Hoàn thiện khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” tại dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi)

Đặt vấn đề

Văn bản quy phạm pháp luật là khái niệm quan trọng, trung tâm của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong thực tiễn, văn bản quy phạm pháp luật là phương tiện, công cụ thể hiện ý chí, mục đích, chính sách của Nhà nước đối với quan hệ xã hội được điều chỉnh, là công cụ quan trọng phục vụ hoạt động quản lý của Nhà nước. Với giá trị đó, trong khoa học pháp lý đã có nhiều nghiên cứu đề cập tới khái niệm này^[1]. Tuy nhiên, để đưa ra một định nghĩa đầy đủ, thể hiện đúng bản chất và đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật, cần nghiên cứu đầy đủ, sâu sắc cả về lý luận và thực tiễn.

1. Khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” trong hệ thống pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” được quy định lần đầu trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và được hướng dẫn chi tiết tại Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 101/CP).

Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 định nghĩa: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” và khoản 1 Điều 1 Nghị định số 101/CP hướng dẫn chi tiết nội dung này như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có đầy đủ các yếu tố sau đây:

a) Văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức được quy định tại Điều 1 của Chương I và Chương II của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

b) Văn bản được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương ban hành theo đúng thủ tục, trình tự được quy định tại các chương III, IV, V, VI và VII của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các quy định tại Nghị định này;

c) Văn bản có chứa các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương.

Quy tắc xử sự chung là những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh;

d) Văn bản được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm”.

Như vậy, theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và hướng dẫn tại Nghị định số 101/CP thì văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có đầy đủ các yếu tố sau: (i) Là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức, trình tự, thủ tục được quy định tại Luật Ban hành ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hướng dẫn tại Nghị định số 101/CP; (ii) Có chứa đựng các quy tắc xử sự chung là những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc nhóm đối tượng; (iii) Có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương; (iv) Được bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước.

Theo quy định pháp luật hiện hành, “văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” (Điều 2 Luật Ban hành ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020) (Luật Ban hành văn bản quy pham pháp luật năm 2015); “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” (khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

Như vậy, cho đến nay, dù đã qua 05 lần sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế vào các năm: năm 2002 (Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996); năm 2004 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân); năm 2008 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật); năm 2015 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật); năm 2020 (Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật), song với quy định hiện hành tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với 04 đặc trưng nêu trên của văn bản quy phạm pháp luật từ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 gần như không có sự thay đổi; trong đó, yếu tố “quy phạm pháp luật” được quy định ngày càng cụ thể, chi tiết hơn để bảo đảm thể hiện rõ tính quy tắc chung (bắt buộc áp dụng, lặp đi lặp lại) của văn bản quy phạm pháp luật.

Tuy nhiên, thực tế áp dụng quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhiều năm qua cho thấy, với khái niệm và những đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật theo pháp luật hiện hành, trong những tình huống nhất định, vẫn còn tình trạng cơ quan, người có thẩm quyền không xác định được chính xác nội dung quy định nào cần được ban hành trong văn bản quy phạm pháp luật, theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Từ đó, dẫn tới hậu quả, ban hành văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật có chứa quy phạm pháp luật, vi phạm điều cấm của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015^[2]. Theo báo cáo của Bộ Tư pháp^[3], trong năm 2022, các bộ, cơ quan ngang bộ (gồm cả Bộ Tư pháp) và địa phương đã thực hiện kiểm tra theo thẩm quyền, phát hiện và kết luận đối với 477 văn bản, gồm 376 văn bản quy phạm pháp luật có quy định trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền ban hành (trong đó có 135 văn bản ban hành trong năm 2022) và 101 văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng có chứa quy phạm pháp luật. Việc ban hành văn bản vi phạm điều cấm của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau, nhưng trong đó, có nguyên nhân là do không xác định được thế nào quy tắc xử sự chung trong quy định, văn bản.

