Trong những năm gần đây cùng với sự phát triển mạnh mẽ liên quan đến tiến trình phát triển kinh tế - xã hội thì nhu cầu chỉnh trang đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương, xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư, khu đô thị phục vụ nhu cầu nhà ở, sinh hoạt ngày càng phát sinh, điều này kéo theo nhiều hệ lụy về sau như Nhà nước cần thiết lập nhiều chính sách nhằm ổn định đời sống cho người dân có đất bị thu hồi và hơn hết là phương hướng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để người dân có thể nhanh chóng tái lập sản suất, ổn định cuộc sống. Thực tế cho thấy không ít các dự án phát triển kinh tế - xã hội bị chậm tiến độ mà nguyên nhân do gặp khó khăn trong công tác lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không thoả đáng dẫn đến việc khiếu kiện kéo dài, một số phần tử xấu kích động người dân biểu tình, cản trở thực hiện dự án gây mất trật tự an toàn xã hội.
Nhìn nhận vấn đề trên bình diện khách quan có thể nhận thấy, mặc dù các quy định liên quan đến cơ chế lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được thiết lập. Tuy nhiên, vẫn tồn tại nhiều điểm chưa rõ ràng, thống nhất. Mặc dù, Luật Đất đai năm 2013 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2018 nhưng vẫn chưa quy định chi tiết cơ cấu tổ chức, cũng như chức năng, nhiệm vụ của từng ủy viên hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Bên cạnh đó, Điều 13 Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, quy định công tác thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là sự phối hợp giữa Sở Tài nguyên & Môi trường cùng các “cơ quan liên quan”. Vấn đề còn đang bỏ ngỏ là pháp luật vẫn chưa làm rõ cụm từ “cơ quan liên quan” hiện nay bao gồm cơ quan, chủ thể nào, cũng như trách nhiệm quyền hạn tổ chức ra sao. Từ đó, dẫn đến hệ quả việc áp dụng thực thi quy định tại các địa phương gặp không ít khó khăn, cũng như sự không đồng nhất tại các tỉnh thành. Từ những vấn đề trên, đòi hỏi pháp luật cần có những hiệu chỉnh, bổ sung cụ thể nhằm thúc đẩy công tác lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được thực thi một cách khoa học, đồng nhất tại các địa phương trong giai đoạn hiện nay.
1. Thực trạng quy định pháp luật về công tác lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
1.1. Về cơ chế thành lập hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Khi đề cập đến vấn đề hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nói chung, trên cơ sở Điều 68 Luật Đất đai năm 2013 thì tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam bao gồm: (i) Tổ chức chức dịch vụ công về đất đai; (ii) Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Trong đó, Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư có trọng trách lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phương án đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp[1]. Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mặc dù xuất hiện khá sớm trong pháp luật Việt Nam với tên gọi là Hội đồng đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng, có chức năng chủ yếu là đền bù thiệt hại, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư (Điều 32 Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1988 của Chính phủ về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng). Trải qua quá trình hình thành và phát triển cho đến giai đoạn khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, hội đồng này được đổi tên thành Hội đồng bồi thường và giải phóng mặt bằng, được hướng dẫn chi tiết liên quan đến thành phần, chức năng, nhiệm vụ chính của các chủ thể tại Nghị định 197/2007/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất . Sau đó, Điều 25 Nghị định số 69/2009/NĐ- CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư có sự điều chỉnh về ủy viên trong hội đồng, nhưng cơ bản vẫn xác định hội đồng được thành lập ở cấp huyện. Theo đó, thành phần của hội đồng bao gồm: Lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện làm chủ tịch hội đồng, đại diện các cơ quan hữu quan ở cấp huyện, đại diện Ủy ban nhân dân cấp xã, chủ đầu tư; Mặt trận Tổ quốc và một đến hai người dân có đất bị thu hồi… Tuy nhiên, có thể nhận thấy tất cả các văn bản vừa nêu đã hết giá trị pháp lý; xét vấn đề dưới một góc cạnh khác, các văn bản này chưa làm rõ các chế định liên quan đến tiêu chí chọn người dân tham gia vào hội đồng có đủ năng lực ra sao, uy tín thế nào để đại diện cho toàn thể những hộ dân có đất bị thu hồi hoặc ảnh hưởng từ dự án thu hồi đất…
Hiện nay, Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi bổ sung năm 2018 vẫn chưa quy định chi tiết liên quan về thành phần Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; cũng như chức năng, nhiệm vụ của từng ủy viên hội đồng. Ngoài Điều 68 Luật Đất đai năm 2013, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai hầu như không có hướng dẫn nào về Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, kể cả Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai. Vì vậy, thực tiễn các Hội đồng hiện nay thành lập với thành phần và cơ chế hoạt động theo các quy định trước đây; điều này ảnh hưởng lớn đến địa vị pháp lý và hoạt động của Hội đồng, gây khó khăn trong việc áp dụng các quy định về lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại các địa phương. Trong khi đây là chủ thể giữ vai trò quan trọng trong thu hồi đất nói chung và thực hiện lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nói riêng.
