Tóm tắt: Bài viết tập trung nghiên cứu thực trạng về tình trạng nợ đọng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương. Trên cơ sở đó, đưa ra một ra một số giải pháp khắc phục nhằm đảm bảo đúng tiến độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình cải cách hành chính.

Abstract: The article focuses on the state of legal debt of state administrative agencies at the central. On that basis, there are a number of solutions to ensure timely progress in the issuance of legal normative documents in the process of administrative reform.

1. Thực trạng nợ đọng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay (tính đến ngày 15/9/2018)

Từ đầu năm 2018 đến nay, Chính phủ đã chú trọng đến công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), tại các phiên họp thường kỳ, đã xem xét, cho ý kiến đối với 17 dự án luật, dự thảo nghị quyết^[1]. Hơn nữa, đã có 13 văn bản (13 luật) được Quốc hội thông qua tính từ kỳ họp thứ 04 của Quốc hội Khóa XIV đến nay; tất cả các luật này đều do Chính phủ trình và không có trong Danh mục ban hành kèm theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày 02/01/2014 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Kế hoạch tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13), nhưng đây là những luật quan trọng, liên quan trực tiếp đến quyền dân sự - chính trị, quyền kinh tế - xã hội của con người và thể chế quản lý kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng của đất nước nên được Chính phủ đặc biệt quan tâm và sớm trình Quốc hội ban hành.

Mặt khác, các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương đã ban hành được 140/152 văn bản quy định chi tiết các luật đã có hiệu lực (58 nghị định, 04 quyết định, 72 thông tư, 06 thông tư liên tịch), đạt 92,11 %. Ngoài ra, cơ quan chủ trì soạn thảo đã khắc phục các quy định cụ thể, hạn chế luật khung, xác định rõ những nội dung giao quy định chi tiết; trong trường hợp có nội dung giao quy định chi tiết thì khi trình dự án luật, dự thảo nghị quyết, một số dự án đã trình kèm theo dự thảo văn bản quy định chi tiết[2].

Tuy nhiên, hiện nay, việc ban hành VBQPPL của các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương còn chưa đáp ứng với yêu cầu thực tiễn đặt ra. Cụ thể:

Thứ nhất, về việc trình dự thảo luật, tính đến nay, còn 21 dự án luật thuộc trách nhiệm của Chính phủ nằm trong Danh mục ban hành kèm theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 chưa được ban hành. Ví dụ như: Theo tiến độ ban hành trong giai đoạn 2015 - 2016 nhưng một số luật vẫn chưa được ban hành như: Luật về Hội, Luật Biểu tình; Luật Bảo đảm trật tự, an toàn xã hội; Luật Chứng thực; Luật Năng lượng nguyên tử; Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt...

Thứ hai, tình trạng nợ đọng các văn bản hướng dẫn thi hành diễn ra trong thời gian dài, nhưng vẫn chưa được khắc phục triệt để. Theo Báo cáo số 409/BC-CP ngày 21/9/2018 của Chính phủ, vẫn còn 12/152 văn bản (06 nghị định, 01 quyết định, 05 thông tư) chưa được ban hành. Trong số văn bản chưa ban hành có 03/12 văn bản (03 thông tư) quy định chi tiết của 02 luật, pháp lệnh có hiệu lực từ năm 2017 trở về trước. Đó là tình trạng luật đã thông qua được 02 đến 03 năm nhưng chưa có thông tư hướng dẫn thi hành, ví dụ như: Thông tư quy định trình tự, thủ tục, hồ sơ cấp Giấy phép nhập khẩu sản phẩm an toàn thông tin mạng theo giấy phép hướng dẫn thi hành Luật An toàn thông tin mạng có hiệu lực từ ngày 1/7/2016. Đặc biệt, theo quy định tại Điều 6 Luật Hợp tác xã năm 2012, thì hợp tác xã được Nhà nước hỗ trợ, ưu đãi nhiều nội dung, trong đó có tiếp cận vốn và quỹ phát triển hợp tác xã. Tuy nhiên, đã 06 năm kể từ khi Luật Hợp tác xã được Quốc hội thông qua, một số văn bản hướng dẫn thi hành luật vẫn chưa được ban hành, trong đó, có quy định về tổ chức và hoạt động của Quỹ phát triển hợp tác xã[3].

