Hoàn thiện quy định của pháp luật về giải thích pháp luật

1. Đối tượng của hoạt động giải thích pháp luật
Theo Điều 74 Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và một số văn bản có liên quan thì Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Do đó, có thể hiểu, đối tượng của hoạt động giải thích pháp luật chỉ bao gồm ba loại văn bản: Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Trong khi đó, theo Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngoài Hiến pháp, luật, pháp lệnh còn bao gồm những văn bản khác. Như vậy, những văn bản khác đó có được giải thích chính thức bởi Ủy ban Thường vụ Quốc hội hay không? Về mặt pháp lý, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ có nhiệm vụ, quyền hạn giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nên đối với những văn bản quy phạm pháp luật không phải là Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội không có cơ sở pháp lý để tiến hành giải thích. Từ thực trạng trên, thiết nghĩ, Hiến pháp và pháp luật hiện hành nên quy định đối tượng của việc giải thích pháp luật bao gồm tất cả các văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Với quy định này, đối tượng của hoạt động giải thích pháp luật sẽ được mở rộng, góp phần đảm bảo quyền lợi của các cá nhân, tổ chức có liên quan thông qua việc giải thích pháp luật chính thức.

2. Điều kiện tiến hành giải thích pháp luật
Điều 158 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được thực hiện trong trường hợp quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh có cách hiểu khác nhau trong việc thi hành”. Tuy nhiên, với quy định về điều kiện giải thích này đã tồn tại hai loại quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng, việc giải thích chỉ được đặt ra khi qua thực tiễn thi hành phát hiện Hiến pháp, luật, pháp lệnh có quy định mang tính đa nghĩa. Trong trường hợp đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chọn lựa một nghĩa mà quy định của các văn bản này chuyển tải[1]. Quan điểm thứ hai cho rằng, việc giải thích pháp luật chỉ được tiến hành trong trường hợp một quy định có cách hiểu không thống nhất với quy định có liên quan trong Hiến pháp hoặc các đạo luật khác. Điều này đồng nghĩa với việc không cho phép Ủy ban Thường vụ Quốc hội giải thích những quy định mơ hồ, tối nghĩa[2]. Như vậy, theo quan điểm thứ nhất, chỉ cần bản thân quy định đa nghĩa, không rõ ràng thì vấn đề giải thích đã được đặt ra. Nhưng theo quan điểm thứ hai thì quy định đó phải có cách hiểu không giống với quy định liên quan trong văn bản khác thì mới được giải thích. Trong hai quan điểm trên, theo tác giả, quan điểm thứ nhất có phần hợp lý hơn. Bởi lẽ, khi một quy định mơ hồ, tối nghĩa thì hệ quả theo đó chính là quy định này sẽ tạo nên những cách hiểu khác nhau trong việc thi hành. Trong trường hợp này, việc giải thích pháp luật đã được đặt ra, chứ không nhất thiết phải có cách hiểu không thống nhất với quy định liên quan trong các văn bản khác. Tuy nhiên, về cơ bản, cách quy định trên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 vẫn chưa rõ ràng, tạo nên cách hiểu không thống nhất và trước hết là đối với người nghiên cứu khoa học pháp lý. Do đó, quy định này nên được sửa đổi theo hướng: “Việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được thực hiện trong trường hợp quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh đa nghĩa, chưa rõ ràng”.

