Kinh nghiệm đánh giá hiệu quả hoạt động khu vực công ở Hàn Quốc và một số gợi mở đối với Việt Nam

Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997, Hàn Quốc phải thừa nhận sự lạc hậu trong các phương thức điều hành bộ máy nhà nước. Từ đó, Hàn Quốc nhanh chóng xây dựng chương trình cải cách khu vực công trên cơ sở học hỏi kinh nghiệm một số quốc gia khác. Đặc biệt, một hệ thống tiêu chí và đánh giá cải cách với mục đích nâng cao hiệu quả, tính hiệu lực và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước đã được xây dựng, với dấu mốc quan trọng là sự ra đời của Đạo luật về đánh giá hoạt động của chính quyền năm 2001. Đến nay, Đạo luật khung về đánh giá hoạt động của chính quyền năm 2006 (gọi tắt là Đạo luật khung) quy định các nội dung cụ thể về hệ thống đánh giá, đã qua một số lần sửa đổi mà gần đây nhất vào năm 2017, nhưng các nội dung cơ bản vẫn được duy trì.

1. Khái quát cải cách hành chính ở Hàn Quốc và sự ra đời của hệ thống đánh giá hiệu quả khu vực công

Sau chiến tranh Triều Tiên, Hàn Quốc là một trong những quốc gia nghèo trên thế giới. Tuy nhiên, chỉ sau hơn 40 năm, Hàn Quốc đã phát triển “ngoạn mục”, trở thành một trong “bốn con hổ châu Á”. Mặc dù vậy, năm 1997, Hàn Quốc đã rơi vào tình trạng khủng hoảng tài chính hết sức tồi tệ. Quỹ Tiền tệ quốc tế IMF đã chi một khoản tiền lớn nhất trong số các khoản tiền mà IMF đã từng giúp đỡ các nước để giúp Hàn Quốc vượt qua khủng hoảng này, đi kèm điều kiện Chính phủ nước này phải tiến hành những cải cách mạnh mẽ về chính sách phát triển kinh tế và cải cách nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực công[1].

Chính cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 cũng buộc Hàn Quốc phải thừa nhận sự lạc hậu trong các phương thức điều hành bộ máy nhà nước. Từ đó, Hàn Quốc nhanh chóng xây dựng chương trình cải cách khu vực công trên cơ sở học hỏi kinh nghiệm một số quốc gia khác. Đặc biệt, một hệ thống tiêu chí và đánh giá cải cách với mục đích nâng cao hiệu quả, tính hiệu lực và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước đã được xây dựng, với dấu mốc quan trọng là sự ra đời của Đạo luật về đánh giá hoạt động của chính quyền năm 2001. Tuy nhiên, hệ thống này thực chất đã manh nha xuất hiện từ Hệ thống Đánh giá chương trình và chính sách năm 1961. Trên cơ sở đó, cùng việc kế thừa kinh nghiệm của Đạo luật về kết quả và hoạt động của Chính phủ Hoa Kỳ năm 1993, hệ thống đánh giá này ngày một phát triển. Đến nay, Đạo luật khung về đánh giá hoạt động của chính quyền năm 2006 (Đạo luật khung) quy định các nội dung cụ thể về hệ thống đánh giá, đã qua một số lần sửa đổi mà gần đây nhất vào năm 2017, nhưng các nội dung cơ bản vẫn được duy trì.

Trong Đạo luật khung, nhà làm luật đã đưa ra khái niệm “đánh giá hoạt động của chính quyền”, là hoạt động đánh giá các chính sách, chương trình hoạt động… của các cơ quan hành chính trung ương[2], các cơ quan hành chính địa phương và các thiết chế công, nhằm đảm bảo hiệu quả, tính hiệu lực và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước. Việc đánh giá phải bảo đảm tính tự trị và độc lập, công khai, minh bạch, những phương pháp khách quan được áp dụng trong đánh giá để bảo đảm kết quả công bằng và tin cậy. Trong phạm vi bài viết này, các tác giả sẽ đề cập tới hai phương thức đánh giá hoạt động của chính quyền phổ biến nhất: tự đánh giá và đánh giá riêng biệt của cơ quan trung ương.

2. Các phương thức đánh giá hoạt động phổ biến

Như đã đề cập, hai phương thức tự đánh giá và đánh giá riêng biệt là phổ biến nhất trong hoạt động đánh giá khu vực công ở Hàn Quốc, trong đó:

- Tự đánh giá (internal evaluation/self-evaluation) là hoạt động đánh giá bắt buộc được tiến hành bởi các cơ quan nhà nước trung ương (cơ quan cấp bộ), mà cụ thể là các ủy ban đánh giá thuộc các cơ quan này. Trong khi đó, đánh giá riêng biệt (specific evaluation) là công cụ bổ sung cho hoạt động tự đánh giá, được thực hiện bởi Ủy ban chuyên phụ trách việc đánh giá hoạt động của chính quyền (gọi tắt là UBCT) cùng với Văn phòng Thủ tướng (gọi tắt là VPTT).

