Giải quyết vấn đề quốc tịch, hộ tịch cho người không quốc tịch, người không có giấy tờ tùy thân và người di cư tự do theo Thỏa thuận GCM

Việt Nam là quốc gia có hoàn cảnh lịch sử đặc thù so với nhiều nước, là đất nước trải qua nhiều cuộc chiến tranh trong lịch sử, là nước có đường biên giới trên bộ khá dài, tiếp giáp với ba nước (Lào, Campuchia và Trung Quốc). Do đó, Việt Nam từ lâu cũng là nơi có nhiều người di cư tự do sang sinh sống. Tình trạng người di cư tự do đến cư trú tại Việt Nam đã và đang tiếp diễn từ nhiều năm qua, trong đó, tập trung đông nhất tại các tỉnh biên giới giáp Lào và Campuchia. Những người di cư tự do đến Việt Nam chủ yếu bằng phương tiện đường thủy và đường bộ. Đa số họ không có giấy tờ chứng minh về nhân thân, hộ tịch, quốc tịch nên đối diện với nguy cơ rơi vào tình trạng không quốc tịch. Điều này đã gây ra nhiều khó khăn không chỉ đối với cuộc sống của những người này nói riêng mà còn đối với công tác quản lý dân cư nói chung của chính quyền địa phương, đặc biệt tại các khu vực biên giới.

Ngày 19/12/2018, Thỏa thuận toàn cầu về di cư hợp pháp, an toàn và trật tự của Liên Hợp Quốc (Thỏa thuận GCM) được thông qua tại kỳ họp Đại hội đồng Liên Hợp Quốc khóa 73. Ngày 20/3/2020, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 402/QĐ-TTg ban hành Kế hoạch triển khai Thỏa thuận toàn cầu về di cư hợp pháp, an toàn và trật tự của Liên Hợp Quốc (Quyết định số 402/QĐ-TTg). Có thể nói, những văn bản quan trọng này sẽ là cơ sở để tiếp tục giải quyết vấn đề quốc tịch, hộ tịch cho người không quốc tịch, người không có giấy tờ tùy thân và người di cư tự do.

1. Khái quát về Thỏa thuận toàn cầu về di cư hợp pháp, an toàn và trật tự của Liên Hợp Quốc

Từ năm 1945, sau khi Liên Hợp Quốc ra đời đã mở ra một thời kỳ mới về sự phát triển của các quyền con người. Nhiều văn kiện quốc tế về quyền con người được thông qua, trong đó có thể kể đến là Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền của Liên Hợp Quốc, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị… Trong luật nhân quyền quốc tế, phần nội dung về quyền của các nhóm xã hội dễ bị tổn thương chiếm vị trí quan trọng. Hiện nay, có rất nhiều văn kiện pháp luật quốc tế đề cập đến quyền con người của các nhóm xã hội như phụ nữ, trẻ em, người lao động di cư, người khuyết tật, người nước ngoài, người tị nạn, người không quốc tịch... Vấn đề liên quan đến nhóm quyền của người di cư tự do, người không quốc tịch, người thuộc nhóm yếu thế, dễ bị tổn thương và việc bảo vệ quyền lợi của những nhóm người này, đặc biệt là quyền có quốc tịch khi thực thi chính sách quốc gia trong tương quan với vấn đề quốc tịch là vấn đề cần được nghiên cứu, bảo đảm thực hiện.

Quyền có quốc tịch là một trong những quyền quan trọng nhất, có ý nghĩa rất quan trọng trong việc bảo vệ quyền con người. Nó là tiền đề pháp lý để cá nhân được hưởng các quyền khác, là sợi dây liên hệ giữa một cá nhân với một quốc gia, thể hiện mối liên hệ giữa cá nhân đó với Nhà nước. Quốc tịch có tính bền vững, sự thay đổi về thời gian hay không gian không phải là điều kiện để làm thay đổi hay chấm dứt một quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và công dân, các bên vẫn phải tuân theo đầy đủ quyền và nghĩa vụ. Đây là yếu tố nhân thân không thể thiếu trong pháp luật của bất kỳ quốc gia nào. Việc thay đổi quốc tịch của người này không làm thay đổi quốc tịch của người khác (ngoại trừ trường hợp con sinh ra). Đây là cơ sở để xác định quyền và nghĩa vụ của công dân đối với Nhà nước và Nhà nước đối với công dân.

