Hỗ trợ tài chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là vấn đề được quan tâm không chỉ ở tầm quốc gia mà còn ở tầm quốc tế bởi tính đặc thù của nó đối với chính quá trình giải quyết nuôi con nuôi. Nếu việc hỗ trợ tài chính này được thực hiện đúng mục đích, theo quy định pháp luật thì sẽ góp phần vào việc chăm sóc và bảo vệ cũng như tìm được mái ấm gia đình thay thế cho trẻ em. Ngược lại, nếu thực hiện sai mục đích và trái quy định thì điều này sẽ làm phát sinh một số hệ quả không mong muốn, trong đó có việc mua bán trẻ em, qua đó ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của trẻ em, đặc biệt là quyền được sống trong môi trường gia đình, cũng như làm xói mòn tính nhân văn, nhân đạo của công tác giải quyết nuôi con nuôi. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung đánh giá thực trạng hỗ trợ tài chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài và đưa ra các đề xuất, kiến nghị nhằm bảo đảm việc hỗ trợ tài chính được thực hiện đúng mục đích, vì lợi ích tốt nhất của trẻ và đồng thời, phòng, chống các hành vi tiêu cực có thể xảy ra.

1. Thực trạng hỗ trợ tài chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài

Kể từ khi thực hiện Luật Nuôi con nuôi[1] cho đến nay, sau khi hoàn tất thủ tục xin nhận con nuôi tại Việt Nam, cha mẹ nuôi nước ngoài thường tự mình hoặc thông qua tổ chức con nuôi nước ngoài được cấp phép hoạt động tại Việt Nam hỗ trợ tài chính dưới hình thức các khoản tặng cho, hỗ trợ cơ sở trợ giúp xã hội (TGXH) của con nuôi. Đây là các khoản hỗ trợ tự nguyện, không cố định với nhiều mức độ khác nhau, phát sinh nhiều lần trong năm đối với cơ sở TGXH. Các khoản hỗ này đã góp phần cải thiện điều kiện sinh hoạt, điều kiện sống, nhu cầu khám chữa bệnh… của trẻ em ở các cơ sở TGXH, khi mà ngân sách nhà nước chưa đủ để đáp ứng nhu cầu chăm sóc, nuôi dưỡng thực tế của trẻ em ở các cơ sở này.

Tuy nhiên, qua nắm bắt, theo dõi của Cục Con nuôi thì việc hỗ trợ tài chính này còn tồn tại một số bất cập như: Việc tặng cho, hỗ trợ trong một số trường hợp được thực hiện trực tiếp giữa cha mẹ nuôi nước ngoài với cơ sở TGXH, phần lớn không có hóa đơn chứng từ, không có mức cố định giữa các cha mẹ nuôi của từng tổ chức trong một nước và giữa các nước với nhau. Điều đó dẫn đến tình trạng cơ quan quản lý nhà nước khó theo dõi, kiểm tra và giám sát việc tiếp nhận, sử dụng các khoản hỗ trợ, tặng cho này được bảo đảm đúng mục đích. Bên cạnh đó, thực trạng này có thể dẫn đến sự “cạnh tranh ngầm” giữa các tổ chức con nuôi để được địa phương “ưu tiên” giới thiệu trẻ - điều đã được cảnh báo trong các khuyến nghị về lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế[2] do Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế[3] đưa ra. Thực trạng đó đã khiến cho các nước có quan hệ hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế với Việt Nam đặc biệt quan ngại.

Hiện nay, Luật Nuôi con nuôi (Điều 7) và Nghị định số 19/2011/NĐ-CP ngày 21/3/2011 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Nuôi con nuôi (Điều 4) đưa ra các nguyên tắc chung cho phép, khuyến khích các tổ chức, cá nhân hỗ trợ nhân đạo cho việc nuôi dưỡng, chăm sóc, giáo dục trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt với điều kiện việc hỗ trợ nhân đạo không được ảnh hưởng đến việc cho nhận con nuôi; quy định chung về trách nhiệm quản lý nhà nước đối với việc tiếp nhận, quản lý và sử dụng hỗ trợ nhân đạo để nuôi dưỡng, chăm sóc, giáo dục trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt.

Ngoài ra, Nghị định số 103/2017/NĐ-CP ngày 12/9/2017 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức, hoạt động, giải thể và quản lý các cơ sở TGXH cho phép các cơ sở TGXH tổ chức vận động và tiếp nhận sự hỗ trợ tài chính, hiện vật của cơ quan, tổ chức, cá nhân ở trong nước và nước ngoài để thực hiện các hoạt động của mình (Điều 7); yêu cầu các cơ sở này phải thực hiện việc tiếp nhận, quản lý và sử dụng các khoản tặng cho, hỗ trợ từ các cá nhân, tổ chức trong nước và nước ngoài đúng theo quy định pháp luật; việc sử dụng và quản lý các nguồn kinh phí phải thực hiện công khai, minh bạch và theo quy chế hoạt động, quy chế chi tiêu của cơ sở; cơ sở có trách nhiệm báo cáo kết quả tài chính, định kỳ và hàng năm theo quy định của pháp luật (Điều 10).

