Hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam về bảo vệ quyền của người lao động khuyết tật

Trong quá trình nghiên cứu định nghĩa thế nào là người khuyết tật (NKT) thì định nghĩa NKT của pháp luật Việt Nam đã tiệm cận với định nghĩa của Tổ chức Y tế Thế giới (WHO). Theo đó, NKT được hiểu là những người khiếm khuyết (thiếu, mất, yếu) một phần cơ thể hay trí tuệ. Những khiếm khuyết ấy ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng vận động hay trí tuệ và sẽ làm giảm khả năng vận động, khả năng tư duy về nhận thức.

Công tác chăm lo đời sống, bảo đảm quyền làm việc cho NKT cũng như các quyền cơ bản cho người lao động khuyết tật (NLĐKT) ở Việt Nam được chú trọng, thực hiện nghiêm túc để chăm lo đời sống cho NKT, giảm gánh nặng cho xã hội và phù hợp với các công ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia. Tuy nhiên, trên thực tế, số lượng NKT trong độ tuổi lao động có việc làm chiếm số lượng thấp và một số quyền của NLĐKT cũng đang bị vi phạm hoặc chưa được người sử dụng lao động (NSDLĐ) chăm lo đúng mực.

1. Quy định của pháp luật lao động về người khuyết tật trên thế giới và tại Việt Nam

Tại Việt Nam, Đảng và Nhà nước đảm bảo quyền con người trên các mặt kinh tế, văn hóa, xã hội, chính trị nói chung và lao động việc làm nói riêng; mọi người bình đẳng về mọi mặt không phân biệt giới tính, tôn giáo, dân tộc[1]… NKT cũng được Nhà nước bảo đảm các quyền như mọi người khác bằng các quy định trong Hiến pháp[2], văn bản luật và dưới luật.

Luật Người khuyết tật năm 2010 dành Chương V để quy định về dạy nghề và việc làm cho NKT. NKT được đảm bảo về tư vấn học nghề, lựa chọn và học nghề theo khả năng, năng lực bình đẳng như những người khác[3] cũng như được phục hồi chức năng lao động, có việc làm, được tuyển dụng, bố trí và làm việc phù hợp với sức khỏe và đặc điểm của họ[4]. Nghị định số 28/NĐ-CP ngày 10/4/2012 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Người khuyết tật (Nghị định số 28/2012/NĐ-CP) khuyến khích NKT tự tạo việc làm, được vay vốn với lãi suất ưu đãi để sản xuất kinh doanh[5]. 

Bộ luật Lao động năm 2012 (từ Điều 176 đến Điều 178) sau này là Bộ luật Lao động năm 2019 (từ Điều 158 đến Điều 160) đều có quy định riêng cho NLĐKT như: Nhà nước bảo trợ quyền lao động, tự tạo việc làm của lao động là NKT, có chính sách khuyến khích và ưu đãi NSDLĐ tạo việc làm và nhận lao động là NKT vào làm việc[6]; NSDLĐ phải tham khảo ý kiến lao động là NKT khi quyết định những vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích của họ[7]; không được sử dụng NLĐ là NKT suy giảm khả năng lao động từ 51% trở lên, khuyết tật nặng hoặc khuyết tật đặc biệt nặng làm thêm giờ, làm việc vào ban đêm, trừ trường hợp người lao động là NKT đồng ý[8]. Thêm vào đó, Nhà nước có chính sách bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, có chế độ lao động và chính sách xã hội nhằm bảo vệ lao động là NKT[9]; không được phân biệt đối xử đối với NKT[10]; Nhà nước có chính sách bảo hiểm thất nghiệp, các chính sách khuyến khích để NLĐ tự tạo việc làm; hỗ trợ NSDLĐ sử dụng nhiều lao động là NKT; NLĐKT có đủ 12 tháng làm việc cho một NSDLĐ thì được nghỉ 14 ngày hằng năm, hưởng nguyên lương theo hợp đồng lao động[11]; yêu cầu hằng năm, NSDLĐ phải tổ chức khám sức khỏe cho NLĐ là NKT ít nhất 06 tháng một lần[12].