Từ vấn đề trên, thiết nghĩ cơ quan có thẩm quyền cần nhanh chóng ban hành quy định chi tiết liên quan đến thành phần Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm bảo đảm cơ sở pháp lý và tính thống nhất trong thành lập, hoạt động của Hội đồng. Trong đó, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, cơ chế phối hợp trong quá trình giải phóng mặt bằng; phân công trách nhiệm ứng với chuyên môn của từng chủ thể trong hội đồng, đồng thời cũng làm căn cứ để thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình khi thực hiện nhiệm vụ trong suốt quá trình lập và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, trong trường hợp có dấu hiệu trái pháp luật sẽ có cơ sở để xác định trách nhiệm của từng chủ thể[2].
1.2. Về công tác lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Hướng đến bảo đảm quyền lợi của người sử dụng đất luôn là chủ đích đặt ra. Sự bảo đảm này thể hiện ở nhiều bình diện khác nhau. Trong đó, cơ chế tiến hành triển khai lấy ý kiến trong quá trình lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một trong những chính sách nhằm bảo đảm quyền của người sử dụng đất trong giai đoạn hiện nay. Trên cơ sở điểm a khoản 2 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013 nêu rõ: “Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo hình thức tổ chức họp trực tiếp với người dân trong khu vực có đất thu hồi, đồng thời niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi”, hiện nay nội dung lấy ý kiến đóng góp trong quá trình lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn tồn tại một số vấn đề, cụ thể:
Thứ nhất, theo quy định pháp luật, người có đất bị thu hồi chỉ là một trong những đối tượng cần phải lấy ý kiến, như vậy những đối tượng còn lại là ai vẫn chưa được xác định cụ thể. Nói cách khác, đối tượng lấy ý kiến trong quá trình lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có bắt buộc phải là người đang sinh sống trong khu vực có đất thu hồi không? Những chủ thể đang thuê nhà, thuê mặt bằng kinh doanh, người lao động làm việc trong các doanh nghiệp trong khu vực bị thu hồi đất có phải là thành phần được tham gia lấy ý kiến không? Quy định này chưa thật sự rõ ràng, có nhiều cách hiểu khác nhau. Điều này sẽ dẫn đến việc không thống nhất trong việc xác định đối tượng lấy ý kiến, ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của người dân. Vì vậy, cần xác định rõ người dân trong khu vực có đất thu hồi được lấy ý kiến cụ thể là những đối tượng nào hoặc quy định nguyên tắc để xác định.
Ở một vai trò khác ngay chính cơ quan thừa hành cũng gặp nhiều khó khăn trong phương thức tiếp cận. Bởi lẽ, dù pháp luật có những quy định liên quan, nhưng lại không tồn tại một văn bản hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục, cũng như tổ chức tham gia phối hợp lấy ý kiến cộng đồng; giả định trường hợp cơ quan có thẩm quyền bỏ qua tiến trình tham vấn ý kiến cộng đồng trong thực hiện lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc giả cơ chế thực hiện không tuân thủ chuẩn mực về đối tượng tham vấn khảo sát lấy ý kiến thì theo cơ chế sẽ xử lý ra sao?.