Đối với các khoản hỗ trợ tài chính mang tính nhân đạo do cá nhân người nước ngoài, tổ chức phi Chính phủ nước ngoài thực hiện tại Việt Nam dưới hình thức viện trợ thông qua chương trình, dự án và phi dự án phải tuân thủ theo Nghị định số 93/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi Chính phủ nước ngoài (Nghị định số 93/2009/NĐ-CP) và Thông tư số 07/2010/TT-BKH ngày 30/3/2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn thi hành Nghị định số 93/2009/NĐ-CP.

Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp trên thực tế, các cơ sở TGXH khi tiếp nhận, quản lý và sử dụng các khoản hỗ trợ, tặng cho trực tiếp từ cha mẹ nuôi nước ngoài hoặc thông qua tổ chức nuôi con nuôi nước ngoài không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, đầy đủ hoặc thậm chí không nắm được các quy định pháp luật nêu trên[4].

2. Những nguyên nhân chủ yếu

Những tồn tại, bất cập trong việc hỗ trợ tài chính trực tiếp của cha mẹ nuôi nước ngoài hoặc thông qua tổ chức con nuôi nước ngoài đối với các cơ sở TGXH xuất phát từ những nguyên nhân sau đây:

- Nhận thức chưa đầy đủ hoặc chưa đúng của một bộ phận cá nhân, tổ chức, cơ quan tham gia vào quá trình giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài đối với nguyên tắc minh bạch tài chính và tách bạch giữa hỗ trợ tài chính mang tính nhân đạo với việc giải quyết nuôi con nuôi.

- Sự cám dỗ của lợi ích vật chất trong công tác nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là điều dẫn tới sự không minh bạch giữa hỗ trợ tài chính với công tác giải quyết nuôi con nuôi và có thể tạo ra sự phụ thuộc vào các nguồn tài trợ từ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.

- Chưa có quy định cụ thể về việc bảo đảm tách bạch giữa nuôi con nuôi và hỗ trợ, tặng cho của cha mẹ nuôi và tổ chức con nuôi nước ngoài.

- Thiếu sự hướng dẫn, kiểm tra hoặc hướng dẫn, kiểm tra chưa đầy đủ, toàn diện đối việc tiếp nhận, quản lý, sử dụng của các cơ sở TGXH đối với các khoản hỗ trợ tài chính từ phía cha mẹ nuôi và tổ chức con nuôi nước ngoài.

- Chưa có cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin hữu hiệu, hai chiều giữa hai ngành Tư pháp và Lao động - Thương binh và Xã hội ở cấp trung ương và địa phương về kết quả giải quyết việc nuôi con nuôi và việc tiếp nhận, quản lý, sử dụng các khoản hỗ trợ, tặng cho của cha mẹ nuôi và các tổ chức con nuôi cho các cơ sở TGXH.

- Nguồn lực dành do công tác giải quyết nuôi con nuôi còn hạn chế, chưa tương xứng với công tác này. Việc thiếu nguồn lực (kinh phí và con người) dành cho việc khám, phân loại bệnh tật, đánh giá tâm sinh lý, tình trạng phát triển, nhu cầu tìm gia đình thay thế, xác minh nguồn gốc đối với trẻ sống tại cơ sở TGXH khiến cho công tác xác định trẻ em đủ điều kiện làm con nuôi cũng như việc chăm sóc, bảo vệ trẻ em hiện đang gặp khó khăn.

3. Các quy định và nguyên tắc chung quốc tế đối với việc hỗ trợ tài chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế

Công ước Liên Hợp Quốc về quyền trẻ em[5] quy định chung liên quan tới việc nuôi con nuôi quốc tế, trong đó yêu cầu các quốc gia thành viên có nghĩa vụ thực hiện mọi biện pháp thích hợp để bảo đảm rằng việc cho trẻ em làm con nuôi quốc tế không dẫn đến sự trục lợi không chính đáng về tài chính của những người có liên quan tham gia (khoản d Điều 21).