Trên thế giới, pháp luật một số quốc gia cũng có quy định về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật như: Azerbaijan, Lào, Kyrgyzstan, Gruzia, Bulgaria… Theo kinh nghiệm pháp luật của các nước này, có ba tiêu chí để xác định văn bản quy phạm pháp luật: (i) Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng quy tắc chung; (ii) Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua; (iii) Có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần. Để làm rõ hơn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, một số nước bổ sung tiêu chí để phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản hành chính thông thường, như: Quy phạm pháp luật là những mệnh lệnh bắt buộc mang tính tạm thời hoặc thường xuyên và được áp dụng nhiều lần (Kyrgyzstan); quy phạm pháp luật được áp dụng cho một số lượng không xác định và không hạn chế các đối tượng (Bulgaria); văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc địa phương soạn thảo, thông qua, công bố (Lào); văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhằm xác lập, thay đổi hoặc tùy bỏ các quy phạm pháp luật theo quy định của luật về ban hành văn bản (Azerbaijan, Kyrgyzstan); văn bản pháp luật là luật mang tính bắt buộc thực hiện. Văn bản mang tính chuyên biệt chỉ áp dụng trong một thời điểm cụ thể và phải phù hợp với văn bản quy phạm. Luật chuyên biệt không được đặt trùng với luật quy phạm, ngoại trừ các trường hợp ngoại lệ được quy định trong Luật Ban hành văn bản (Gruzia).

2. Khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” tại dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi)^[4]

2.1. Các yếu tố cấu thành “văn bản quy phạm pháp luật”

Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) dành một trong những điều luật đầu tiên (Điều 2) để quy định về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”. Theo đó, “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản được xây dựng, ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật này, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Ngoài quy định tại Điều này, dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) không còn bất kỳ quy định nào làm rõ hoặc giải thích các thuật ngữ trong khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” đã được đề cập.

So sánh quy định về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” tại dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) với quy định về nội dung này trong văn bản pháp luật hiện hành cho thấy, cấu trúc quy phạm được thiết kế tại dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) chặt chẽ hơn, câu từ ngắn gọn hơn. Cụ thể, văn bản quy phạm pháp luật được cấu thành từ 03 yếu tố:

(i) Là văn bản do chủ thể có thẩm quyền ban hành theo hình thức, trình tự, thủ tục được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

(ii) Có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung;

(iii) Được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

2.2. Giá trị của các yếu tố cấu thành “văn bản quy phạm pháp luật”

Thứ nhất, trong các yếu tố cấu thành khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, quy tắc xử sự chung là yếu tố quan trọng nhất, quyết định thẩm quyền, hình thức và trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản. Trường hợp trong văn bản không có quy tắc xử sự chung, thì chủ thể có thẩm quyền không phải xây dựng, ban hành văn bản theo hình thức, trình tự, thủ tục được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trường hợp trong văn bản có quy tắc xử sự chung, quy tắc đó có nội dung hạn chế quyền, thì căn cứ quy định tại Hiến pháp năm 2013^[5], chủ thể có thẩm quyền phải xây dựng, ban hành văn bản với hình thức là văn bản luật, theo trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản luật và trình Quốc hội ban hành.

Mỗi chủ thể tồn tại trong xã hội đều có thể lập ra những quy tắc xử sự cho mình. Quy tắc xử sự của mỗi cá nhân là nguyên tắc sống; quy tắc của mỗi tập thể lại có tên gọi khác nhau căn cứ vào phạm vi tác động của quy tắc đó. Chẳng hạn, quy tắc của gia đình là gia phong; quy tắc của thôn, làng, ấp, bản… là hương ước, quy ước; quy tắc của cơ quan, đơn vị là nội quy; quy tắc của toàn xã hội được ghi nhận trong văn bản quy phạm pháp luật do chủ thể có thẩm quyền ban hành là pháp luật. Mỗi quy tắc trên (trừ quy tắc cá nhân) đều có hiệu lực áp dụng chung trong tập thể mà quy tắc đó điều chỉnh, trường hợp không thực hiện sẽ chịu những chế tài phù hợp. Chẳng hạn, người lao động không thực hiện nội quy cơ quan sẽ bị phê bình, khiển trách, trừ lương, người tham gia giao thông không thực hiện quy định cấm uống rượu, bia khi lái xe, khi vi phạm nồng độ cồn, thì sẽ bị xử phạt theo quy định của pháp luật hiện hành… Như vậy, dù là quy tắc chung ở phạm vi nhỏ hay phạm vi lớn, đều có hiệu lực áp dụng chung trong phạm vi tác động của quy tắc. Vì thế, cần phải có cơ sở để xác định và phân biệt được thế nào là “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực áp dụng chung” có giá trị quyết định thẩm quyền, hình thức và trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản chứa đựng quy tắc xử sự chung đó và các quy tắc xử sự chung khác. Đây là yếu tố quan trọng, quyết định việc xác định thẩm quyền, lựa chọn hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản.

