Huy động sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật

1.1. Là yêu cầu khách quan của quản lý nhà nước

Tăng cường sự tham gia của các tổ chức xã hội vào hoạt động quản lý nhà nước là một xu thế phát triển của quản trị hiện đại[1]. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay, yêu cầu xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện, thực thi pháp luật hiệu quả càng có ý nghĩa sâu sắc bởi đây chính là nền tảng hình thành Nhà nước pháp quyền. Do vậy, phát huy dân chủ, tập hợp mọi nguồn lực trong xã hội nhằm lôi cuốn người dân tham gia quản lý xã hội bằng pháp luật đang là yêu cầu cấp thiết ở nước ta hiện nay.

Hoạt động theo dõi thi hành pháp luật   (TDTHPL) nhằm giúp Nhà nước phát hiện, xử lý những bất cập, tồn tại trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật. Thông qua quá trình theo dõi, đánh giá việc đưa pháp luật vào thực thi trong đời sống xã hội, các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân, công dân sẽ góp phần tìm ra những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập của pháp luật. Trên cơ sở đó, đóng góp ý kiến, kiến nghị và các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật (THPL), hoàn thiện hệ thống pháp luật, góp phần vào sự nghiệp xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Các tổ chức, cá nhân tham gia vào công tác TDTHPL được hiểu là việc các tổ chức, cá nhân có quyền theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan/tổ chức/cá nhân có trách nhiệm trong tổ chức THPL (từ khâu ban hành văn bản quy phạm pháp luật đến tổ chức thi hành văn bản đó). Bảo đảm sự tham gia của tổ chức, cá nhân trong hoạt động TDTHPL có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác này, bảo đảm tính khách quan, minh bạch, toàn diện khi đánh giá về thực trạng THPL trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội, đồng thời giúp tăng cường tiếng nói, sự tham gia của người dân trong việc bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình, của tập thể và Nhà nước.

1.2. Là phương thức để thực hiện quyền giám sát, phản biện xã hội đối với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước

Việc huy động các tổ chức, cá nhân, công dân tham gia quản lý nhà nước và quản lý xã hội, trong đó có hoạt động TDTHPL với ý nghĩa là một hoạt động không thể tách rời của quản lý nhà nước và quản lý xã hội đã trở thành chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước ta trong quá trình dân chủ hóa mọi mặt của đời sống xã hội. Các tổ chức, cá nhân, công dân tham gia vào công tác TDTHPL cũng chính là phương thức để thực hiện quyền/chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước, phản biện xã hội đối với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Thực hiện cơ chế phản biện xã hội sẽ giúp cho việc hoạch định chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước sát hợp với yêu cầu của cuộc sống, phát huy trí tuệ rộng rãi của các tầng lớp nhân dân, tạo cơ sở cho đồng thuận xã hội trong tổ chức thực hiện. Bảo đảm tính phản biện xã hội trong xây dựng và thực thi pháp luật chính là bảo đảm sự tham gia của xã hội (các tổ chức, cá nhân, công dân) thể hiện ở khả năng cho phép các tổ chức, cá nhân, công dân (không phải là cơ quan nhà nước) được tham gia vào quá trình đánh giá việc THPL.

2. Quyền tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật

Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định rõ tổ chức thi hành và TDTHPL là trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của chính quyền địa phương, đồng thời, cũng quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội cũng như giám sát và phản biện xã hội. Bên cạnh đó, ngày 23/7/2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP về theo dõi tình hình thi hành pháp luật (Nghị định số 59/2012/NĐ-CP), trong đó xác định sự tham gia của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và nhân dân là một nguyên tắc TDTHPL.

Hiến pháp năm 2013 cũng như các bản Hiến pháp trước đây không có điều khoản nào quy định trực tiếp về sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong TDTHPL. Tuy nhiên, có thể tìm thấy vai trò và trách nhiệm của các nhóm đối tượng này trong một số quy định có tính nguyên tắc của Hiến pháp. Cụ thể, Hiến pháp năm 2013 đã có ghi nhận quyền tham gia của công dân vào bộ máy nhà nước và trách nhiệm bảo đảm thực hiện ở các điều 3, 6, 8, 9, 28. Khoản 1 Điều 9 ghi nhận rất rõ quyền và phạm vi hoạt động trong lĩnh vực quản lý nhà nước của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên, đặc biệt là quyền giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước. Khoản 3 Điều 9 ghi nhận các tổ chức xã hội nói chung hoạt động trong khuôn khổ pháp luật và Nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện cho các tổ chức này hoạt động. Nhân dân và các tổ chức xã hội là những chủ thể tham gia tích cực vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội, trong đó việc TDTHPL là một hoạt động góp phần quan trọng đưa pháp luật vào cuộc sống[2].