Ngoài ra, còn có 09/12 văn bản (06 nghị định, 01 quyết định, 02 thông tư) quy định chi tiết 07 luật mới có hiệu lực trong năm 2018 và 01 nội dung luật giao quy định chi tiết trong năm 2018 của Luật Bảo hiểm xã hội (có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2016) về bảo hiểm xã hội bắt buộc đối với người lao động là công dân nước ngoài vào làm việc tại Việt Nam cũng chưa được ban hành, ví dụ như: Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tín ngưỡng, tôn giáo hướng dẫn thi hành Luật Tín ngưỡng tôn giáo có hiệu lực từ ngày 01/01/2018 hay Nghị định quy định về tổ chức và hoạt động của Quỹ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa hướng dẫn thi hành Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa... Điều này gây lãng phí bởi luật không đi vào cuộc sống, hệ lụy là tình trạng nhờn luật, làm suy giảm lòng tin của nhân dân vào sự nghiêm minh của pháp luật.

Bên cạnh đó, đối với các luật chuẩn bị có hiệu lực vẫn chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết, gồm 52 văn bản (30 nghị định, 02 quyết định, 20 thông tư) quy định chi tiết 14 luật và các nội dung được giao quy định chi tiết sẽ có hiệu lực trong năm 2019. Ví dụ như: 44 văn bản (22 nghị định, 02 quyết định, 20 thông tư) quy định chi tiết 08 luật có hiệu lực từ ngày 01/01/2019 hướng dẫn Luật Quy hoạch; Luật Thủy sản; Luật Lâm nghiệp; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thể dục, thể thao; Luật Quốc phòng (sửa đổi); Luật Tố cáo (sửa đổi); Luật Đo đạc bản đồ; Luật An ninh mạng; Luật Cạnh tranh (sửa đổi).

Có thể nói, mặc dù vẫn còn tình trạng nợ đọng ban hành văn bản quy định chi tiết, tuy nhiên số lượng văn bản nợ đọng về cơ bản đã giảm dần so với các năm trước, cụ thể: Giảm 45 văn bản so với cùng kỳ năm 2015 (57 văn bản) và giảm 23 văn bản so với cùng kỳ năm 2016 (35 văn bản) và tăng 01 văn bản so với năm 2017 (11 văn bản). Số văn bản chưa ban hành là 12 văn bản và đa số là các văn bản có nội dung khó, phức tạp cần xin ý kiến chỉ đạo của nhiều cấp; văn bản quy định chi tiết phải có hiệu lực đồng thời với văn bản được quy định chi tiết chưa được thực hiện triệt để; một số nội dung được luật giao quy định chi tiết nhưng được bổ sung ở giai đoạn chỉnh lý dự án luật, chưa được đánh giá tác động, tổng kết việc thí điểm thực hiện trên thực tế, gây khó khăn trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết.

2. Nguyên nhân nợ đọng văn bản quy phạm pháp luật

Một là, xuất phát từ nguyên nhân khách quan

Một số VBQPPL về quyền con người, quyền công dân^[4] là những vấn đề mới, phức tạp, chưa có tiền lệ; bối cảnh tình hình quốc tế và khu vực có nhiều diễn biến phức tạp; cần phải lấy ý kiến của tổ chức, cá nhân (chuyên gia, nhà khoa học và cử tri...) để làm rõ và bảo đảm phù hợp với nội dung, tinh thần của Hiến pháp; bảo đảm tính khả thi, phù hợp với thực tiễn của Việt Nam. Đồng thời, vẫn còn những trường hợp xác định thời điểm có hiệu lực của luật chưa hợp lý, khoảng thời gian luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua đến khi luật có hiệu lực là rất ngắn mà nội dung được giao quy định chi tiết lại nhiều và phức tạp nên tiến độ xây dựng văn bản thường rất gấp gáp trong khi cơ quan soạn thảo phải thực hiện nhiều bước trong quá trình soạn thảo, do đó, chưa đảm bảo thời gian cho việc soạn thảo văn bản quy định chi tiết, dẫn tới việc chậm xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết và chuẩn bị điều kiện thi hành luật.