Nhà nước có chính sách khuyến khích các cơ sở giáo dục nghề nghiệp tuyển NKT vào học hòa nhập; khuyến khích tổ chức, cá nhân thành lập cơ sở giáo dục nghề nghiệp cho NKT và được Nhà nước hỗ trợ về tài chính để đầu tư cơ sở vật chất, thiết bị đào tạo; được giao đất, cho thuê đất để xây dựng công trình sự nghiệp ở nơi thuận lợi cho việc học của NKT[13].

Doanh nghiệp nhỏ và vừa, hợp tác xã, tổ hợp tác, hộ kinh doanh có sử dụng nhiều NLĐKT hoặc NLĐKT được vay vốn từ Quỹ quốc gia về việc làm với mức lãi suất thấp[14].

Ngoài các văn bản kể trên, Nhà nước còn quan tâm, hỗ trợ NLĐKT và NSDLĐ khuyết tật trong các văn bản luật khác như Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp[15]...

Để khẳng định mạnh mẽ hơn nữa cam kết của Việt Nam trong việc đảm bảo NLĐKT được hòa nhập, học nghề và cung cấp việc làm phụ hợp với khả năng, năng lực; không bị phân biệt đối xử về lao động việc làm thì không những Nhà nước đã có các quy định khuyến khích thông qua các luật, Kế hoạch hành động mà Chính phủ còn ký kết, gia nhập các công ước quốc tế về quyền con người cũng như quyền của NKT như: Công ước về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ năm 1979, Công ước số 159 của ILO về tái thích ứng nghề nghiệp và việc làm cho NKT năm 1983; phê chuẩn Công ước của Liên Hợp quốc về quyền của người khuyết tật.

2. Những bất cập và đề xuất sửa đổi các quy định bảo vệ quyền của người lao động khuyết tật

Theo thống kê của Ngân hàng Thế giới (World Bank), tính tới tháng 10/2019, thế giới có khoảng 1 tỷ (chiếm 15% dân số thế giới) NKT[16]. Ngân hàng Thế giới đánh giá NKT gặp nhiều bất lợi hơn người bình thường về kinh tế - xã hội, giáo dục, y tế, việc làm và tỷ lệ nghèo cao. Căn cứ “Điều tra quốc gia người khuyết tật 2016”[17] của Tổng cục Thống kê thì 7,06% dân số Việt Nam từ 02 tuổi trở lên là NKT, trong đó người lớn chiếm 8.67% và trẻ em từ 02 - 17 tuổi chiếm 2.83%.

Tại TP. Hồ Chí Minh, thống kê toàn thành phố có khoảng 55.000 NKT (chiếm 8.8% dân số), tính tới 12/2019 thì số NKT là 62.000 người và số lượng NKT trong độ tuổi lao động là 15.000 người nhưng chỉ 40% trong số đó là có việc làm[18].

Ngay trên địa bàn dân cư đông như Quận 12[19] (TP. Hồ Chí Minh), số liệu của Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội hiện nay (tính tới tháng 3/2020) cho thấy, toàn quận có khoảng 1.909 NKT (chiếm 0,3% dân số của quận), trong đó có 1.492 NKT trong độ tuổi lao động (chiếm 78%). Tuy nhiên, trên thực tế, chỉ có 47 NKT (trong đó có 22 nữ) là có việc làm. Trong số 47 NKT có việc làm thì có 09 NKT là những lao động tự tạo việc làm như sửa chữa điện thoại, điện lạnh, may gia công, gia công đồ gỗ và giúp việc nhà, 38/44 NKT được nhận vào làm tại các doanh nghiệp, công ty, trường học và trung tâm sát hạch. Chiếm đa số NLĐKT trên toàn Quận 12 là Công ty cổ phần Việt Hưng, với 22 công nhân may đang làm việc tại đây; tiếp sau là Chi nhánh Trung tâm dạy nghề và việc làm cho thanh niên khuyết tật Công ty Cổ phần tập đoàn Thanh niên Việt Nam với 09 NLĐ.

