Abstract: The article focuses on clarifying the shortcomings of the 2013 Land Law on compensation, support and resettlement, thereby making some recommendations and suggestions for improving the Draft Land Law (amended).

1. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Hiện nay, vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được pháp luật đất đai điều chỉnh, tuy nhiên vẫn còn tồn tại một số vấn đề bất cập sau:

Một là, bất cập trong quy định về điều kiện để được bồi thường về đất. Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, một trong các trường hợp người có đất bị thu hồi được bồi thường đó là trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Tuy nhiên, Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 mới chỉ dừng lại ở việc nêu tên điều luật, nội hàm khái niệm mang tính liệt kê các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Quy định này thiếu tính khái quát, chưa làm rõ được khái niệm thế nào là dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Chính vì quy định của pháp luật chưa rõ ràng nên dẫn tới nhiều bất cập trong quá trình thực thi pháp luật trên thực tiễn. Chẳng hạn như, dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận là một trong những dự án phải thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, tuy nhiên, do chưa thống nhất khái niệm vì lợi ích quốc gia, công cộng nên vấn đề này còn mang tính chủ quan của các cơ quan có thẩm quyền, dẫn đến việc một số dự án mang tính lợi ích tư nhân nhưng có “gắn mác” lợi ích công cộng, quốc gia. Điều này không chỉ làm giảm hiệu quả của việc thực thi và áp dụng pháp luật mà còn gây tổn hại trực tiếp đến quyền, lợi ích của người sử dụng đất, một số trường hợp người dân phải chịu mất đất, mất nhà mà khoản đền bù lại không thỏa đáng. Ngoài ra, điểm d khoản 3 Điều 62 còn sử dụng thuật ngữ “chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn” nhưng cũng chưa có khái niệm rõ ràng, do vậy, tương tự như trên, một số nhà đầu tư có thể lợi dụng để xây nhà, xây dựng khu thương mại, dịch vụ để kinh doanh nằm ngoài mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Hai là, căn cứ xác định giá đất bồi thường chưa thực sự thỏa đáng. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, giá đất dùng để làm căn cứ tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là giá đất cụ thể do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm thu hồi đất[2]. Đây là điểm tiến bộ của Luật Đất đai năm 2013, vì giá đất cụ thể là loại giá đất không quy định về thời hạn áp dụng giống như khung giá đất hay bảng giá đất. Vì vậy, đây là loại giá đất linh hoạt, mang tính chất áp dụng một lần, cho từng đối tượng và trong từng trường hợp cụ thể. Chính điều này khiến cho giá đất tính tiền bồi thường cho người sử dụng đất ngày càng phù hợp hơn tại thời điểm Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, thực tế hiện nay cho thấy, giá đất được xác định khi đền bù giải phóng mặt bằng chênh lệch rất lớn so với giá trị thực tế mà đáng lẽ người sử dụng đất được khai thác, sử dụng và hưởng lợi ích. Khi xác định giá đất bồi thường trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất, cơ quan có thẩm quyền phải tuân thủ nguyên tắc định giá đất tại khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013. Trong đó, một trong những nguyên tắc định giá đất là phải phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất[3]. Quy định này cho thấy sự khác biệt trong quy định của Luật Đất đai năm 2003 (sử dụng cụm từ “sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường”[4]) so với quy định của Luật Đất đai năm 2013 (sử dụng cụm từ “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường”). Tuy có sự thay đổi về cách sử dụng thuật ngữ nhưng xét về mặt nội dung, hai thuật ngữ này không có sự khác nhau lớn, đều là những cụm từ mang tính chất định lượng, định tính. Điều này gây khó khăn cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi thi hành pháp luật.

Ngoài ra, chưa thực sự công bằng khi có sự chênh lệch rất lớn giữa giá bồi thường về đất ở các vùng khác nhau đối với cùng diện tích và mục đích sử dụng. Một trong những nguyên nhân chính là do sự đầu tư phát triển của Nhà nước về cơ sở hạ tầng - kỹ thuật (đường giao thông, hệ thống cấp, thoát nước...) và hạ tầng xã hội (trường học, bệnh viện, trạm y tế, chợ, trung tâm thương mại...) ở thành phố lớn hơn nhiều lần so với nông thôn. Điều này có nghĩa rằng, khoản tăng thêm của giá trị bồi thường về đất là do sự đầu tư của Nhà nước và xã hội tạo ra chứ không phải do người sử dụng đất tự tạo ra. Chính vì vậy, chưa thực sự hợp lý khi Nhà nước thu hồi đất, giá đất bồi thường được xác định theo nguyên tắc phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường, nghĩa là đã bao gồm cả giá trị tăng thêm từ sự đầu tư của Nhà nước. Trong khi Nhà nước vừa phải bỏ ra chi phí để đầu tư xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng, xã hội, vừa phải đền bù cho người dân có đất bị thu hồi cả phần giá trị tăng thêm của đất từ các công trình này, điều này càng đặt thêm gánh nặng cho ngân sách nhà nước và ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân.