3. Nguyên tắc giải thích pháp luật
Khảo sát thực tiễn giải thích pháp luật ở nhiều quốc gia cho thấy, bốn quy tắc giải thích pháp luật được sử dụng phổ biến là quy tắc nghĩa đen, quy tắc lịch sử, quy tắc logic và quy tắc mục đích luận[3]. Ở nước ta hiện nay, pháp luật không quy định về quy tắc giải thích pháp luật mà chỉ quy định về các nguyên tắc giải thích tại khoản 2 Điều 158 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Tuy nhiên, khi nghiên cứu về quy định này, một vấn đề đặt ra là, phải chăng từ “mục đích” được quy định tại điểm a (đúng với tinh thần, “mục đích”, yêu cầu, quan điểm chỉ đạo ban hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh) là tương ứng với quy tắc mục đích luận? Cần lưu ý rằng, ở nhiều nước trên thế giới (Anh, Pháp, Đức, Hoa Kỳ…), khi áp dụng quy tắc mục đích luận, Tòa án được phép bỏ qua nghĩa đen và cấu trúc ngữ pháp của điều luật để truy tìm mục đích ban hành của điều luật cần giải thích nhằm có được cách giải thích hợp lý nhất[4]. Tức là, người giải thích được phép đưa quan điểm cá nhân về đạo đức, công bằng và lẽ phải khi giải thích một quy định của pháp luật. Ví dụ: Luật Hôn nhân và gia đình Hoa Kỳ quy định: “Những người sau đây có quyền nhận nuôi con nuôi: a) Một người lớn độc thân; b) Một cặp vợ chồng cùng nhau nhận con nuôi”. Vậy, với quy định này, liệu một cặp nam, nữ chung sống gắn bó lâu dài nhưng không kết hôn thì có được cùng nhau nhận một đứa trẻ làm con nuôi chung không. Nếu căn cứ về mặt từ ngữ thì câu trả lời là “không”, nhưng khi giải thích quy định trên để xử lý vụ việc cụ thể, câu trả lời của Tòa án Hoa Kỳ lại là “có” vì những lẽ sau: (i) Điều luật trên được ban hành từ thế kỷ XIX, khi đó, tại Hoa Kỳ, việc nam, nữ chung sống lâu dài mà không kết hôn chưa phổ biến; (ii) Tòa cho rằng, mục đích của quy định này chỉ muốn loại trừ trường hợp một người kết hôn nhận con nuôi mà không có sự đồng ý của người kia; (iii) Mục đích quan trọng nhất của luật này là vì lợi ích của những đứa trẻ được nhận làm con nuôi nhưng trường hợp này không trực tiếp ảnh hưởng đến lợi ích của đứa trẻ được nhận nuôi, vì khi xét những yếu tố khác như hai người chung sống gắn bó lâu dài, có thu nhập cao và ổn định, Tòa án cho rằng, nếu đứa trẻ được nhận làm con nuôi thì sẽ có lợi cho nó hơn là không được nhận[5]. Với cách giải thích này, Tòa án đã bỏ qua sự cứng nhắc của ngôn ngữ để đưa ra sự lý giải hợp lý, đồng thời sáng tạo ra quy định mới, bổ sung cho sự “lạc hậu” của đạo luật được ban hành từ thế kỷ XIX. Nói cách khác, việc một quốc gia thừa nhận quy tắc mục đích luận đồng nghĩa với việc cho phép người giải thích pháp luật “làm luật”. Đây vừa là ưu điểm vừa là hạn chế của quy tắc này. Là ưu điểm vì nó giúp việc giải thích pháp luật đảm bảo được tính hợp lý; là hạn chế vì nó dễ mang tính chủ quan của người giải thích pháp luật. Trở lại với vấn đề quy định tại khoản 2 Điều 158 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có bao gồm quy tắc mục đích luận, theo quan điểm của tác giả, từ “mục đích” trong quy định trên không chỉ quy tắc mục đích luận. Bởi lẽ, tại điểm c khoản 2 Điều 158 Luật này, nhà làm luật đã quy định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh “không được sửa đổi, bổ sung hoặc đặt ra quy định mới”. Quy định này chính là sự phủ nhận việc áp dụng quy tắc mục đích luận trong giải thích pháp luật ở nước ta. Tuy nhiên, xét về mặt từ ngữ, việc sử dụng từ “mục đích” tại điểm a khoản 2 Điều 158 nói trên rất dễ tạo nên sự nhầm lẫn về việc thừa nhận quy tắc mục đích luận. Trong khi đó, với điều kiện nước ta hiện nay, việc áp dụng quy tắc này vào hoạt động giải thích pháp luật là một thách thức rất lớn. Do đó, tác giả cho rằng, nên bỏ từ “mục đích” trong quy định trên nhằm đảm bảo sự nhất quán, rõ ràng và cẩn trọng trong quy định về nguyên tắc giải thích pháp luật.