Thứ hai, pháp luật chưa chi tiết hóa trong trường hợp tổng hợp ý kiến tham vấn từ cộng đồng xảy ra xung đột, khi đó cơ quan có chức năng trong việc lấy ý kiến cộng đồng sẽ xử lý ra sao nếu việc lấy ý kiến dự thảo lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho nhiều kết quả không đồng thuận, từ cơ sở này bắt buộc tuân thủ điều chỉnh phương án hay không? Đồng thời, thông qua biểu quyết với tỷ lệ đồng thuận bao nhiêu % trên tổng ý kiến thăm dò phương án sẽ được tiến hành thông qua hoặc giả cần hiệu chỉnh, bổ sung; bên cạnh đó,pháp luật cũng cần nêu rõ thành phần tham gia khảo sát cũng cần khoanh định đối tượng tiến hành khảo sát là người có chuyên môn, đơn cử như nhà khoa học, kiến trúc sư, nhà đầu tư…thay vì chỉ tựu trung vào đối tượng người trong khu vực có đất thu hồi. Những vấn đề này chưa được quy định rõ trong pháp luật thực định. Theo tác giả để góp phần hoàn thiện Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước cần ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể như sau:
- Đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải thực hiện tham vấn cộng đồng trong phạm vi đối tượng sử dụng đất bị ảnh hưởng bởi quyết định thu hồi đất. Sự đồng thuận của cộng đồng được quy định là số lượng ý kiến đồng ý của các thành viên cộng đồng phải đạt ít nhất 75%[3] trên tổng số thành viên cộng đồng. Phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chỉ được cấp có thẩm quyền phê duyệt khi đạt được sự đồng thuận của cộng đồng.
- Cơ chế tham vấn cộng đồng có thể được thực hiện một hoặc nhiều lần, cho đến khi đạt được sự đồng thuận của cộng đồng. Sau mỗi lần tham vấn, tổ chức xây dựng phương án có trách nhiệm tổng hợp, báo cáo kết quả tham vấn, điều chỉnh lại phương án hướng tới đạt được sự đồng thuận trong lần tham vấn cộng đồng tiếp theo.
Ngoài ra, cần có cơ chế đối thoại với người dân nhằm điểu chỉnh phương án sao cho phù hợp. Trong trường hợp này pháp luật cũng cần quy định rõ chế tài xử lý đối với chủ thể có thẩm quyền không tổ chức đối thoại với người dân với trường hợp đa phần chưa đồng thuận với phương án đã đề ra. Cơ chế lấy ý kiến cần thiết lập song song với việc giải trình từ cơ quan có thẩm quyền. Tuy vậy Luật Đất đai năm 2013 chưa quy định rõ việc giải trình sau khi thực hiện lấy ý kiến góp ý của nhân dân, hướng giải quyết ra sao trên thủ tục giải quyết (giải trình trực tiếp với người dân hay giải trình bằng văn bản cho người dân).
Từ đó, pháp luật cần thiết kế riêng một điều luật riêng biệt về trách nhiệm giải trình tồn tại trong Luật đất đai theo hướng ngoài trách nhiệm giải trình nội bộ theo chiều dọc, xu thế vận động của chính quyền địa phương hiện nay là phải quan tâm nhiều hơn đối với việc giải trình ra bên ngoài, điều đó có nghĩa là chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm trực tiếp hơn trước nhân dân và các tổ chức trong xã hội. Để thực hiện được nội dung trên, cần hoàn thiện các cơ sở pháp lý quy định cơ chế thực hiện giải trình ra bên ngoài đối với chính quyền địa phương, trước hết là đối với các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức nghề nghiệp, cơ quan báo chí… xây dựng cơ sở pháp lý hiệu quả thông qua Luật đất đai, đồng thời cần có thiết chế kiểm tra, giám sát hiệu quả trong việc giải trình liên quan đến lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nói chung và phương án lập và thực hiện dự án tái định cư nói riêng, đảm bảo trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương.
1.3. Về công tác thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Liên quan đến công tác thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ từ các cơ quan chuyên môn có chức năng thẩm quyền, điều này hết sức quan trọng, vì lẽ phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được triển khai một cách khoa học, sẽ là bước sơ khởi giảm thiểu được những tranh chấp khiếu nại, khiếu kiện về sau. Xoay quanh vấn đề này, tác giả có một số trao đổi nhằm làm sáng tỏ như sau:
Thứ nhất, căn cứ theo Điều 13 Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, với công tác thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn tồn tại một điểm bất cập khi quy định Sở Tài nguyên & Môi trường sẽ phối hợp “cơ quan liên quan” thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Vấn đề đặt ra khi pháp luật vẫn chưa làm rõ nội hàm cụm từ “cơ quan liên quan” bao hàm những cơ quan, chủ thể nào, cũng như trách nhiệm quyền hạn, tổ chức ra sao. Từ đó, dẫn đến hệ quả việc áp dụng thực thi quy định tại các địa phương gặp không ít khó khăn, cũng như thiếu đồng nhất tại các tỉnh thành. Ngoài ra, đối chiếu theo văn bản này vẫn chưa được tường minh trong nội dung quy định cụ thể về thành phần hồ sơ thẩm định ra sao. Từ đó, cần có hướng dẫn từ Bộ Tài nguyên và Môi trường nêu rõ thành phần các chủ thể tham gia phối hợp cùng Sở Tài nguyên và Môi trường trong công tác thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đồng thời cần nêu rõ hồ sơ, trình tự, thủ tục khi triển khai công tác này được áp dụng ra sao, nhằm bảo đảm áp dụng thống nhất ở tất cả các tỉnh, thành phố trong cả nước.