- Tự đánh giá tập trung vào các hoạt động liên quan tới chính sách và chương trình ngắn hạn (hàng năm), còn đánh giá riêng biệt quan tâm tới các hoạt động của từng cơ quan riêng biệt, các chiến lược từ trung đến dài hạn (chương trình kế hoạch chiến lược tổng thể) có liên quan trực tiếp tới các chính sách chủ chốt của quốc gia.

Theo Đạo luật khung, người đứng đầu cơ quan cấp bộ chịu trách nhiệm xây dựng chương trình, kế hoạch chiến lược tổng thể nhằm đáp ứng các mục tiêu chiến lược của cơ quan nhà nước và kế hoạch hoạt động hàng năm, gồm các nghĩa vụ, mục tiêu hoạt động hàng năm, chỉ số hoạt động hàng năm và kết quả hoạt động tài chính của 03 năm trở về trước[3].

Các cơ quan nhận hướng dẫn về hoạt động hàng năm từ UBCT vào tháng 01. Sau đó, mỗi cơ quan phải chuẩn bị và nộp bản kế hoạch hoạt động hàng năm cho UBCT. Kế hoạch này sẽ được UBCT và VPTT xem xét, đánh giá, có thể có đề xuất sửa đổi, bổ sung và sẽ tiếp tục được hoàn thiện bởi chính các cơ quan xây dựng nó. Sau giai đoạn này là những phát triển của các kế hoạch tự đánh giá của các cơ quan và đánh giá riêng biệt của UBCT.

Một là, tự đánh giá của các cơ quan cấp bộ

Theo khoản 2 Điều 2 Đạo luật khung, tự đánh giá được thực hiện bởi cơ quan cấp bộ, liên quan tới chính sách của chính các cơ quan này, với mục đích nâng cao chất lượng và trách nhiệm giải trình của việc điều hành chính quyền, tập trung vào 03 lĩnh vực: (i) các chính sách chủ chốt; (ii) các dự án tài chính (ngân sách); (iii) năng lực tổ chức (về các khía cạnh như quản trị nhân sự, quản lý tổ chức, hoạt động tài chính, mức độ thông tin, công bố/tiết lộ thông tin và quản trị sự thay đổi).

Các lĩnh vực được đánh giá cơ bản nói trên vẫn được giữ nguyên, nhưng cách phân loại và tên gọi có thể được điều chỉnh qua mỗi năm tùy thuộc vào tình hình cấp thiết của chính quyền. Ví dụ, năm 2015, việc tự đánh giá tập trung vào các lĩnh vực: Các chính sách quan trọng, dự án tài chính, dự án nghiên cứu và phát triển và năng lực quản lý hành chính. Đến năm 2016, những lĩnh vực được đánh giá là: Các chính sách quan trọng, dự án tài chính tổng hợp và năng lực quản lý hành chính[4].

Theo quy định, mỗi cơ quan cấp bộ phải tự mình xác định kế hoạch, mục tiêu hoạt động, trên cơ sở hướng dẫn tự đánh giá đã nhận từ UBCT và chương trình kế hoạch chiến lược của cơ quan đó[5]. Sau đó, cơ quan này cũng tự mình thực hiện việc đánh giá hàng năm. Người đứng đầu mỗi cơ quan cấp bộ được giao nhiệm vụ thiết lập và quản lý một ủy ban tự đánh giá[6] để giám sát quy trình đánh giá. Mặc dù các cơ quan phải tự mình lựa chọn kế hoạch, mục tiêu và cơ chế thực hiện hoạt động tự đánh giá, nhưng về cơ bản, việc tự đánh giá vẫn tuân theo một quy trình chung:

Các cơ quan cấp bộ tự mình xác định vấn đề cần đánh giá và xây dựng kế hoạch tự đánh giá, nộp cho UBCT vào tháng 4 hàng năm. Các ủy ban tự đánh giá sẽ tiến hành tự đánh giá vào đầu tháng 7, theo dõi và lấy ý kiến từ tháng 8 đến tháng 11. Đến cuối tháng 3 năm tiếp theo, người đứng đầu cơ quan cấp bộ cùng các ủy ban tự đánh giá phải báo cáo kết quả cho UBCT. Sau khi UBCT cân nhắc và quyết định, Báo cáo kết quả tự đánh giá sẽ được gửi tới VPTT và Nội các. Đặc biệt, việc đánh giá lại có thể được VPTT tiến hành nếu như nhận thấy có sự thiếu khách quan, thiếu tin cậy trong đó. Báo cáo tiếp đó sẽ được nộp để UBCT xem xét, chấp thuận. Qua nghiên cứu, tác giả nhận thấy hệ thống tự đánh giá của Hàn Quốc được thiết lập tương tự như trong Đạo luật về kết quả và hoạt động của Chính phủ Hoa Kỳ, đây là việc học hỏi kinh nghiệm của Hàn Quốc trong quá trình xây dựng phương thức đánh giá này.