Công ước La Hay năm 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế[6] (Công ước La Hay 1993) nghiêm cấm việc thanh toán hay bồi thường để có được sự đồng ý cho trẻ em làm con nuôi nước ngoài (Điều 4); nghiêm cấm việc thu tiền hay thu lợi tài chính không chính đáng từ một hoạt động liên quan đến nuôi con nuôi nước ngoài (Điều 32); chỉ cho phép thanh toán các khoản chi phí, lệ phí chuyên môn vừa phải cho những người liên quan tới việc nuôi con nuôi và những người lãnh đạo, quản lý, nhân viên của các tổ chức có liên quan tới nuôi con nuôi không được nhận thù lao cao một cách bất hợp lý đối với công việc mà họ đã làm (Điều 32); yêu cầu cơ quan trung ương phải thực hiện các biện pháp cần thiết để ngăn ngừa thu lợi bất chính từ nuôi con nuôi và ngăn chặn tất cả các vụ việc trái với mục đích của Công ước (Điều 8)... Bên cạnh đó, Báo cáo giải thích thực hiện Công ước La Hay năm 1993, Sách hướng dẫn số 1 thực hiện tốt Công ước La Hay năm 1993 (Chương 5, Mục 5.5) và Khuyến nghị của Khóa họp đặc biệt năm 2000 cũng đã đưa ra cách hướng dẫn, khuyến nghị, bài học kinh nghiệm để thực hiện tốt các quy định của Công ước liên quan tới vấn đề tài chính trong nuôi con nuôi.

Ngoài ra, theo Bản lưu ý về khía cạnh tài chính trong lĩnh vực con nuôi quốc tế của Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế thì các khoản hỗ trợ, tặng cho của cha mẹ nuôi thường được thực hiện chia thành 03 nhóm sau:

- Nhóm dự án hợp tác và hỗ trợ phát triển là những khoản hỗ trợ chính thức, thường được thực hiện trực tiếp cho các cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức phi Chính phủ, các tổ chức nhà nước liên Chính phủ, các quỹ… tập trung vào bảo vệ trẻ em.

- Nhóm các khoản đóng góp của cha mẹ nuôi: Đây là khoản có thể mang tính chất bắt buộc hoặc không bắt buộc (tùy vào quy định của pháp luật các nước) để tăng cường hệ thống nuôi con nuôi hoặc hệ thống bảo vệ trẻ em.

- Nhóm các khoản tặng cho là khoản tiền hoặc quà dưới dạng vật chất phát sinh một cách tự nguyện từ cha mẹ nuôi hoặc tổ chức con nuôi dành cho các hoạt động bảo đảm phúc lợi của trẻ em ở cơ sở nuôi dưỡng, thường cho cơ sở nuôi dưỡng có trẻ em được cho làm con nuôi. Các khoản này có thể do cha mẹ nuôi tặng cho trực tiếp hoặc thực hiện thông qua các dự án/phi dự án đối với các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em. Các khoản này cũng có thể được các tổ chức con nuôi tặng cho một quỹ cụ thể của nước gốc.

Cho dù việc hỗ trợ tài chính của cha mẹ nuôi nước ngoài được thực hiện dưới bất kỳ hình thức nào nêu trên thì Công ước La Hay năm 1993 yêu cầu các quốc gia thành viên phải có các biện pháp thích hợp nhằm bảo đảm công khai, minh bạch các khoản hỗ trợ tài chính cũng như phân định rạch ròi giữa hỗ trợ tài chính mang tính nhân đạo với việc giải quyết nuôi con nuôi quốc tế.

Từ những nghiên cứu về thực tiễn và khái niệm, Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế đã tổng kết những tồn tại mang tính toàn cầu liên quan đến vấn đề tặng cho như sau: Việc hỗ trợ tài chính trực tiếp dễ trở thành vấn đề mua bán trẻ em hoặc tác động để có được sự đồng ý cho trẻ em nhận làm con nuôi; cơ quan có thẩm quyền không biết đến khoản này và mức là bao nhiêu; không có sự minh bạch đối với việc sử dụng các khoản này; không có hoặc thiếu sự giám sát, theo dõi.

Để hạn chế tình trạng này, Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế khuyến nghị các nước cần: Không cho phép tặng cho trực tiếp đối với các chủ thể liên quan đến quá trình giải quyết nuôi con nuôi; các cơ quan trung ương phải được thông báo một cách có hệ thống hoặc phải tham gia vào việc ấn định mức (nghĩa là phải giới hạn mức tặng cho); cha mẹ nuôi phải đề nghị được cấp biên lai và báo cáo về các khoản đó trong thời gian họ ở nước gốc; các khoản tặng cho đối với cơ sở nuôi dưỡng chỉ nhằm phục vụ cho việc chăm sóc cho những trẻ em đang tiếp tục sống ở cơ sở nuôi dưỡng hoặc các hoạt động liên quan đến đẩy mạnh chương trình duy trì gia đình, ngăn ngừa bỏ rơi hoặc các dự án bảo vệ trẻ em tương tự; các tổ chức được cấp phép hoặc cơ sở nuôi dưỡng khi nhận tặng cho thì phải chỉ rõ loại tặng cho mà họ chấp nhận và nêu rõ việc sử dụng cụ thể; nên tặng cho bằng hiện vật; và trong mọi trường hợp, nghiêm cấm tặng cho trước khi hoàn tất việc nhận con nuôi.