Tháng 9/2016, 193 nước thành viên Liên Hợp Quốc đã thông qua Tuyên bố New York về người di cư và người tị nạn, trong đó đã thống nhất hợp tác xây dựng Thỏa thuận GCM. Ngày 06/4/2017, Đại hội đồng Liên Hợp Quốc đã thông qua Nghị quyết A/RES/71/280 quy định lộ trình xây dựng Thỏa thuận GCM gồm ba giai đoạn đó là: Giai đoạn tham vấn từ tháng 4 đến tháng 11/2017; giai đoạn rà soát từ tháng 11/2017 đến tháng 01/2018; giai đoạn đàm phán liên chính phủ từ tháng 02 đến tháng 7/2018. Trong ba giai đoạn nói trên, Liên Hợp Quốc đã tổ chức sáu cuộc hội thảo chuyên đề với sự tham gia của các bên liên quan để trao đổi, tổng hợp ý kiến xây dựng Thỏa thuận GCM. Việt Nam đã tích cực tham gia các cuộc họp tham vấn này (Phái đoàn Việt Nam tại Geneva, New York và Vienna đã cử đại diện tham dự). Trên cơ sở sáu chủ đề tham vấn, căn cứ chính sách, pháp luật và ưu tiên của Việt Nam về di cư, Bộ Ngoại giao đã chủ động nghiên cứu và đề xuất chủ trương đàm phán. Theo đó, ngày 08/11/2017, Bộ Ngoại giao đã có văn bản xin ý kiến các bộ, cơ quan liên quan về dự thảo chủ trương đàm phán của Việt Nam; trong giai đoạn này, các bên liên quan đã tích cực đóng góp ý kiến để xây dựng Bản dự thảo do Liên Hợp Quốc cung cấp cho các nước ngày 05/02/2018.

Ngày 17/01/2018, trên cơ sở ý kiến của các bộ, cơ quan liên quan góp ý về đề xuất ý kiến liên quan đến Bản dự thảo do Liên Hợp Quốc cung cấp, Bộ Ngoại giao đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ về chủ trương đàm phán các nội dung bao gồm: (i) Thúc đẩy di cư hợp pháp để tối ưu hóa những lợi ích kinh tế, xã hội của di cư đối với sự phát triển bền vững của quốc gia, phòng, chống di cư trái phép; (ii) Giải quyết các vấn đề về nguyên nhân gốc rễ của di cư trái phép; (iii) Ưu tiên bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người di cư, đặc biệt là người di cư lao động; (iv) Thúc đẩy quan hệ giữa người di cư và nước gốc, tạo điều kiện cho người di cư trở về và hòa nhập vào xã hội gốc; (v) Tăng cường hợp tác quốc tế, tham gia các cơ chế song phương, khu vực và đa phương trong việc thúc đẩy di cư lao động, phòng, chống di cư trái phép, mua bán người và các hình thức nô lệ thời hiện đại; (vi) Hỗ trợ người di cư và giải quyết các vấn đề liên quan đến người di cư do biến đổi khí hậu, thiên tai, khủng hoảng; (vii) Nâng cao công tác quản lý di cư của các cơ quan; (viii) Nâng cao công tác quản lý di cư của các cơ quan chức năng và hoàn thiện chính sách quản lý trong tình hình mới; (ix) Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về di cư làm cơ sở cho hoạch định chính sách. Trên cơ sở chủ trương đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, đại diện Việt Nam đã tham gia toàn bộ sáu vòng đàm phán tại New York, Hoa Kỳ.