Bên cạnh đó, việc thành lập Hội đồng thẩm định giá đất để thẩm định giá trước khi Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể cũng còn tồn tại một số hạn chế như: Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể. Cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức việc xác định giá đất cụ thể. Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể... Căn cứ kết quả tư vấn xác định giá đất, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trình Hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định”. Thông thường, thành phần Hội đồng thẩm định giá đất gồm Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đại diện của cơ quan, tổ chức có liên quan và tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất. Trong đó, tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất là một tổ chức dịch vụ tư có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, có chức năng tư vấn cho Hội đồng thẩm định xác định giá đất phù hợp. Tuy nhiên, pháp luật lại chưa có quy định ràng buộc trách nhiệm của cơ quan quản lý đất đai trong trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đúng việc thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất. Cũng theo quy định tại Điều 114 Luật Đất đai năm 2013, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vừa là người ký quyết định phê duyệt giá đất, vừa là chủ tịch Hội đồng thẩm định giá đất. Quy định này là chưa hợp lý, chưa bảo đảm nguyên tắc minh bạch trong hoạt động quản lý nhà nước, dễ xảy ra tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”.

Ba là, về thủ tục thẩm định phương án bồi thường hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, pháp luật hiện hành có quy định việc tổ chức lấy ý kiến của người dân trong khu vực có đất thu hồi phải được thực hiện ít nhất là 20 ngày, kể từ ngày niêm yết[5]. Tuy nhiên, chưa quy định rõ giá trị của việc lấy ý kiến cũng như tỷ lệ bao nhiêu phần trăm ý kiến thì được coi là đồng tình, không đồng tình và hệ quả sau đó. Chính sự bỏ ngỏ này của pháp luật đã làm giảm đi hiệu quả của hoạt động lấy ý kiến người dân về phương án bồi thường, làm ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của người có đất bị thu hồi.

Bốn là, nguyên tắc và điều kiện để người sử dụng đất được hưởng tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất chưa được quy định cụ thể. Một số vấn đề liên quan đến tái định cư như nguyên tắc, điều kiện được hưởng chính sách tái định cư, quy trình thực hiện… cũng chưa được Luật Đất đai năm 2013 quy định.

2. Một số kiến nghị hoàn thiện quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Thứ nhất, hoàn thiện quy định về điều kiện để được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể, cần làm rõ khái niệm phát triển kinh tế - xã hội, lợi ích quốc gia, công cộng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn. Về vấn đề này, nhóm tác giả đồng tình với Dự thảo Luật Đất đai hiện hành, theo đó, Dự thảo đã sửa đổi, bổ sung nội hàm của khái niệm dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng[6]. Ngoài ra, Dự thảo này còn quy định cụ thể các trường hợp Nhà nước được thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng cũng như đối với một số dự án phải đáp ứng tiêu chí, điều kiện nhất định[7]. Các dự án chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn phù hợp với mục đích phát triển - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng cũng được liệt kê cụ thể tại điểm d khoản 4 Điều 86 của Dự thảo. Việc sửa đổi, bổ sung như trên của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) là hoàn toàn phù hợp, có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn chỉnh các điều kiện để được bồi thường về đất.

Thứ hai, về nguyên tắc định giá đất, theo nhóm tác giả, nên sử dụng cụm từ “tương đương với giá thị trường” thay vì “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường” như quy định của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nhằm bảo đảm áp dụng thống nhất trong các trường hợp tương tự dù ở các địa phương khác nhau.

Thứ ba, theo pháp luật hiện hành, giá đất cụ thể được dùng làm căn cứ tính tiền bồi thường là phù hợp, tuy nhiên, nên tách biệt giá trị của thửa đất với phần giá trị tăng thêm do sự đầu tư của Nhà nước và xã hội trong giá đất tính tiền bồi thường. Như vậy, sẽ phần nào giảm áp lực cho ngân sách nhà nước trong việc thanh toán chi phí bồi thường về đất cũng như tạo sự công bằng hơn, hướng tới sự cân bằng lợi ích giữa người dân ở nông thôn và thành thị.