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (Điều 26) quy định Chính phủ có trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi để Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức và viên chức. Nghị định số 59/2012/NĐ-CP đã xác định các tổ chức, cá nhân có quyền tham gia TDTHPL. Việc huy động sự tham gia của các tổ chức xã hội và nhân dân là một trong những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động TDTHPL. Bằng nhiều hình thức, nội dung khác nhau, các tầng lớp nhân dân thực hiện quyền tham gia TDTHPL không chỉ thông qua các tổ chức xã hội mà mình là thành viên, hội viên, mà còn trực tiếp thể hiện ý kiến của mình với các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền.

Điều 4, Điều 6, Điều 11 và Điều 13 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định về sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong TDTHPL. Ngoài việc cho phép tổ chức, cá nhân tham gia TDTHPL, Chính phủ còn yêu cầu các bộ và đơn vị có liên quan tạo điều kiện, huy động sự tham gia theo dõi của tổ chức, cá nhân và huy động Hội Luật gia Việt Nam, Liên đoàn Luật sư Việt Nam, các Đoàn Luật sư, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện tham gia hoạt động TDTHPL theo cơ chế cộng tác viên (Điều 6 Nghị định số 59/NĐ-CP); Điều 18 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định trách nhiệm phối hợp của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức khác có liên quan trong việc thực hiện công tác TDTHPL.

 Hiện nay, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội ngày càng thể hiện vai trò quan trọng và tích cực trong việc tham gia TDTHPL, đặc biệt, trong bối cảnh Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung chức năng, nhiệm vụ cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện giám sát và phản biện xã hội. Đây là nội dung quan trọng để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội phát huy uy tín và địa vị pháp lý của mình, góp phần làm cho công tác THPL và TDTHPL phát huy hiệu lực và hiệu quả. Bên cạnh đó, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định về nội dung liên quan đến tham gia TDTHPL của Mặt trận tại các điều 17, 25 và 26.

Có thể thấy sự tham gia của người dân và các tổ chức xã hội trong hoạt động TDTHPL là điều quan trọng. Tuy nhiên, sự tham gia của người dân, tổ chức có ảnh hưởng đến tất cả các giai đoạn xây dựng pháp luật, THPL và kiểm tra, rà soát,  TDTHPL chứ không chỉ ở một giai đoạn cụ thể. Đối với hoạt động TDTHPL, sự tham gia của các tổ chức, cá nhân có thể được thể hiện thông qua ba vai trò: (i) Các đối tượng tác động của pháp luật, chủ thể bị theo dõi; (ii) Bên độc lập, chủ thể thực hiện việc theo dõi và (iii) Một bên độc lập có cơ hội nắm bắt thông tin thông qua hoạt động của mình.

Trong vai trò thứ nhất, là đối tượng tác động của pháp luật thì cá nhân, tổ chức có thể tham gia TDTHPL một cách chủ động hoặc bị động. Trong vai trò thứ hai, là bên độc lập thực hiện việc TDTHPL cũng có vai trò quan trọng. Vai trò này thường do các đơn vị truyền thông, báo chí, các tổ chức phi chính phủ thực hiện (ví dụ VCCI thời gian qua chủ động thực hiện vai trò này khá tích cực thông qua việc đánh giá các chỉ số PCI, MEI). Trong vai trò thứ ba, các tổ chức, hay các chuyên gia làm việc trong lĩnh vực tư vấn là bên nắm được thông tin, khi được hỏi ý kiến, các tổ chức, chuyên gia này có thể cung cấp thông tin rất hữu ích, vừa bảo đảm sâu sát, lại vừa có tính bao quát nhưng các thông tin có được thường không thể kiểm chứng.

3. Thực tiễn việc tham gia theo dõi thi hành pháp luật của tổ chức và cá nhân

Thực tiễn THPL ở nước ta trong thời gian qua chưa huy động được sự tham gia của các tổ chức, cá nhân, nhất là sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội trong công tác TDTHPL[3]. Sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động TDTHPL là hữu ích. Tuy nhiên, cơ chế tham gia này vẫn còn trên lý thuyết, chưa thể áp dụng vào thực tiễn hay vẫn còn “e ngại”. Sự “e ngại” của chính quyền địa phương trong việc tham gia của các tổ chức xã hội ngoài nhà nước. Thực tế cho thấy, sự phối kết hợp giữa các tổ chức, cá nhân trong hoạt động    TDTHPL này chưa rõ ràng ở hầu hết các địa phương.