Từ ngày 05 đến ngày 11/12/2018, tại Ma-ra-két, Ma-rốc, Hội nghị liên chính phủ thông qua Thỏa thuận GCM đã được tổ chức, với sự tham gia của đại diện 164 quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc (trong đó có Việt Nam) và hơn 50 tổ chức quốc tế và các bên liên quan. Ngày 19/12/2018, Thỏa thuận GCM được thông qua tại kỳ họp Đại hội đồng Liên Hợp Quốc khóa 73 với 152 phiếu thuận, 05 phiếu chống; 12 nước bỏ phiếu trắng và 24 nước không bỏ phiếu.

Theo Thỏa thuận GCM, người tị nạn và người di cư được bảo đảm các quyền con người phổ quát và quyền tự do cơ bản tương tự nhau và những quyền này phải được tôn trọng, bảo vệ và thực thi đầy đủ mọi thời điểm. Tuy nhiên, người di cư và người tị nạn là các nhóm riêng biệt được điều chỉnh bởi các khung pháp lý riêng biệt. Chỉ người tị nạn mới được hưởng sự bảo vệ quốc tế theo quy định của luật pháp quốc tế về người tị nạn. Thỏa thuận GCM đề cập đến người di cư và đưa ra khung hợp tác để giải quyết các vấn đề về di cư trên mọi khía cạnh.

Thỏa thuận GCM cung cấp một tầm nhìn 360 độ về di cư quốc tế và công nhận rằng cách tiếp cận toàn diện là cần thiết để tối ưu hóa các lợi ích tổng thể của di cư, đồng thời vẫn giải quyết những rủi ro và thách thức đối với các cá nhân và cộng đồng tại nước gốc, nước quá cảnh và nước đến. Không quốc gia nào có thể tự mình giải quyết những thách thức và cơ hội của hiện tượng toàn cầu này. Với cách tiếp cận toàn diện này, chúng ta hướng đến mục đích tạo điều kiện cho di cư hợp pháp, an toàn và trật tự, đồng thời giảm thiểu các sự cố và tác động tiêu cực của di cư trái phép thông qua hợp tác quốc tế và việc kết hợp các biện pháp đưa ra trong Thỏa thuận. Chúng ta thừa nhận trách nhiệm phải chia sẻ lẫn nhau với tư cách là các quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc để cùng giải quyết các nhu cầu và quan tâm về di cư và có nghĩa vụ tối quan trọng là tôn trọng, bảo vệ và thực thi quyền con người của người di cư, bất kể địa vị di cư của họ, đồng thời vẫn thúc đẩy an ninh và thịnh vượng cho tất cả cộng đồng của chúng ta.

Thỏa thuận GCM nhằm mục đích hạn chế các nhân tố bất lợi và yếu tố cấu trúc cản trở con người xây dựng và duy trì sinh kế bền vững ở nước gốc, khiến họ phải tìm kiếm tương lai ở nơi khác; nhằm giảm thiểu rủi ro và tổn thương mà người di cư gặp phải trong các giai đoạn khác nhau của di cư bằng cách tôn trọng, bảo vệ và thực thi quyền con người của họ và cung cấp cho họ các dịch vụ chăm sóc, hỗ trợ. Thỏa thuận tìm cách giải quyết các mối quan tâm chính đáng của cộng đồng trong khi thừa nhận rằng các xã hội đang trải qua những thay đổi về nhân khẩu học, kinh tế, xã hội và môi trường với mức độ khác nhau mà có thể có tác động đến hoặc bắt nguồn từ di cư. Thỏa thuận phấn đấu tạo điều kiện thuận lợi để tất cả người di cư làm giàu cho xã hội thông qua khả năng của họ về mặt nhân lực, kinh tế và xã hội, từ đó thúc đẩy sự đóng góp của họ đối với phát triển bền vững ở cấp độ địa phương, quốc gia, khu vực và toàn cầu.

