉ đạo việc soạn thảo các dự thảo^[25]…