Một trong những nguyên nhân gây nên tình trạng thất nghiệp của NKT là nhiều doanh nghiệp lo ngại về khả năng, năng suất lao động của NKT. Cho nên hoạch định chính sách đào tạo, dạy nghề cho NKT phải được chú trọng; trường và trung tâm đào tạo nghề phải đào tạo đủ nghề (như đan, may, thủ công mỹ nghệ, mát-xa, làm đẹp…) để cung ứng cho thị trường lao động một lượng lớn NLĐKT. Việc tư vấn nghề nghiệp, hỗ trợ NKT lựa chọn đúng và được đào tạo nghề thích hợp cũng cần được quan tâm để tránh tình trạng học không đúng ngành nghề phù hợp với khả năng, tình trạng bản thân. Hơn thế nữa, cơ quan quản lý nhà nước về lao động nên phân công, phối hợp với các đơn vị đào tạo (trường, trung tâm) để quản lý, giám sát việc đào tạo, dạy nghề như chương trình dạy học, chuẩn đầu ra, kỹ năng, thái độ cho NKT. Bên cạnh đó, các cơ sở đào tạo và các cơ quan quản lý nhà nước về lao động bảo đảm việc làm cho học viên khi kết thúc khóa học, cũng như có nhiệm vụ giám sát, thanh tra việc tiếp nhận NKT đã qua đào tạo của các doanh nghiệp, tổ chức thuộc các ngành, nghề mà NKT đã được đào tạo.

Những quy định về tuyển dụng, sử dụng và đào tạo nghề cho NLĐKT trong các doanh nghiệp, tổ chức chỉ dừng lại ở việc Nhà nước khuyến khích chứ không mang tính bắt buộc. Trong khi đó tại Nhật Bản, Bộ luật Xúc tiến lao động là người khuyết tật quy định mỗi doanh nghiệp phải tiếp nhận 1,8% lao động là NKT trong tổng số biên chế của đơn vị. Vì vậy, những doanh nghiệp, đơn vị không đủ 1,8% thì sẽ bị phạt theo quy định[20]. Ở Đức quy định những công ty sử dụng trên 20 NLĐ thì phải có số lượng NLĐKT là 5% trên tổng số NLĐ. Trong khi đó, số liệu này ở Nam Phi, Thổ Nhĩ Kỳ là 2% và 3%[21]. Giống như Nhật Bản, ở Trung Quốc, các công ty không đạt được chỉ tiêu 1,5% NLĐKT phải đóng một khoản phí vào “Quỹ An ninh việc làm cho người khuyết tật” - nơi hỗ trợ các dịch vụ đào tạo và giới thiệu việc làm cho NKT[22]. Cho nên, các chính sách về tạo việc làm cho NLĐKT của NSDLĐ trong tương lai nên được quy định, sửa đổi, bổ sung theo hướng mang tính “bắt buộc” hơn là khuyến khích như hiện nay. Có nghĩa là các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp (bắt đầu từ các cơ quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước) phải tuyển dụng một tỷ lệ nhất định NLĐKT đã được đào tạo đúng ngành nghề vào làm việc - hay nói cách khác là áp dụng “hạn ngạch” (quota) cho các doanh nghiệp khi tuyển dụng NLĐKT và có hình thức chế tài phù hợp đối với các các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp không chấp hành theo các quy định về lao động là NKT như mức phạt tiền, đóng khoản phí vào quỹ an sinh xã hội…