Các nguyên tắc xuyên suốt, mang tính định hướng của Thỏa thuận GCM là: (i) Con người làm trung tâm, đặt yếu tố cá nhân con người làm cốt lõi; (ii) Thúc đẩy hạnh phúc của người di cư và các thành viên trong cộng đồng tại các nước gốc, nước quá cảnh, nước đến; (iii) Coi trọng việc hợp tác, đối thoại song phương, khu vực và quốc tế; (iv) Khẳng định và tôn trọng chủ quyền của quốc gia trong việc quyết định chính sách quốc gia về di cư và đặc quyền quản lý di cư trong phạm vi quyền hạn, phù hợp với luật pháp quốc tế; (v) Việc tôn trọng các quy định pháp luật, quá trình hợp pháp và tiếp cận với công lý là yếu tố căn bản đối với tất cả các khía cạnh của quản trị dân cư; (vi) Tận dụng tiềm năng của di cư để đạt được tất cả các mục tiêu phát triển bền vững, cũng như tác động mà kết quả đó đem lại cho di cư trong tương lai; (vii) Bảo đảm việc tôn trọng, bảo vệ và thực thi hiệu quả quyền con người của tất cả người di cư, bất kể địa vị di cư của họ, xuyên suốt tất cả các giai đoạn của di cư; (viii) Lồng ghép quan điểm về giới, thúc đẩy bình đẳng giới và trao quyền cho tất cả phụ nữ và trẻ em gái, công nhận sự độc lập, vị thế và vai trò lãnh đạo của họ nhằm thay đổi việc nhìn nhận phụ nữ di cư chủ yếu dưới lăng kính nạn nhân; (ix) Tăng cường nghĩa vụ pháp lý quốc tế hiện hành về quyền trẻ em; (x) Bảo đảm sự gắn kết giữa các chính phủ để thực hiện các chính sách giải quyết vấn đề di cư, thúc đẩy tối đa các biện pháp nhằm giải quyết các khía cạnh di cư, tiếp cận toàn xã hội đối với vấn đề di cư.

Các thành viên khi tham gia Thỏa thuận này sẽ phải cam kết thực hiện 23 mục tiêu, chứa đựng việc cam kết, hành động nhằm bảo đảm việc triển khai các nguyên tắc nêu trên.

Đây là Thỏa thuận liên chính phủ đầu tiên dưới sự bảo trợ của Liên Hợp Quốc được đánh giá là toàn diện, bao trùm tất cả các khía cạnh về di cư quốc tế nhằm mục đích tăng cường hợp tác quốc tế về di cư, qua đó góp phần giải quyết các thách thức của di cư và thúc đẩy sự đóng góp của người di cư đối với phát triển bền vững. Thỏa thuận GCM không phải là điều ước quốc tế, không tạo ra nghĩa vụ pháp lý nhưng là cam kết chính trị cấp cao của các quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc về vấn đề di cư. Việc triển khai Thỏa thuận GCM được thực hiện trên tinh thần tự nguyện, phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của mỗi nước.

2. Kế hoạch triển khai Thỏa thuận toàn cầu về di cư hợp pháp, an toàn và trật tự của Liên Hợp Quốc

Sau khi Việt Nam gia nhập Thỏa thuận GCM, ngày 20/3/2020, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 402/QĐ-TTg ban hành Kế hoạch triển khai Thỏa thuận này. Mục đích của Kế hoạch nhằm: (i) Thể hiện quyết tâm và trách nhiệm của Việt Nam trong việc triển khai Thỏa thuận GCM phù hợp với chính sách, pháp luật và điều kiện của Việt Nam nhằm quản lý di cư hiệu quả vì mục tiêu phát triển bền vững; (ii) Xác định các lĩnh vực, mục tiêu ưu tiên, nội dung cụ thể và lộ trình triển khai Thỏa thuận GCM; huy động tối đa các nguồn lực sẵn có trong nước và tranh thủ sự hỗ trợ của cộng đồng quốc tế; (iii) Nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác quản lý di cư quốc tế thông qua cơ chế phối hợp chặt chẽ, thường xuyên, có sự tham gia của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội nhằm tạo môi trường di cư minh bạch, dễ tiếp cận, tôn trọng nhân phẩm của người di cư, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của họ, đặc biệt là các nhóm đặc thù, phụ nữ và trẻ em.