Nguyên nhân của những khó khăn, hạn chế trong việc tổ chức và cá nhân tham gia vào hoạt động TDTHPL:

Thứ nhất, là từ nhận thức của xã hội, của những người quản lý. Mặc dù hiện nay, tư tưởng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân đã được phổ biến trong xã hội, nhưng việc nhận thức đúng về tư tưởng này vẫn còn hạn chế. Những người quản lý vẫn còn thiếu tin tưởng ở người dân, vẫn coi việc quản lý nhà nước là công việc riêng vốn có của Nhà nước mà không phải là nhiệm vụ của chính nhân dân trong việc quản lý xã hội. Ngược lại, chính người dân cũng coi đó chỉ là nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, mà không phải là của mình. Vì lẽ đó, đã làm hạn chế sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào hoạt động quản lý nhà nước nói chung, trong đó có hoạt động xây dựng và thực thi pháp luật. Các tổ chức xã hội, người dân chưa hiểu được quyền và nghĩa vụ của mình trong TDTHPL, chưa biết cơ chế tham gia vào hoạt động TDTHPL như thế nào.

Thứ hai, việc tổ chức các hình thức, phương thức tham gia của người dân, tổ chức vào hoạt động TDTHPL được các cơ quan nhà nước thực hiện cũng chưa thật sự khoa học. Việc tiếp thu giải quyết các vấn đề mà nhân dân nêu ra chậm hoặc bị “tránh”, làm giảm lòng tin và nhiệt tình của người dân.

Thứ ba, quy định pháp luật về sự tham gia của người dân, tổ chức vào hoạt động TDTHPL chưa đầy đủ.

4. Một số kiến nghị

4.1. Tăng cường tuyên truyền về theo dõi thi hành pháp luật và quyền tham gia hoạt động theo dõi thi hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân

TDTHPL là nhiệm vụ mang tính hiến định, được Hiến pháp năm 2013 giao trách nhiệm cho tổ chức bộ máy nhà nước (Điều 96, 99). Sự tham gia của doanh nghiệp, người dân và các tổ chức xã hội trong công tác này đang ngày càng được chú trọng song vẫn cần tiếp tục tăng cường tuyên truyền để người dân và các tổ chức nhận thức được quyền lợi của mình mà tích cực tham gia hơn nữa.

 4.2. Đổi mới cơ chế phối hợp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật

Với thể chế pháp luật hiện hành, cơ chế phối hợp trong hoạt động TDTHPL mới chỉ tập trung điều chỉnh quan hệ phối hợp giữa các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước (bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các cấp), mà chưa thiết lập được cơ chế phối hợp ở tầm vĩ mô giữa các thiết chế trong hệ thống chính trị. Do vậy, Chính phủ với vai trò là chủ thể tổ chức THPL cần thiết lập cơ chế phối hợp chặt chẽ với các chủ thể khác trong hệ thống chính trị như Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội khác trong quá trình triển khai thực hiện chức năng, nhiệm vụ TDTHPL. Cụ thể, cơ chế phối hợp trong hoạt động TDTHPL cần phải quy định rõ:

- Căn cứ yêu cầu cụ thể của từng hoạt động TDTHPL, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, đề nghị:

(i) Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cung cấp thông tin về tình hình vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân thông qua hoạt động truy tố, xét xử;

 (ii) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cung cấp thông tin về kiến nghị của nhân dân về tình hình THPL;

(iii) Hội Luật gia Việt Nam, Liên đoàn Luật sư Việt Nam và các Đoàn Luật sư cung cấp ý kiến của các luật gia, luật sư về các vấn đề pháp lý liên quan đến tình hình THPL;

(iv) Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội nghề nghiệp cung cấp ý kiến của các doanh nghiệp, của các hội viên về tính kịp thời, đầy đủ trong THPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn, áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tính thống nhất, đồng bộ và tính khả thi của văn bản pháp luật;

(v) Các cơ quan thông tin đại chúng cung cấp ý kiến phản ánh của dư luận xã hội về tình hình THPL.

- Trong trường hợp cần thiết, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp đề nghị cơ quan, tổ chức liên quan cử đại diện tham gia các hoạt động theo dõi tình hình THPL.

4.3. Quy định về cơ chế huy động sự tham gia, phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật

Cần xây dựng cơ chế bảo đảm quyền tham gia hoạt động TDTHPL của các đối tượng công chúng. Cơ chế đó phải chỉ rõ trình tự, thủ tục thực hiện quyền; hình thức tiếp nhận ý kiến, địa chỉ tiếp nhận; trách nhiệm tiếp nhận, giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Có thể thông qua      website tiếp nhận ý kiến.