Ngoài những chứng cứ mà NLĐKT cung cấp từ ban đầu khi tranh chấp xảy ra có thì “trách nhiệm chứng minh - Burden of proof” ở các nước theo mô hình tố tụng tranh tụng như Vương quốc Anh (tiểu mục 2 Điều 136 Đạo luật Bình đẳng năm 2010) và Nam Phi (Điều 11 Luật Công bằng về việc làm năm 1998) đã quy trách nhiệm chứng minh cho NSDLĐ. Tức là khi có một cáo buộc rằng có sự phân biệt đối xử từ NLĐKT thì NSDLĐ muốn chống lại cáo buộc đó phải có trách nhiệm chứng minh những việc làm, hành vi, biện pháp của họ đưa ra là công bằng và không có sự phân biệt đối xử về khuyết tật hoặc không thể biết về tình trạng khuyết tật của NLĐ. Các quy định của pháp luật của Việt Nam trong giải quyết tranh chấp liên quan đến NLĐKT nên đi theo hướng Tòa án cần xem xét tất cả các bằng chứng, từ tất cả các nguồn, để xác định liệu có sự phân biệt đối xử đã xảy ra hay không? Nếu có sự phân biệt đối xử và NSDLĐ không đưa ra lời giải thích, bằng chứng phản tố thì Tòa án sẽ quyết định rằng đã có sự phân biệt đối xử. Trong nhiều trường hợp, NLĐKT bị phân biệt đối xử bằng những lý do không rõ ràng thì nguyên tắc “trách nhiệm chứng minh” sẽ phát huy được hiệu quả trong việc bảo vệ NLĐKT. Hiện nay, chưa có một văn bản quy phạm pháp luật định nghĩa thế nào là “phân biệt đối xử đối với NLĐKT tại nơi làm việc” và các hình thức phân biệt đối xử. Theo tác giả nên trao quyền cho người tiến hành tố tụng (cụ thể là thẩm phán các cấp) tùy vào từng trường hợp cụ thể mà xác định hành vi đó có phải là phân biệt đối xử hay không thông qua quá trình đánh giá các chứng cứ từ các bên liên quan. Hiện nay, các hành vi phân biệt đối xử về giới, tuổi tác… nói chung và NKT nói riêng diễn ra bằng rất nhiều hình thức. Ví dụ rõ ràng nhất là, NLĐ bị sa thải, không được tuyển dụng, chế giễu… vì là NKT, nhưng thực tế cho thấy rằng NSDLĐ không trực tiếp sử dụng lý do đó để sa thải NLĐKT mà thay vào đó là bằng nhiều hình thức khác như: Cùng một công việc như nhau, cùng làm tốt công việc đó nhưng NLĐ bình thường được khen thưởng, thăng chức, bổ nhiệm còn NLĐKT thì không được hoặc NSDLĐ sa thải NLĐKT lấy lý do họ không làm tốt công việc nhưng sau đó lại đăng thông báo tuyển nhân viên mới vào vị trí đó. Thông qua một số ví dụ trên có thể nhận định rằng, việc trao thẩm quyền cho thẩm phán trong công tác xác định có hay không hành vi phân biệt đối xử với NLĐKT là hợp lý; nhằm mục đích tạo sự linh hoạt trong việc áp dụng pháp luật và tránh xảy ra tình trạng sai sót trong quá trình xét xử; bảo vệ tối đa quyền và lợi ích hợp pháp của NLĐKT.

Ngoài ra, mức phạt cho các hành vi phân biệt đối xử đối với NKT hiện nay còn thấp, chưa mang tính răn đe. Hiện nay, NSDLĐ bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi phân biệt đối xử với NKT trong tuyển dụng, sử dụng và quản lý lao động[23]. Như vậy, với mức phạt trên, một NSDLĐ có thể chấp nhận đóng phạt để tuyển dụng, sử dụng một NLĐ bình thường thay vì NLĐKT. Cho nên tới đây, khi ban hành các văn bản hướng dẫn Bộ luật Lao động năm 2019 và các văn bản luật có liên quan, Chính phủ nên đưa ra một mức phạt mới cao hơn hiện nay để có tính răn đe, bắt buộc NSDLĐ phải tôn trọng các quyền và lợi ích của NKT trong tuyển dụng, sử dụng và quản lý.

Có thể thấy, mặc dù NLĐKT đang được bảo vệ bằng rất nhiều công ước quốc tế, pháp luật nước sở tại, tuy nhiên, vẫn còn rất nhiều bất cập, lỗ hổng làm cho NLĐKT nhiều bất lợi trong việc tìm kiếm việc làm, có công việc ổn định, an tâm chăm lo đời sống. Hiện nay, tỷ lệ NKT có việc làm còn thấp cũng như vẫn tồn tại những cái nhìn không tốt về NKT, cho nên, qua bài viết, tác giả đã chú trọng vào các giải pháp nhằm nâng cao số lượng NKT có việc làm, bảo vệ NLĐKT khi có tranh chấp xảy ra, đề xuất trao quyền cho thẩm phán giải thích thế nào là “phân biệt đối xử tại nơi làm việc” trong các vụ tranh chấp lao động, cuối cùng là, phải nâng mức phạt đối với NSDLĐ có hành vi phân biệt đối xử với NKT. Hy vọng trong thời gian tới, các nhà làm luật cũng như các nhà hoạch định chính sách sẽ đưa ra những giải pháp tối ưu để giúp NKT hòa nhập cộng đồng, tham gia vào thị trường lao động mở, để họ tự tạo ra thu nhập, giúp đỡ gia đình và góp phần giảm bớt gánh nặng cho xã hội.