Theo Quyết định số 402/QĐ-TTg, các nhiệm vụ trọng tâm để triển khai Thỏa thuận GCM tại Việt Nam thời gian tới gồm:

- Tuyên truyền, phổ biến thông tin về Thỏa thuận GCM, các vấn đề di cư quốc tế thuộc phạm vi trong và ngoài nước, tăng cường năng lực trong triển khai Thỏa thuận GCM;

- Thu thập thông tin, dữ liệu về di cư của công dân Việt Nam ra nước ngoài và người nước ngoài vào Việt Nam;

- Hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật và triển khai thực hiện;

- Nghiên cứu, dự báo về tình hình, chính sách của các quốc gia và vùng lãnh thổ liên quan đến các vấn đề di cư;

- Tăng cường hợp tác quốc tế trong việc thực hiện Thỏa thuận GCM.

Để triển khai các nhiệm vụ này, Thủ tướng Chính phủ giao Bộ Ngoại giao chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, trong đó có Bộ Tư pháp triển khai các nhiệm vụ theo lĩnh vực được phân công, quản lý. Theo Kế hoạch, Bộ Tư pháp được giao nhiệm vụ chủ trì, nghiên cứu hoàn thiện chính sách, pháp luật về quốc tịch, hộ tịch của người di cư và các vấn đề di cư quốc tế có liên quan. Theo đó, các nhiệm vụ chính bao gồm:

- Đẩy mạnh nghiên cứu và gia nhập Công ước năm 1954 về vị thế người không quốc tịch, Công ước năm 1961 về giảm thiểu tình trạng không quốc tịch;

- Đẩy mạnh hoạt động đăng ký hộ tịch cho người di cư ở tất cả các giai đoạn di cư, đặc biệt với người di cư tại khu vực biên giới, phụ nữ và trẻ em, người dân tộc thiểu số; cấp phát các giấy tờ quốc tịch, hộ tịch cho người di cư đủ điều kiện;

- Rà soát, nghiên cứu và đề xuất giải pháp bảo đảm quyền có quốc tịch, quyền đăng ký hộ tịch của trẻ em di cư, trẻ em là con của công dân Việt Nam với người nước ngoài đang cư trú trên lãnh thổ Việt Nam để ngăn ngừa nguy cơ trẻ em cư trú trên lãnh thổ Việt Nam bị rơi vào tình trạng không quốc tịch;

- Rà soát, đánh giá tính phù hợp quy định của pháp luật hiện hành trong giải quyết việc nhập quốc tịch Việt Nam, đăng ký hộ tịch cho người không quốc tịch tại Việt Nam;

- Nghiên cứu, đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật để hỗ trợ cho người không quốc tịch và con cháu của họ, trẻ em là con của công dân Việt Nam với người nước ngoài đang cư trú trên lãnh thổ Việt Nam có thể hòa nhập cộng đồng, bảo đảm cơ hội được học tập, làm việc và phát triển;

- Nghiên cứu việc cấp các giấy tờ quốc tịch, hộ tịch tạo điều kiện cho người di cư đủ điều kiện; xây dựng thủ tục xác định người không quốc tịch tại Việt Nam;

- Nghiên cứu giải pháp tăng cường quản lý các hoạt động kết hôn, cho nhận con nuôi có yếu tố nước ngoài;

- Tăng cường nghiên cứu, đề xuất ký kết hoặc gia nhập các điều ước quốc tế, ký kết thỏa thuận quốc tế cũng như tham gia các cam kết quốc tế về di cư phù hợp với lợi ích của Việt Nam.

 Kinh phí thực hiện các nhiệm vụ được bảo đảm từ nguồn ngân sách nhà nước và huy động tối đa từ các nguồn tài trợ, viện trợ, các nguồn tài chính hợp pháp khác theo quy định của pháp luật.