Thêm nữa, trên thực tế, có những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực áp dụng chung, do cơ quan có thẩm quyền ban hành, nhưng chỉ có giá trị áp dụng trong một lần hoặc một đợt (như điều kiện thi tuyển công chức vào cơ quan A đợt 1 năm 2025), thì văn bản có quy tắc xử sự chung đó được ban hành theo hình thức, trình tự, thủ tục và thẩm quyền như thế nào?

Đặc biệt, nếu đã xác định được nội dung đang thể hiện trong văn bản đúng là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực áp dụng chung, nhưng quy tắc này đã được quy định tại văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn mà, thể hiện trong văn bản khác, thì văn bản khác đó có phải ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định không? Ví dụ, quy định “cấm đua xe, tổ chức đua xe trái phép” đã hình thành quy tắc xử sự chung cho mọi người là không tham gia đua xe, không tổ chức đua xe trái phép. Vì vậy, khi Nhà nước thể hiện quy định này lần đầu tiên bằng văn bản, thì phải được trình bày trong văn bản quy phạm pháp luật. Quy định này mang tính chất hạn chế quyền, nên theo quy định tại Điều 14 Hiến pháp năm 2013, thì chỉ có thể được ban hành trong văn bản luật và theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền ban hành văn bản với hình thức này.

Trên thực tế, quy tắc xử sự không đua xe, không tổ chức đua xe trái phép hiện đang được quy định tại Điều 265, Điều 266 Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) và Luật Trật tự, an toàn giao thông đường bộ năm 2024 (khoản 5 Điều 9). Hằng năm, mỗi dịp Tết, chính quyền địa phương các cấp thường ban hành văn bản về bảo đảm trật tự, an toàn xã hội trong các dịp lễ, tết, trong đó, thường có nội dung “không đua xe, tổ chức đua xe trái phép”. Vậy, văn bản của chính quyền địa phương có quy tắc này có phải ban hành theo trình tự, thủ tục do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định không?

Nghiên cứu cho thấy, quy tắc xử sự được xem là quy tắc chung, có hiệu lực bắt buộc chung, có giá trị quyết định thẩm quyền ban hành, hình thức văn bản, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản (hay là được nâng lên thành pháp luật) phải bảo đảm các giá trị, gồm: Có hiệu lực trên địa bàn nhất định; được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần và có tính “mới”.

Giá trị “chung” của quy tắc xử sự (quy tắc xử sự chung) đòi hỏi quy tắc đó phải có hiệu lực áp dụng/tác động trên phạm vi lãnh thổ nhất định, gắn với đối tượng điều chỉnh theo địa bàn hành chính phù hợp với thẩm quyền lãnh thổ của chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản. Phạm vi này được xác định tùy thuộc vào nội dung văn bản cụ thể, tuy nhiên, về nguyên tắc, văn bản do chủ thể có thẩm quyền ở trung ương ban hành có hiệu lực áp dụng trên toàn quốc, văn bản do chủ thể có thẩm quyền ở địa phương ban hành có hiệu lực áp dụng trong phạm vi địa phương.

Giá trị của “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung” đòi hỏi nội dung quy tắc xử sự chung phải có tính “mới”, mang giá trị là “lần đầu tiên xuất hiện” (hay lần đầu tiên được quy định) trong hệ thống văn bản pháp luật còn hiệu lực. Chỉ có lần đầu tiên này mới tạo thành và làm phát sinh quy tắc xử sự chung; ở những lần tiếp theo (sau lần đầu tiên), dù văn bản mới ban hành có nội dung mang quy tắc xử sự chung (bằng cách sao chép, quy định lại những quy tắc xử sự chung đã được quy định…), nhưng cũng không làm phát sinh quy tắc xử sự chung. Bởi, trên thực tế đã có quy tắc xử sự chung đó, trường hợp văn bản mới không quy định, thì chủ thể tham gia vào quan hệ xã hội mà quy phạm pháp luật đó điều chỉnh vẫn phải ứng xử theo quy tắc đó. Tiếp cận theo cách đơn giản hơn, một quy tắc xử sự chung có giá trị quyết định thẩm quyền ban hành, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản phải là quy tắc mà khi áp dụng sẽ làm phát sinh quyền hoặc nghĩa vụ của các bên tham gia vào quan hệ mà quy phạm pháp luật đó điều chỉnh; những quyền và nghĩa vụ này hoàn toàn mới.