Thứ hai, trong trường hợp khu vực thu hồi đất quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 66 Luật Đất đai năm 2013, thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện thu hồi đất theo quy định tại khoản 3 Điều 66 Luật Đất đai năm 2013. Trên cơ sở này, cơ quan cấp nào quyết định thu hồi đất cũng đồng nghĩa thực hiện phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; trong trường hợp cần thiết Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ủy quyền cho Ủy ban cấp huyện quyết định thu hồi đất và phê duyệt phương án. Vấn đề đặt ra là, trong quy định hiện nay chưa làm rõ được trường hợp nào là cần thiết, cũng như trường hợp nào không cần thiết. Do đó, khi một dự án được triển khai giải phóng mặt bằng nếu tồn tại diện tích đất của tổ chức đồng nghĩa phải gửi văn bản xin ý kiến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nhằm xem xét ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện thu hồi đất và phê duyệt phương án (theo dự án cụ thể mà Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ủy quyền hay không ủy quyền). Do đó, cũng phát sinh thêm quy trình, kéo dài thời gian gây ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án. Do vậy, cấp có thẩm quyền cần ban hành rõ quy định với trường hợp nào thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được phép ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện quyết định thu hồi đất và phê duyệt phương án tái định cư, có như vậy mới có thể giúp Ủy ban cấp huyện chủ động trong công tác lập và phê duyệt phương án tái định cư tránh phát sinh thêm quy trình, kéo dài thời gian gây ảnh hương đến tiến độ thực hiện dự án[4].
2. Kết luận
Thực tiễn minh chứng rằng cơ chế lập phương án, bổi thường, hỗ trợ, tái định cư không mang tầm nhìn khoa học có thể dẫn đến những nguy cơ tiềm ẩn liên quan đến kinh tế, xã hội và môi trường như: Hệ thống sản xuất bị phá vỡ, người dân phải đối mặt với nguy cơ nghèo đói khi những điều kiện sản xuất và sinh kế của họ mất đi, người dân có thể bị tác động bởi các yếu tố liên quan đến nghề nghiệp, hay mất tư liệu sản xuất. Các thiết chế cộng đồng và mạng lưới xã hội bị phá vỡ, các mối quan hệ họ hàng thân thích cũng bị ảnh hưởng. Vì vậy, để hướng đến hoàn thiện công tác lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đòi hỏi nhà làm luật cần có những hiệu chỉnh cụ thể liên quan đến thành phần tham gia lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Song song đó, với cơ quan thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là Sở Tài nguyên & Môi trường thì cũng cần nêu rõ cơ quan có chức năng phối hợp thẩm định bao hàm chủ thể nào, điều này góp phần giúp các địa phương thực hiện pháp luật một cách đồng nhất.
Bên cạnh đó, cũng cần làm rõ hồ sơ thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bao gồm những gì, trình tự thủ tục tiến hành ra sao. Việc minh bạch, tường minh liên quan đến cơ chế lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư góp phần thúc đẩy tiến trình giải phóng mặt bằng, giảm thiểu tình trạng khiếu nại, khiếu kiện diễn ra, góp phần đảm bảo an ninh, trật tự tại địa phương.
ThS. Nguyễn Thành Phương
Khoa Luật, Trường Đại học Nam Cần Thơ
[1] Điểm b khoản 3, Điều 29 Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
[2] Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, năm 2018, tr.252.
[3] Đề xuất tỷ lệ đồng thuận 75% dựa trên kinh nghiệm của các nước đã thực hiện thành công nguyên tắc đồng thuận như Hàn Quốc, Nhật Bản. Ở nước ta thành phố Hồ Chí Minh đã kiến nghị nguyên tắc đồng thuận cộng đồng dựa trên cơ sở 70-80% tỷ lệ đồng thuận.
[4] Lê Thanh Lộc, Hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, kỷ yếu hội thảo lấy ý kiến chuyên gia của dự án “Đào tạo nâng cao năng lực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại thành phố Cần Thơ”, Trường Đại học Cần Thơ ngày 18/10/2017.