3. Kế hoạch triển khai Thỏa thuận toàn cầu về di cư hợp pháp, an toàn và trật tự của Liên Hợp Quốc của Bộ Tư pháp trong giai đoạn 2020 - 2030

Để triển khai Quyết định số 402/QĐ-TTg, ngày 01/4/2021, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký Quyết định số 514/QĐ-BTP ban hành Kế hoạch triển khai Thỏa thuận toàn cầu về di cư hợp pháp, an toàn và trật tự của Liên Hợp Quốc của Bộ Tư pháp trong giai đoạn 2020 - 2030 (Quyết định số 514/QĐ-BTP), với mục đích nhằm triển khai thực hiện đầy đủ, kịp thời, hiệu quả các nhiệm vụ mà Bộ Tư pháp được phân công chủ trì hoặc phối hợp thực hiện theo Kế hoạch triển khai Thỏa thuận GCM được ban hành kèm theo Quyết định số 402/QĐ-TTg.

Theo Kế hoạch được ban hành kèm theo Quyết định số 514/QĐ-BTP, trong giai đoạn 2020 - 2030, Bộ Tư pháp sẽ triển khai thực hiện các nhiệm vụ: (i) Tuyên truyền, phổ biến Thỏa thuận GCM và Quyết định số 402/QĐ-TTg; nâng cao nhận thức của cơ quan, tổ chức và của người dân về ý nghĩa, tầm quan trọng của quốc tịch và đăng ký hộ tịch; (ii) Đẩy mạnh nghiên cứu và đề xuất khả năng gia nhập Công ước năm 1954 về vị thế người không quốc tịch, Công ước năm 1961 về giảm thiểu tình trạng không quốc tịch; (iii) Đẩy mạnh hoạt động đăng ký hộ tịch, cấp phát các giấy tờ quốc tịch cho người di cư ở tất cả các giai đoạn di cư, người di cư đủ điều kiện (lưu ý nhóm đối tượng là người di cư ở khu vực biên giới); người dân tộc thiểu số; phụ nữ và trẻ em (đặc biệt là trẻ em di cư, trẻ em là con của công dân Việt Nam với người nước ngoài cư trú trên lãnh thổ Việt Nam); (iv) Hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về quốc tịch để hỗ trợ cho người không quốc tịch và con cháu của họ có thể hòa nhập cộng đồng, đảm bảo cơ hội được học tập, làm việc và phát triển; (v) Xây dựng thủ tục xác định người không quốc tịch tại Việt Nam; (vi) Tham vấn về việc hoàn thiện pháp luật liên quan đến người không quốc tịch tại Việt Nam; (vii) Nghiên cứu giải pháp tăng cường quản lý các hoạt động kết hôn, cho nhận con nuôi có yếu tố nước ngoài; (viii) Phối hợp với các bộ, ngành, cơ quan có liên quan trong việc triển khai, thực hiện Quyết định số 402/QĐ-TTg.

Tại Quyết định số 514/QĐ-BTP, Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực được giao làm đơn vị đầu mối của Bộ Tư pháp trong việc triển khai thực hiện Kế hoạch ban hành kèm theo Quyết định; có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan, đơn vị, địa phương có liên quan báo cáo Lãnh đạo Bộ về kết quả triển khai thực hiện Kế hoạch của Bộ Tư pháp và Quyết định số 402/QĐ-TTg.

Trong năm 2021, Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực sẽ triển khai thực hiện việc rà soát toàn quốc để thống kê, phân loại, lập danh sách người không quốc tịch, không có giấy tờ chứng minh nhân thân, người di cư tự do theo nhóm đối tượng; trẻ em là con của người di cư tự do, người không quốc tịch; trẻ em là con của công dân Việt Nam với người nước ngoài đang cư trú trên lãnh thổ Việt Nam. Kết quả rà soát, phân nhóm sẽ là cơ sở để xây dựng kế hoạch chi tiết để giải quyết giấy tờ quốc tịch, hộ tịch cho từng nhóm đối tượng cụ thể, nhằm bảo đảm triển khai hiệu quả Thỏa thuận GCM.