Văn bản chứa quy tắc xử sự chung, làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của các chủ thể, phạm vi áp dụng rộng, vì thế, quá trình soạn thảo, ban hành phải tuân theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định nhằm bảo đảm tính khách quan, công khai, minh bạch và phát huy trí tuệ của đối tượng chịu tác động của văn bản và các chủ thể khác có liên quan. Nói cách khác, tính quy phạm pháp luật đòi hỏi văn bản phải được ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định mà trình tự, thủ tục không tạo nên tính quy phạm pháp luật trong văn bản.

Thứ hai, yếu tố “được ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật” và yếu tố “được Nhà nước bảo đảm thực hiện” là những yếu tố thể hiện quyền lực nhà nước, sự nghiêm túc và tính chuyên nghiệp trong hoạt động của các cơ quan, chủ thể có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, các yếu tố này lại là kết quả tất yếu, là đòi hỏi mang tính quy luật khi trong văn bản được ban hành có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung.

Văn bản có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung tác động sâu rộng cả về phạm vi lãnh thổ và phạm vi đối tượng, tác động mạnh mẽ tới đời sống kinh tế - xã hội. Do vậy, đòi hỏi phải được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục nghiêm ngặt do pháp luật quy định, trong đó có quy trình lấy ý kiến đối tượng chịu tác động để bảo đảm tính thực tế, khả thi của văn bản; đồng thời, đòi hỏi chủ thể ban hành văn bản phải có thẩm quyền theo quy định pháp luật, không cho phép sự đơn giản, tùy tiện. Điều này cũng thể hiện sự tôn trọng của chủ thể quản lý (Nhà nước) đối với đối tượng quản lý (các quan hệ xã hội). Việc xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục nghiêm ngặt do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định thể hiện sự tôn nghiêm, góp phần tạo nên giá trị của văn bản.

Yếu tố “được Nhà nước bảo đảm thực hiện” thể hiện quyền lực và trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm hiệu quả thực hiện các quy tắc xử sự chung đã được đặt ra. Đây là yếu tố cần thiết, là cơ sở để bảo đảm tính khả thi và giá trị bắt buộc áp dụng của quy tắc xử sự chung. Tuy vậy, xét trong hệ thống văn bản do các chủ thể trong bộ máy nhà nước ban hành, yếu tố này không có giá trị đặc trưng làm cơ sở để phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật (bởi, cả hai loại văn bản đã nêu đều được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng quyền lực và bộ máy của mình); xét trong quan hệ với văn bản do các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội ban hành, yếu tố “được Nhà nước bảo đảm thực hiện” có giá trị phân biệt giữa hai nhóm văn bản này (bởi, văn bản do các tổ chức ban hành chỉ mang tính khuyến nghị và chỉ ràng buộc với hội viên, đoàn viên của tổ chức).

3. Kiến nghị, đề xuất

Từ những phân tích nêu trên cho thấy, khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” tại dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) đã được xây dựng với tính khái quát rất cao, thể hiện chính xác các yếu tố cấu thành tạo nên giá trị đặc trưng, có ý nghĩa quyết định về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành của một văn bản. Việc quy định theo cách này, thể hiện đầy đủ chủ trương, giải pháp đổi mới mạnh mẽ tư duy, phương thức, quy trình, thủ tục trong hoạt động xây dựng pháp luật đã được đồng chí Tổng Bí thư Tô Lâm chia sẻ tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh với các học viên Lớp bồi dưỡng, cập nhật kiến thức, kỹ năng đối với cán bộ quy hoạch Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV (Lớp 3): “Các quy định của luật phải mang tính ổn định, có giá trị lâu dài; luật chỉ quy định những vấn đề khung, những vấn đề có tính nguyên tắc; không cần quá dài. Những vấn đề thực tiễn biến động thường xuyên thì giao Chính phủ, địa phương quy định để bảo đảm linh hoạt trong điều hành. Tuyệt đối không hành chính hóa hoạt động của Quốc hội; luật hóa các quy định của Nghị định và Thông tư” ^[6]. Theo đó, ngoài các quy định có tính khái quát như tại dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), các yếu tố cấu thành thể hiện trọn vẹn giá trị của quy tắc xử sự chung như: Bắt buộc áp dụng đối với các chủ thể thuộc đối tượng điều chỉnh, giá trị hiệu lực áp dụng gắn với phạm vi lãnh thổ và tính “mới” của quy tắc xử sự chung nên được thể hiện trong văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật này do Chính phủ ban hành theo thẩm quyền, nhằm bảo đảm rõ ràng, cụ thể, đầy đủ các đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật, tạo thuận lợi trong quá trình áp dụng sau này.