- Các tổ chức, cá nhân có thể trực tiếp đến Phòng Tiếp công dân hoặc gửi văn bản hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng phản ánh, cung cấp thông tin về tình hình THPL cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Trong phạm vi, chức năng nhiệm vụ của mình, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tiếp nhận, xác minh và xử lý thông tin được cung cấp.

- Căn cứ điều kiện cụ thể và yêu cầu của công tác TDTHPL, người đứng đầu tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Phòng Tư pháp cấp huyện, công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã, Trưởng Phòng Pháp chế cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tham mưu, giúp Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp huy động sự tham gia của các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực pháp luật liên quan hoặc cá nhân am hiểu chuyên môn về ngành, lĩnh vực cần TDTHPL.

Cộng tác viên TDTHPL thực hiện theo chế độ hợp đồng thường xuyên hoặc theo từng vụ việc cụ thể.

Bên cạnh đó, cũng cần có quy định việc bắt buộc có sự tham gia của chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động đánh giá hiệu quả THPL của cơ quan nhà nước, trong đó làm rõ các vấn đề về tư cách chuyên gia, tính đại diện của các chuyên gia.

4.4. Quy định về việc xây dựng và duy trì chuyên mục “Tình hình thi hành pháp luật” trên Cổng thông tin điện tử

Để thu hút sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào hoạt động TDTHPL, ngoài các biện pháp cơ bản như: Tuyên truyền, phổ biến cho công chúng hiểu được vai trò, ý nghĩa của việc tham gia, lợi ích của việc tham gia, nâng cao năng lực tổ chức tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hoàn thiện việc xây dựng chính phủ điện tử, triển khai Luật Tiếp cận thông tin nhằm tạo điều kiện để công chúng tham gia… thì cần có website hoặc chuyên trang riêng về TDTHPL.

Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện xây dựng chuyên mục “Tình hình thi hành pháp luật” trên Cổng thông tin điện tử của để thu thập thông tin về tình hình THPL. Tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp là bộ phận thường trực giúp Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện duy trì hoạt động của chuyên mục “Tình hình thi hành pháp luật”.

- Các mục chủ yếu trong chuyên mục “Tình hình thi hành pháp luật”: (i) Mục “Tin tức - sự kiện” đăng tải các tin, bài về hoạt động, các vấn đề liên quan thuộc phạm vi quản lý nhà nước về công tác TDTHPL của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp; (ii) Mục “Thông tin về thống kê tình hình THPL” đăng tải các số liệu thống kê, báo cáo về công tác THPL; ý kiến xử lý hoặc phản hồi với các kiến nghị; (iii) Mục “Cung cấp thông tin giao dịch” đăng tải địa chỉ, số điện thoại, số fax, địa chỉ thư điện tử chính thức để tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của tổ chức, cá nhân về tình hình THPL.

- Việc cung cấp, tiếp nhận và xử lý thông tin trên chuyên mục thực hiện theo quy chế hoạt động Cổng thông tin điện tử.

Về ý kiến của cá nhân, tổ chức gửi về website hoặc chuyên trang TDTHPL, các cá nhân, tổ chức có thể gửi kiến nghị theo mẫu có sẵn. Mẫu kiến nghị gồm các nội dung sau: Tên ý kiến (không quá 100 ký tự), mô tả cụ thể về ý kiến và lý do nêu ý kiến/kiến nghị. Ngoài ra, người nêu kiến nghị phải nêu rõ các thông tin nhân thân của mình như tên, ngày sinh, số chứng minh thư, số hộ chiếu, mã số đăng ký kinh doanh (nếu là doanh nghiệp) và các thông tin liên lạc như địa chỉ, nơi công tác, số điện thoại, email.

Ý kiến về THPL có thể được gửi về theo đường bưu chính, gửi trực tiếp hoặc trên website đến cho đơn vị quản lý website. Ngay khi nhận được kiến nghị, đơn vị quản lý website có thể đăng kiến nghị đó lên website và cho phép cá nhân, tổ chức khác truy cập để bình luận.

4.5. Quy định về đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật

Có thể cho phép các tổ chức, cá nhân (không là cơ quan nhà nước) được tham gia vào quá trình đánh giá việc THPL về các lĩnh vực pháp luật cụ thể, đặc biệt là tình hình tuân thủ pháp luật của cơ quan nhà nước và của tổ chức, cá nhân.