Tuy nhiên, trong giai đoạn tới, với định hướng trao quyền giải thích pháp luật cho Tòa án và việc Hiến pháp năm 2013 khẳng định “Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý”, thiết nghĩ, nước ta cần xây dựng lộ trình thích hợp để thừa nhận quy tắc mục đích luận và theo đó là bỏ quy định tại điểm c khoản 2 Điều 158 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Bởi vì, theo Điều 102 Hiến pháp năm 2013, nhiệm vụ của Tòa án là bảo vệ công lý, tức là lẽ phải, sự công bằng, sự thật, chứ không phải là bảo vệ các quy định pháp luật do Nhà nước đặt ra. Chính vì thế, trong trường hợp các quy định pháp luật trở nên lạc hậu, lỗi thời so với sự phát triển của các quan hệ xã hội thì thẩm phán bằng kinh nghiệm, chuyên môn và niềm tin nội tâm có thể giải thích theo hướng “thoát ly” nghĩa đen của câu từ để tìm về mục đích của việc ban hành quy định. Điều này là một trong những biểu hiện rõ ràng nhất cho nhiệm vụ bảo vệ công lý của Tòa án theo Điều 102 Hiến pháp năm 2013. Mặc dù vậy, việc áp dụng quy tắc mục đích luận cần được nghiên cứu và có lộ trình thích hợp. Đồng thời, với lộ trình này phải là việc trao quyền giải thích pháp luật cho Tòa án, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ xét xử của thẩm phán và đảm bảo tốt nhất sự độc lập của Tòa án. Nếu những điều kiện này không được đảm bảo thì việc áp dụng quy tắc trên sẽ trở nên rất “mạo hiểm” và gây ra nhiều hệ lụy.

4. Chủ thể có quyền đề nghị giải thích pháp luật
Hiện nay, quy định của pháp luật về chủ thể có quyền đề nghị giải thích pháp luật vẫn chưa thống nhất. Cụ thể, theo khoản 1 Điều 49 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, các chủ thể có quyền đề nghị giải thích pháp luật không bao gồm Kiểm toán nhà nước, nhưng khoản 1 Điều 159 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 lại liệt kê cả Kiểm toán nhà nước khi quy định về chủ thể có quyền đề nghị giải thích pháp luật. Hơn nữa, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng không có điều khoản nào quy định về việc bổ sung “Kiểm toán nhà nước” vào khoản 1 Điều 49 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. Điều này đã tạo nên sự chưa thống nhất về cơ sở pháp lý đối với quyền đề nghị giải thích pháp luật của Kiểm toán nhà nước. Vì thế, khoản 1 Điều 49 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 nên được sửa đổi theo hướng quy định Kiểm toán nhà nước cũng là một trong những chủ thể có quyền đề nghị giải thích pháp luật.

