Hoàn thiện thể chế về bồi thường nhà nước theo yêu cầu của Hiến pháp năm 2013

1. Hoàn thiện thể chế về bồi thường nhà nước theo yêu cầu của Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra lần đầu tiên được ghi nhận tại Điều 29 Hiến pháp năm 1959: “... Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường”. Các bản Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định quyền được bồi thường của người bị thiệt hại. Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp, Bộ luật Dân sự năm 1995, Bộ luật Dân sự năm 2005 và Bộ luật Dân sự năm 2015 đã đưa ra một số quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của cơ quan do công chức thuộc quyền quản lý của mình gây ra khi thi hành công vụ.

Cụ thể hóa các quy định của Bộ luật Dân sự năm 1995, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản quy định về trách nhiệm bồi thường do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra như: (i) Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; (ii) Thông tư số 38/1998/TT-BTC ngày 30/3/1998 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc lập dự toán, sử dụng và quyết toán ngân sách nhà nước cho bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; (iii) Thông tư số 54/1998/TT-TCCP ngày 04/6/1998 của Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ hướng dẫn thực hiện một số nội dung Nghị định số 47/CP; (iv) Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra (Nghị quyết số 388); (v) Thông tư liên tịch số 01/2004/TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP-BTC ngày 25/3/2004 của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Công an, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết số 388 được thay thế bởi Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BCA-BTP-BQP-BTC ngày 22/11/2006 của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết số 388.

Mặc dù đã có hệ thống các văn bản như nêu trên, nhưng trên thực tế, việc giải quyết bồi thường cho người dân còn nhiều hạn chế, gây bức xúc trong xã hội. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là pháp luật hiện hành về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được quy định ở những hình thức văn bản có hiệu lực pháp lý không cao, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa được ghi nhận ở văn bản tầm Luật.

Vì vậy, tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 25/4/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Nghị quyết số 48) đã đặt ra nhiệm vụ “khẩn trương ban hành Luật về bồi thường nhà nước” (điểm 2 mục II). Thể chế hóa nhiệm vụ này tại Nghị quyết số 48, ngày 18/6/2009, tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (Luật năm 2009), có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2010. Việc ban hành Luật năm 2009 đã thiết lập một cơ chế pháp lý mới có khả năng bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khi bị công chức gây ra thiệt hại trong quá trình thực thi công vụ. Đồng thời, Luật đã thể chế hóa các định hướng của Đảng Cộng sản Việt Nam về hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm quyền con người, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và bảo đảm yêu cầu hội nhập quốc tế. Sự ra đời của Luật năm 2009 đánh dấu một bước tiến mới trong tư duy lập pháp ở nước ta, đồng thời là một sự kiện quan trọng, có ý nghĩa sâu sắc trong việc khẳng định chính sách của Đảng và Nhà nước ta trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, trong đó có quyền được bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức nhà nước gây ra khi thi hành công vụ, góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm trong thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức.

Sau khi Luật năm 2009 được ban hành, để triển khai thi hành Luật hiệu quả, Bộ Tư pháp đã tham mưu xây dựng, phối hợp với các cơ quan xây dựng, ban hành, trình cấp có thẩm quyền ban hành 19 văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật năm 2009, bao gồm: 01 nghị định; 18 thông tư, thông tư liên tịch.

Có thể khẳng định rằng, việc ban hành đầy đủ các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành trong lĩnh vực bồi thường nhà nước đã tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho việc triển khai thực hiện hiệu quả công tác bồi thường nhà nước trên thực tiễn, góp phần đưa Luật năm 2009 đi vào thực tiễn cuộc sống. Đồng thời, cũng khẳng định chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước trong việc thiết lập cơ chế đặc thù để cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra. Thông qua việc thực hiện công tác bồi thường nhà nước, công chức tiếp tục có sự chuyển biến về ý thức trách nhiệm trong thi hành công vụ, có nhận thức sâu sắc hơn về ý nghĩa, vai trò của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, qua đó, nâng cao trách nhiệm của mình trước Đảng, Nhà nước và nhân dân, không có hành vi trái pháp luật trong thi hành công vụ. Người bị thiệt hại thuận lợi hơn trong thực hiện quyền của mình khi yêu cầu bồi thường trong cả ba lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án; các cơ quan nhà nước có trách nhiệm bồi thường đã thực hiện việc giải quyết bồi thường theo đúng quy định của pháp luật[1].