Thứ tư, trong thành phần của Hội đồng thẩm định giá nên có thêm những chuyên gia về định giá đất - có thể là các nhà khoa học, nhà nghiên cứu pháp luật về đất đai, họ là những người thường xuyên cập nhật các văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung về đất đai và có kinh nghiệm trong lĩnh vực này. Ngoài ra, cũng nên quy định về số lượng các thành phần tham dự Hội đồng thẩm định giá theo hướng tăng thêm số lượng người không phải là đại diện của cơ quan nhà nước. Điều này nhằm mục đích bảo đảm mức giá đất được quyết định là mức giá do đa số quyết định nhưng không mang tính chủ quan từ phía Nhà nước. Bên cạnh đó, thiết nghĩ, để hoàn thiện quy định về giá đất bồi thường thì nên tạo cơ chế để người sử dụng đất có đất bị thu hồi được thương lượng, thỏa thuận mức giá bồi thường với cơ quan nhà nước, như vậy, vừa bảo đảm được quyền lợi của người bị thu hồi đất, vừa giúp công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được nhanh chóng và hiệu quả hơn.

Thứ năm, nên kéo dài thời gian thông báo thu hồi đất nhằm giúp người dân có đất bị thu hồi có thể thuận tiện hơn trong việc chuẩn bị cuộc sống mới, chuyển đổi nghề nghiệp, nơi ở, thu hoạch mùa màng... Cụ thể, có thể kéo dài gấp đôi là 180 ngày đối với đất nông nghiệp và 360 ngày đối với đất phi nông nghiệp thay vì 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp như quy định hiện hành[8].

Thứ sáu, cần cụ thể hóa quy định tổ chức lấy ý kiến người bị thu hồi đất về phương án bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể là, cần quy định chi tiết tỷ lệ đồng ý và không đồng ý của người bị thu hồi đất đối với phương án bồi thường và hệ quả nếu như tỷ lệ không đồng ý quá lớn thì giải quyết như thế nào. Bên cạnh đó, cần đặt ra chế tài về việc xử lý đối với các trường hợp cơ quan có thẩm quyền không điều chỉnh lại phương án sau khi lấy ý kiến của người dân.

Thứ bảy, cần bổ sung quy định về nguyên tắc và điều kiện để người có đất bị thu hồi được hưởng chính sách tái định cư. Về điều kiện tái định cư, cần quy định rõ điều kiện về chủ thể, tính pháp lý của loại đất bị thu hồi hay các trường hợp cụ thể được tái định cư khi nhà nước thu hồi đất[9]. Ngoài ra, theo tác giả, cần bảo đảm cho người dân có chỗ ở, bảo đảm thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Hiện tại, nguyên tắc này cũng đã được Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định chi tiết, rõ ràng.

ThS. Trần Linh Huân

Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

ThS. Phạm Thị Hồng Tâm

Trường Đại học Phan Thiết

[1]. Bản công bố lấy ý kiến nhân dân ngày 05/01/2023.

[2]. Điểm đ khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013.

[3]. Điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013.

[4]. Điểm a khoản 1 Điều 56 Luật Đất đai năm 2003.

[5]. Khoản 2 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013, khoản 2 Điều 28 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

[6]. Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi): “Dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là các dự án phát huy nguồn lực, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, thực hiện chính sách về phát triển hạ tầng, đô thị, nông nghiệp, nông thôn; giải quyết các vấn đề chính sách xã hội, bảo vệ môi trường, bảo tồn di sản văn hóa, phân bổ công bằng, hài hòa giá trị tăng thêm từ đất, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, nhằm phát triển kinh tế của đất nước, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân”.

[7]. Khoản 3, khoản 4 Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).

[8]. Điều 67 Luật Đất đai năm 2013.

[9]. Bùi Thị Hồng Nhung, “Hoàn thiện quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 09 (457), tháng 5/2022, https://vupc.monre.gov.vn/linh-vuc-dat-dai/4275/hoan-thien-quy-dinh-ve-boi-thuong-ho-tro-tai-dinh-cu-khi-nha-nuoc-thu-hoi-dat, truy cập ngày 07/11/2022.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 377), tháng 3/2023)