Ngoài ra, khi nghiên cứu về vấn đề này, tác giả nhận thấy, pháp luật đã “bỏ sót” một chủ thể có quyền đề nghị giải thích, đó chính là nhân dân - đối tượng thường chịu sự tác động trực tiếp từ các quy định của pháp luật. Việc các nhà lập pháp trao quyền đề nghị giải thích cho các chủ thể trên có lẽ xuất phát từ Điều 84 Hiến pháp năm 2013 về các chủ thể có quyền trình dự án luật, pháp lệnh[6]. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, việc có quyền trình dự án luật và việc có quyền yêu cầu giải thích pháp luật là khác nhau về bản chất[7]. Bởi lẽ, quyền trình dự án luật mang tầm vĩ mô, nhưng quyền yêu cầu giải thích pháp luật thường gắn liền với một vụ việc cụ thể, với lợi ích của một hoặc một số đối tượng cụ thể. Vì thế, đặt trường hợp, khi có nhu cầu về giải thích pháp luật nhưng vì một lý do nào đó mà các chủ thể trên đồng thời không thực hiện quyền của mình thì người dân sẽ dùng phương thức chính thức nào để yêu cầu giải thích pháp luật, đảm bảo quyền lợi của họ? Như vậy, xét về mặt thủ tục và hình thức (chưa bàn đến nội dung và hiệu quả của từng vấn đề cụ thể khi giải thích pháp luật) thì quy định này đã là “một sự không công bằng đối với người dân”[8]. Do vậy, trong thời gian sắp tới, cần có lộ trình để cho phép người dân, những người có quyền, lợi ích hợp pháp được điều chỉnh trực tiếp bởi văn bản pháp luật có quyền đề nghị giải thích quy định của văn bản đó.

5. Chủ thể có quyền giải thích pháp luật
Theo quy định hiện hành, Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh (Điều 74 Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, trên thực tế, một số chủ thể khác (Chính phủ, Tòa án) vẫn tham gia vào hoạt động giải thích pháp luật. Nhưng điều đáng lưu ý là, hiệu quả trong hoạt động giải thích pháp luật của chủ thể chính thức và không chính thức lại khá khác nhau. Cụ thể, cho đến nay, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ mới thực hiện quyền này khoảng năm lần - “một con số rất ít ỏi”[9], nhưng trong năm lần giải thích này, chỉ có hai lần nghị quyết ghi rõ là “giải thích”[10]. Mặt khác, cho đến nay, Ủy ban Thường vụ Quốc hội vẫn chưa tiến hành hoạt động giải thích Hiến pháp và pháp lệnh[11]. Lý giải về thực trạng này, một số quan điểm cho rằng, Ủy ban Thường vụ Quốc hội không có nhu cầu về giải thích pháp luật vì đây không phải là cơ quan áp dụng pháp luật và trên thực tế luôn có các chủ thể khác bằng nhiều cách thức, thực hiện công việc này thay Ủy ban Thường vụ Quốc hội[12]. Trong khi đó, mặc dù Chính phủ và Tòa án không được trao quyền giải thích pháp luật nhưng các cơ quan này đã ban hành rất nhiều văn bản có nội dung diễn giải nhằm làm cho luật được hiểu rõ hơn để áp dụng vào thực tiễn thi hành[13] như: Nghị định của Chính phủ; thông tư của các Bộ; thông tư liên tịch giữa các Bộ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao... Mặc dù các hoạt động này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật trên thực tế, nhưng đây lại là những hoạt động rất khó kiểm soát và luôn tiềm ẩn khả năng xâm phạm quyền con người, quyền công dân[14]. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, dù pháp luật có thừa nhận quyền giải thích pháp luật của Chính phủ và Tòa án hay không thì trên thực tế họ vẫn tiến hành hoạt động này.