2. Hoàn thiện thể chế về trách nhiệm bồi thường nhà nước theo yêu cầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, trước những thay đổi về yêu cầu bảo đảm, bảo vệ quyền con người, về tình hình phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế cũng như sự phát triển của hệ thống pháp luật, cải cách tư pháp, cải cách hành chính thì Luật năm 2009 đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, thiệt hại được bồi thường, trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường, kinh phí bồi thường. Đặc biệt, để triển khai thi hành các quy định về bảo vệ quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân tại Hiến pháp năm 2013 thì việc sửa đổi, bổ sung Luật năm 2009 là cần thiết. Do đó, Bộ Tư pháp đã phối hợp với các cơ quan, đơn vị có liên quan xây dựng, trình Quốc hội ban hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 (Luật năm 2017), có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2018. Luật năm 2017 được ban hành với nhiều điểm mới quan trọng để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại cũng như bảo đảm lợi ích của Nhà nước như:

- Về nguyên tắc bồi thường của Nhà nước: Luật năm 2017 đã bổ sung 01 điều (Điều 4) quy định về nguyên tắc bồi thường của Nhà nước. Về cơ bản, nguyên tắc bồi thường được kế thừa như quy định của Luật hiện hành. Luật đã mở rộng nguyên tắc giải quyết bồi thường, cho phép người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ngay ra Tòa án khi có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án hình sự và thi hành án dân sự; kết hợp giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình tố tụng hình sự tại Tòa án đối với yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án hình sự và thi hành án dân sự[2]. Người bị thiệt hại có quyền lựa chọn cơ chế giải quyết bồi thường phù hợp nhưng khi cơ quan giải quyết bồi thường đã thụ lý yêu cầu bồi thường thì người đó không được quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền khác giải quyết bồi thường. Luật năm 2017 không quy định kết hợp giải quyết bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại.

- Quy định cụ thể văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường: Luật năm 2017 đã bổ sung 05 điều quy định cụ thể về các văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường trong các hoạt động quản lý hành chính (Điều 8), tố tụng hình sự (Điều 9), tố tụng dân sự, tố tụng hành chính (Điều 10), thi hành án hình sự (Điều 11), thi hành án dân sự (Điều 12).

- Về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước: So với Luật năm 2009, Luật năm 2017 đã bổ sung phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong các lĩnh vực để bảo đảm phù hợp với Hiến pháp năm 2013, các bộ luật, luật hiện hành, đồng thời cũng bảo đảm quyền, lợi ích của công dân, cụ thể phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được quy định tại các Điều 17 (trong hoạt động quản lý hành chính), Điều 18 (trong hoạt động tố tụng hình sự), Điều 19 (trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính), Điều 20 (trong hoạt động thi hành án hình sự), Điều 21 (trong hoạt động thi hành án dân sự).

- Về thiệt hại được bồi thường: Luật năm 2017 đã bổ sung thêm 02 điều quy định về: (i) Xác định thiệt hại (Điều 22); chi phí khác được bồi thường (Điều 28); (ii) Bổ sung một số thiệt hại được bồi thường phát sinh trong thực tế chưa được Luật năm 2009 quy định, đồng thời lượng hóa một số thiệt hại được bồi thường; (iii) Bổ sung thêm một số thiệt hại về tinh thần (khoản 1, điểm a khoản 3 và khoản 6 Điều 27) và tăng mức bồi thường thiệt hại về tinh thần.