Hai là, xuất phát từ nguyên nhân chủ quan

(i) Trình độ của cán bộ tham mưu ban hành VBQPPL của một số bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ còn hạn chế^[5] dẫn đến việc ban hành VBQPPL còn chậm so với yêu cầu và chưa đáp ứng được thực tiễn.

(ii) Chưa có quy định thỏa đáng về trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc trình VBQPPL và ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết. Cho đến nay, chưa có trường hợp cụ thể nào bị xử lý trách nhiệm khi các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc chậm ban hành văn bản hướng dẫn.

(iii) Do cơ chế kiểm tra, giám sát các dự án ban hành VBQPPL chưa rõ ràng, còn lỏng lẻo; tại khoản 2 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Tuy nhiên, trên thực tế, trong các hồ sơ dự án luật, một số cơ quan có hiện tượng “đối phó” khi trình các văn bản quy định chi tiết...

(iv) Công tác phối hợp giữa các bộ, cơ quan ngang bộ trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết chưa thực sự chặt chẽ, nhất là công tác phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình xây dựng, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh liên quan đến nội dung giao quy định chi tiết.

(v) Việc đầu tư thời gian và nguồn lực, kinh phí cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế, chưa tương xứng với yêu cầu, tính chất phức tạp của công việc này. Ví dụ: Theo Thông tư số 338/2016/TT-BTC được ban hành ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật thì mức kinh phí chi cho công tác xây dựng dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là từ 250 triệu đồng đến 02 tỷ đồng/dự án tùy loại văn bản...

3. Một số giải pháp khắc phục tình trạng nợ đọng văn bản quy phạm pháp luật

Thứ nhất, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ soạn thảo văn bản cũng như nâng cao tinh thần trách nhiệm cho đội ngũ cán bộ, công chức trong công tác xây dựng VBQPPL. Trước mắt, nghiên cứu, xây dựng chương trình đào tạo khung các lớp đào tạo văn bằng 02 chuyên ngành luật cho đội ngũ làm công tác pháp chế theo Quyết định số 290/QĐ-BTP ngày 06/02/2014 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Kế hoạch thực hiện Quyết định số 73/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành Kế hoạch thực hiện triển khai Nghị quyết số 67/2013/QH13 của Quốc hội về việc tăng cường công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Hơn nữa, chương trình bồi dưỡng về xây dựng VBQPPL không thể chỉ đặt ra với các cơ quan xây dựng luật, trường dạy luật, mà cần mở rộng hơn để phổ biến kiến thức này cho nhiều người. Đây là cơ sở để phát hiện các sai trái, mâu thuẫn, khắc phục sự chậm trễ trong việc ban hành VBQPPL.

Thứ hai, tiếp tục củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy, nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật, nhất là đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế ở bộ, ngành; tiếp tục chuẩn hóa đội ngũ này đáp ứng tiêu chuẩn của Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế.

Thứ ba, đề cao vai trò, tinh thần trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL. Trong đó, người đứng đầu phải chỉ đạo quyết liệt việc chuẩn bị hồ sơ dự án, dự thảo văn bản đầy đủ, bảo đảm chất lượng, đúng tiến độ. Đối với những luật đã có hiệu lực, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần quyết liệt hơn nữa trong chỉ đạo ban hành kịp thời các văn bản hướng dẫn, tránh tình trạng luật “chờ” nghị định, nghị định “chờ” thông tư. Ngoài ra, cần có cơ chế xử lý trách nhiệm nghiêm đối với những trường hợp không tuân thủ theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Thứ tư, cần coi việc hoàn thành công tác xây dựng pháp luật là tiêu chí trong công tác thi đua, đánh giá việc hoàn thành nhiệm vụ. Tiến độ ban hành dự thảo luật, pháp lệnh và văn bản hướng dẫn thi hành luật chính là cơ sở để đánh giá đánh giá việc hoàn thành nhiệm vụ của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ. Đây cũng có thể coi là tiêu chí để khi tiến hành lấy phiếu tính nhiệm để đại biểu căn cứ vào đó Chính phủ và các bộ có hoàn thành nhiệm vụ được giao. Để thực hiện giải pháp này, Chính phủ cần thông tin rõ từ đầu nhiệm kỳ, mỗi bộ, ngành được Chính phủ giao ban hành bao nhiêu dự thảo văn bản luật, pháp lệnh và văn bản hướng dẫn thi hành để đại biểu Quốc hội đánh giá tiến độ, chất lượng, hiệu quả xây dựng các VBQPPL.