4. Một số kiến nghị

Đứng trước thực trạng hỗ trợ tài chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nêu trên, vấn đề đặt ra cho các cơ quan quản lý nhà nước là làm thế nào để quản lý hữu hiệu việc tiếp nhận, quản lý và sử dụng khoản hỗ trợ tài chính trực tiếp từ cha mẹ nuôi hoặc thông qua tổ chức con nuôi nước ngoài đối với cơ sở TGXH. Với tinh thần đó, tác giả xin đưa ra một số đề xuất, kiến nghị sau:

Một là, nâng cao nhận thức, tăng cường năng lực

Tăng cường tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nhằm nâng cao nhận thức và tăng cường năng lực cho các cá nhân, tổ chức, cơ quan tham gia vào quá trình giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài thông qua các hình thức như: Xây dựng, phát hành cẩm nang hướng dẫn nghiệp vụ; tập huấn, bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng; hội thảo chia sẻ phương thức thực hiện tốt, mô hình điển hình… về việc tiếp nhận, quản lý, sử dụng các khoản hỗ trợ tài chính từ cha mẹ nuôi trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.

Hai là, hoàn thiện thể chế, tăng cường tổ chức thực thi pháp luật

- Bổ sung quy định cụ thể về việc tiếp nhận, quản lý và sử dụng các khoản tặng cho, hỗ trợ của cha mẹ nuôi và tổ chức con nuôi nước ngoài đối với cơ sở TGXH bảo đảm minh bạch, công khai, tách bạch với việc giải quyết nuôi con nuôi; nghiên cứu khả năng quy định về mức hỗ trợ tài chính cố định phù hợp áp dụng chung đối với các trường hợp nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.

- Tăng cường hướng dẫn thủ tục tiếp nhận, quản lý, sử dụng các khoản hỗ trợ tài chính từ phía cha mẹ nuôi và tổ chức con nuôi nước ngoài, bảo đảm công khai, minh bạch; có sự kiểm tra, giám sát của cơ quan có thẩm quyền, lồng ghép nội dung này vào báo cáo công tác TGXH và xử lý nghiêm nếu xảy ra vi phạm.

- Có cơ chế chia sẻ thông tin hữu hiệu giữa hai ngành Tư pháp và Lao động - Thương binh và Xã hội cả ở cấp trung ương và địa phương về việc hỗ trợ tài chính của tổ chức con nuôi nước ngoài, cha mẹ nuôi nước ngoài cho các cơ sở TGXH và kết quả tìm gia đình thay thế cho trẻ em ở cơ sở TGXH.

Ba là, bố trí đủ nguồn lực, kinh phí cho công tác giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài cũng như công tác chăm sóc, giáo dục và bảo vệ trẻ em

Cần bảo đảm bố trí đầy đủ nguồn tài chính, nguồn nhân lực và có cơ chế kiểm tra, giám sát hữu hiệu đối với mỗi công đoạn trong toàn bộ quá trình giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài cũng như trong công tác chăm sóc, giáo dục và bảo vệ trẻ em để ngăn ngừa việc thu lợi không chính đáng. Về dài hạn, cần phải giảm dần và tiến tới chấm dứt sự phụ thuộc vào các nguồn tài chính phát sinh từ việc cho nhận con nuôi có yếu tố nước ngoài.

Bốn là, tăng cường hợp tác giữa các cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế trong khuôn khổ Công ước La Hay năm 1993

- Đối với cơ quan trung ương các nước có quan hệ hợp tác nuôi con nuôi quốc tế với Việt Nam (các nước nhận trẻ em làm con nuôi): Tăng cường trao đổi, chia sẻ thông tin, báo cáo về các trường hợp nuôi con nuôi quốc tế, báo cáo về tình hình hoạt động của các tổ chức con nuôi được cấp phép hoạt động tại Việt Nam, trong đó có phần về hỗ trợ tài chính nhằm nắm bắt tình hình hỗ trợ tài chính để từ đó có những biện pháp ngăn chặn, xử lý đối với những hành vi vi phạm.

- Đối với cơ quan trung ương các nước cho trẻ em làm con nuôi: Tăng cường trao đổi, chia sẻ thông tin, kinh nghiệm, phương thức, mô hình thực hiện tốt liên quan tới việc bảo đảm minh bạch, công khai, đúng mục đích, tách bạch giữa việc hỗ trợ tài chính với việc giải quyết nuôi con nuôi quốc tế, vì lợi ích tốt nhất của trẻ em.

ThS. Đặng Trần Anh Tuấn

Cục Con nuôi