- Về cơ quan giải quyết bồi thường: Luật năm 2017 đã quy định cụ thể hơn về cơ quan giải quyết bồi thường trong các hoạt động. Đồng thời, để bảo đảm phù hợp với nguyên tắc bồi thường của Nhà nước nêu trên, Luật năm 2017 đã bổ sung cơ quan giải quyết bồi thường là Tòa án trong trường hợp kết hợp giải quyết bồi thường trong quá trình tố tụng hình sự, tố tụng hành chính.

- Về thủ tục giải quyết bồi thường: Luật năm 2017 đã sửa đổi toàn diện các quy định về thủ tục giải quyết bồi thường tại cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại, theo đó, rút ngắn thời hạn giải quyết yêu cầu bồi thường; bổ sung các quy định về việc hoãn, tạm đình chỉ và đình chỉ việc giải quyết bồi thường; bổ sung quy định về tạm ứng kinh phí bồi thường đối với những thiệt hại có thể tính toán được ngay, không cần xác minh; rút ngắn thời hạn thương lượng việc bồi thường, quy định cụ thể về nguyên tắc, thành phần thương lượng, địa điểm thương lượng, nội dung thương lượng, thủ tục thương lượng và kết quả của việc thương lượng.

- Về phục hồi danh dự: Luật năm 2017 đã sửa đổi, bổ sung quy định về việc phục hồi danh dự cho người bị thiệt hại, cụ thể: (i) Quy định Nhà nước chủ động phục hồi danh dự cho người bị thiệt hại; (ii) Bổ sung đối tượng được phục hồi danh dự; (iii) Quy định cụ thể hình thức tiến hành phục hồi danh dự, thủ tục, thời hạn thực hiện tổ chức trực tiếp xin lỗi, cải chính công khai và đăng báo xin lỗi, cải chính công khai.

- Về kinh phí bồi thường và thủ tục chi trả: Khác so với Luật năm 2009, Luật năm 2017 đã quy định Bộ Tài chính, Sở Tài chính có trách nhiệm lập dự toán, quyết toán kinh phí bồi thường. Đồng thời, quy định về việc cấp phát kinh phí bồi thường, chi trả tiền bồi thường theo hướng đơn giản, nhanh gọn.

- Về trách nhiệm hoàn trả: Luật năm 2017 đã sửa đổi, bổ sung toàn diện quy định về trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ, cụ thể: (i) Quy định người thi hành công vụ có lỗi gây thiệt hại thì đều có nghĩa vụ hoàn trả (Điều 64); (ii) Tăng mức hoàn trả với tỷ lệ tương ứng mức độ lỗi và số tiền mà nhà nước đã bồi thường (Điều 65); (iii) Quy định cụ thể trách nhiệm hoàn trả trong trường hợp có 01 người thi hành công vụ gây thiệt hại và trong trường hợp có nhiều người thi hành công vụ gây thiệt hại (khoản 2 và khoản 3 Điều 65); (iv) Bổ sung quy định về trách nhiệm hoàn trả trong một số trường hợp cụ thể (từ Điều 69 đến Điều 72).

- Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong công tác bồi thường: Luật năm 2017 đã sửa đổi quy định về quản lý nhà nước về công tác bồi thường, theo đó, Bộ Tư pháp là cơ quan đầu mối giúp Chính phủ, Sở Tư pháp là cơ quan tham mưu giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thống nhất quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước trong cả ba hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án.

Để hướng dẫn thi hành Luật năm 2017, trong giai đoạn 2018 - 2019, Cục Bồi thường nhà nước đã chủ trì, phối hợp với các cơ quan xây dựng, trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành 07 văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, trong đó có 01 nghị định; 06 thông tư, thông tư liên tịch và 01 quyết định.

Như vậy, có thể khẳng định rằng, đến nay, thể chế về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cơ bản đã được hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Đồng thời, việc hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực bồi thường đã thiết lập cơ chế pháp lý minh bạch, khả thi để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại và quyền, lợi ích của Nhà nước; từng bước nâng cao trách nhiệm của người thi hành công vụ, hiệu lực, hiệu quả nền công vụ, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và hội nhập quốc tế.