Đồng thời, như đã phân tích trong phần 2 của bài viết này, mỗi quy tắc xử sự chung đều có tên gọi căn cứ vào phạm vi tác động của quy tắc đó (như hương ước, nội quy…). Vì vậy, quy tắc xử sự chung được quy định trong văn bản pháp luật cũng nên được gọi tên theo phạm vi này để bảo đảm ngắn gọn, súc tích. Theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy tắc xử sự chung quy định trong dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) được gọi tên là “quy phạm pháp luật”. Thuật ngữ này đã được sử dụng qua nhiều “thế hệ” Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trở thành thuật ngữ thông dụng, quen dùng trong khoa học pháp lý cũng như trong thực tiễn xây dựng dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi). Vì vậy, nên lựa chọn thuật ngữ này để bảo đảm tính kế thừa, kết nối và phát triển; đồng thời, có sự phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật và quy phạm pháp luật (với ý nghĩa là một đơn vị của văn bản quy phạm pháp luật).

Có thể nói, văn bản quy phạm pháp luật là khái niệm “linh hồn”, là một trong những yếu tố cốt lõi tạo nên Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, việc quy định đầy đủ khái niệm này tại dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), sẽ giúp đối tượng áp dụng có thể tiếp cận nhanh nhất, đầy đủ nhất khái niệm này. Việc giao quy định chi tiết khái niệm tại văn bản dưới luật (như cách quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Nghị định số 101/CP) cũng là lựa chọn hiệu quả, giúp cơ quan, người có thẩm quyền thực hiện đúng vai trò, trách nhiệm, thẩm quyền của mình trong việc quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật, đồng thời, đáp ứng yêu cầu xây dựng văn bản trong tình hình mới theo chỉ đạo của đồng chí Tổng Bí thư Tô Lâm tại buổi làm việc với Ban Cán sự đảng Bộ Tư pháp^[7]./.

TS. Nguyễn Thị Thu Hòe

Phó Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp

^[1] Như: Nguyễn Minh Đoan, Bàn về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đăng trên ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp, số 15 (271), tháng 8/2014; TS. Đoàn Tố Uyên, Sách tham khảo Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”; Bộ Tư pháp (2014), Đề tài khoa học cấp Bộ “Hoàn thiện thể chế phục vụ công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo các nguồn thông tin, theo chuyên đề, địa bàn, theo ngành, lĩnh vực”; Bộ Tư Pháp (2018), Đề tài khoa học cấp Bộ “Đổi mới công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật góp phần nâng cao hiệu quả, hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay”, Chủ nhiệm Đề tài: TS. Đồng Ngọc Ba.

^[2] Khoản 2 Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “Ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 4 của Luật này nhưng có chứa quy phạm pháp luật”.

^[3] Báo cáo số 132/BC-BTP ngày 16/5/2023 của Bộ Tư pháp về công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật năm 2022 và phương hướng, nhiệm vụ năm 2023.

^[4] Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi được hành kèm theo Tờ trình số 22/TTr-CP ngày 20/01/2025 của Thủ tướng Chính phủ về dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi).

^[5] Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.

^[6] GS. TS. Tô Lâm, Tổng Bí thư Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, Chuyên đề trao đổi một số nội dung về kỷ nguyên mới, kỷ nguyên vươn mình của dân tộc.

^[7] Xem thêm: Thông báo số 108-TB/VPTW ngày 18/11/2024 của Văn phòng Trung ương Đảng về Kết luận của đồng chí Tổng Bí thư Tô Lâm tại buổi làm việc với Ban Cán sự đảng Bộ Tư pháp, https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/v-bchidaohoanthientc.aspx?ItemID=16, truy cập ngày 06/02/2025.