Chính vì vậy, để có cơ chế kiểm soát các hoạt động giải thích pháp luật không chính thức, thiết nghĩ, quyền giải thích pháp luật nên được trao cho chủ thể đã ban hành văn bản pháp luật đó. Trong trường hợp việc giải thích này không hợp lý hoặc tạo nên sự “tranh cãi” trong thực tế thi hành thì Tòa án nhân dân tối cao sẽ là chủ thể giải thích cuối cùng[15]. Nói cách khác, mặc dù nhiều chủ thể được trao quyền giải thích pháp luật nhưng việc giải thích của bất kỳ chủ thể nào cũng có thể được Tòa án nhân dân tối cao xem xét lại trong vụ việc cụ thể. Điều này không làm giảm tầm quan trọng của các cơ quan khác trong việc giải thích pháp luật, bởi vì, “đôi khi các lý do như sự thiếu thông tin, thiếu kinh phí, sự khống chế về thời gian trong giải quyết vụ việc thậm chí sự không chắc chắn về quyết định của cơ quan tư pháp mà không thể đem tất cả các vụ việc ra Tòa án xem xét được”[16]. Vì vậy, về cơ bản, giải thích của các chủ thể trên vẫn đảm bảo giá trị về lý luận và thực tiễn. Đồng thời, cần nghiên cứu xây dựng những quy định về việc kiểm soát hoạt động giải thích pháp luật. Những quy định này có thể được bổ sung vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, thậm chí về lâu về dài, những quy định này cần được thể hiện trong một đạo luật riêng biệt về giải thích văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta. Điều này sẽ tạo cơ sở pháp lý toàn diện cho việc kiểm soát hoạt động giải thích pháp luật của các chủ thể trên, đặc biệt là Chính phủ.

6. Trình tự, thủ tục giải thích pháp luật
Hiện nay, trình tự, thủ tục giải thích Hiến pháp và trình tự, thủ tục giải thích luật, pháp lệnh được quy định giống nhau. Đây là một điều bất hợp lý. Bởi lẽ, Điều 119 Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất”. Theo đó, các văn bản trong hệ thống pháp luật đều phải phù hợp với Hiến pháp, là sự cụ thể hóa, chi tiết hóa các quy định của Hiến pháp; mọi hành vi vi hiến đều phải bị xử lý. Hơn nữa, phạm vi điều chỉnh của Hiến pháp bao gồm hầu hết những lĩnh vực quan trọng trong đời sống xã hội, rộng hơn rất nhiều so với phạm vi điều chỉnh của các văn bản khác. Chính vì thế, giải thích Hiến pháp là “giải thích quy phạm mang tính quyền lực nhà nước và có tính bắt buộc cao nhất đối với mọi chủ thể trong xã hội”[17]. Việc giải thích này có phạm vi và mức độ ảnh hưởng rất lớn so với việc giải thích một đạo luật hay một pháp lệnh. Vì tính chất quan trọng này, hiện nay, ở các nước trên thế giới, quy trình giải thích Hiến pháp đều được thiết kế rất đặc biệt, khác với quy trình giải thích các đạo luật khác. Cụ thể, có ba mô hình sau: Một là, trao quyền giải thích Hiến pháp cho Tòa án (Tòa án tối cao Hoa Kỳ); hai là, trao quyền giải thích Hiến pháp cho cơ quan lập pháp (Trung Quốc); ba là, trao quyền giải thích Hiến pháp cho cơ quan chuyên trách (Tòa án hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức)[18]. Ở nước ta, mặc dù tính tối cao của Hiến pháp đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và quy trình làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp cũng đã được thiết kế đặc biệt hơn so với quy trình làm luật, thông qua luật. Tuy nhiên, việc quy định cùng một quy trình cho việc giải thích Hiến pháp và luật, pháp lệnh là một điều chưa hợp lý, ảnh hưởng đến vị trí tối cao của Hiến pháp. Do đó, cần có lộ trình thích hợp để xây dựng một quy trình riêng đối với việc giải thích Hiến pháp. Trong giai đoạn hiện nay, nếu chưa thể trao quyền giải thích Hiến pháp cho Tòa án tối cao và cũng chưa thể thành lập một cơ quan bảo hiến để thực hiện công việc này thì trước hết, theo tác giả, tỷ lệ thông qua nghị quyết về việc giải thích Hiến pháp nên được nâng lên là “ít nhất hai phần ba tổng số thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành”. Điều này sẽ tạo nên sự đồng bộ giữa các quy định về làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp, giải thích Hiến pháp cũng như đảm bảo được một quy trình đặc biệt khi giải thích Hiến pháp.