Thứ năm, tăng cường công tác phối hợp giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, giữa các bộ, cơ quan ngang bộ với các cơ quan của Quốc hội trong quá trình soạn thảo, chỉnh lý, trình các dự án luật, pháp lệnh nhằm bảo đảm sự thống nhất về nội dung các dự án, dự thảo, hạn chế tình trạng các dự án, dự thảo trình ra Quốc hội nhưng các cơ quan vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau, dẫn đến phải lùi thời hạn trình VBQPPL.

Thứ sáu, phát huy vai trò kiểm tra, giám sát của Bộ Tư pháp; đây chính là cơ quan “gác cổng” cho Chính phủ trong thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật, kiểm soát các dự thảo văn bản quy định chi tiết khi trình Quốc hội; cần thể hiện rõ quan điểm để kiên quyết nói “không” với các dự thảo văn bản luật không kèm theo văn bản hướng dẫn, chi tiết.

Thứ bảy, tăng cường đầu tư kinh phí cho hoạt động xây dựng pháp luật - là cơ sở để khắc phục tình trạng nợ đọng VBQPPL trong giai đoạn hiện nay. Bởi vì kinh phí chính là điều kiện cần thiết để các cơ quan hành chính nhà nước và những người làm công tác pháp chế tích cực, tập trung cho công tác xây dựng dự thảo VBQPPL kịp tiến độ và đảm bảo chất lượng.

Có thể nói, việc khắc phục tình trạng nợ đọng VBQPPL hiện nay chính là nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật - nhiệm vụ nằm trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước trong giai đoạn 2011 - 2020 theo Nghị quyết 30c/2011/NQ-CP nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

ThS. Trần Thị Hạnh Dung

Trường Chính trị tỉnh Bình Phước

[1] (1) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục; (2) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học; (3) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đặc xá; (4) Luật Chăn nuôi; (5) Luật Trồng trọt; (6) Luật Phát triển đô thị; (7) Luật Dân số; (8) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đầu tư công; (9) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Dược, Luật An toàn thực phẩm, Luật Phòng, chống tác hại thuốc lá, Luật Điện lực, Luật Hóa chất, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả, Luật Khoa học và công nghệ, Luật Trẻ em, Luật Công chứng và Luật Đầu tư; (10) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Luật Quy hoạch đô thị và Luật Kinh doanh bất động sản; (11) Luật Công an nhân dân (sửa đổi); (12) Luật Kiến trúc; (13) Luật Phòng, chống tác hại của rượu, bia; (14) Luật sửa đổi, bổ sung các luật có quy định liên quan đến quy hoạch; (15) Luật Quản lý thuế (sửa đổi); (16) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đầu tư công; (17) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi hành án hình sự.

[2] Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; Luật Quy hoạch; Luật Thủy sản; Luật Lâm nghiệp; Luật An ninh mạng; Luật quốc phòng (sửa đổi); Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thể dục, thể thao; Luật Đo đạc và bản đồ; Luật Tố cáo (sửa đổi); Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Dược, Luật An toàn thực phẩm, Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá, Luật Điện lực, Luật Hóa chất, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả, Luật Khoa học và công nghệ, Luật Trẻ em, Luật Công chứng, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị; Luật cạnh tranh (sửa đổi).

^[3] http://quochoi.vn/hoatdongdbqh/pages/tin-hoat-dong-dai-bieu.aspx?itemid=37470.

[4] Luật về Hội, Luật Biểu tình, Nghị quyết của Quốc hội về tham gia gìn giữ hòa bình (thay cho ban hành Luật Tham gia hoạt động gìn giữ hòabình), Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt…

^[5] Ở bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, có 4.377 người, trong đó có 1.455 người được bố trí làm công tác pháp chế chuyên trách, 2.922 người làm công tác pháp chế kiêm nhiệm; có 3.630 người có trình độ cử nhân luật, 747 người chưa có trình độ cử nhân luật.