Trong quá trình tự đánh giá, những người đứng đầu cơ quan cấp bộ phải thực hiện một chuỗi nhiệm vụ: Vừa tổ chức thực hành tự đánh giá, vừa chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch, xem xét các chính sách có vướng mắc gì, đồng thời tiến hành các biện pháp tự nguyện sửa chữa khi những đánh giá phát hiện vấn đề[7]. Không những vậy, người này còn có trách nhiệm phân tích kết quả đánh giá trên các lĩnh vực tổ chức hoạt động, ngân sách, nhân sự và bồi thường, trong đó bao gồm cả kết quả đánh giá của năm trước để giúp cho việc cân nhắc với ngân sách năm tiếp theo. Như vậy, vai trò của người đứng đầu các cơ quan cấp bộ trong quá trình trên vô cùng quan trọng, trách nhiệm của họ khá nặng nề.

Hai là, đánh giá riêng biệt

Đánh giá riêng biệt (specific evaluation) là đánh giá của Thủ tướng Chính phủ đối với các chính sách của cơ quan cấp bộ mà cần thiết cho việc quản lý tích hợp của nền hành chính quốc gia[8]. Như vậy, đánh giá này phục vụ việc điều chỉnh các chính sách quan trọng và năng lực tổ chức hành chính của các cơ quan, quản lý các vấn đề quốc gia dưới sự hướng dẫn của Thủ tướng.

Hầu hết các cơ quan cấp bộ đều chịu sự điều chỉnh của các đánh giá riêng biệt. Những lĩnh vực chủ chốt của việc đánh giá riêng biệt thường xuyên thay đổi theo thời gian, phụ thuộc vào sự quan tâm của mỗi chính quyền dưới thời các Tổng thống khác nhau, tuy nhiên đều là những lĩnh vực liên quan tới chiến lược dài hạn[9]. Thẩm quyền đánh giá được trao rộng rãi cho VPTT cùng 05 nhóm các cơ quan cấp bộ giám sát. Ngoài ra, để việc đánh giá đạt hiệu quả, trong những hoạt động đầu tiên, UBCT còn thành lập các tiểu ban đánh giá[10] đối với từng lĩnh vực, ngoại trừ lĩnh vực “Công khai chính sách”[11].

Việc đánh giá riêng biệt bao gồm 02 loại: Đánh giá trung hạn (tháng 6) và đánh giá tổng kết (tháng 12) hàng năm. Thủ tướng, đồng Chủ tịch của UBCT, sẽ thảo luận về kết quả đánh giá với những người đứng đầu cơ quan cấp bộ. Sau đó, Thủ tướng đánh giá và trình bày báo cáo này với Nội các vào cuối năm. Những phản hồi sẽ được sử dụng cho việc cải thiện chính sách, xây dựng ngân sách và quản lý các tổ chức, quản lý công chức. Kết quả đánh giá cũng được Bộ Chiến lược và tài chính sử dụng để cân nhắc việc cắt giảm hay tăng thêm ngân sách. Ngoài ra, trong hoạt động đánh giá riêng biệt, Thủ tướng được giao nhiệm vụ công bố kết quả đánh giá thông qua các phương tiện thông tin như Internet.

Qua nghiên cứu, tác giả nhận thấy, việc đánh giá riêng biệt này dường như thống nhất hơn, tập trung hơn so với tự đánh giá, bởi UBCT là cơ quan trực tiếp chịu trách nhiệm xây dựng các thủ tục đánh giá riêng biệt và bộ chỉ số đánh giá riêng biệt, từ đó, tránh được việc thiếu thống nhất, rời rạc như trong phương thức tự đánh giá.

3. Một số nhận xét

Hệ thống đánh giá hoạt động của chính quyền tại Hàn Quốc có một số ưu điểm nổi bật sau:

Thứ nhất, việc thường xuyên xây dựng báo cáo, kế hoạch đã giúp các cơ quan cấp Bộ quen với việc lên kế hoạch chiến lược dài hạn và kế hoạch hàng năm. Quan trọng nhất, các cơ quan này còn có thể tiến hành những biện pháp phòng ngừa để cải thiện chất lượng của chính sách[12]. Việc này đóng góp quan trọng vào việc cải thiện chất lượng công việc của các cơ quan, khi họ phải chủ động tìm hướng giải quyết, khắc phục hạn chế trong công việc.

Thứ hai, thông qua hệ thống đánh giá, các công chức nhà nước cũng lĩnh hội được những kinh nghiệm quý giá trong việc lên kế hoạch làm việc cho chính bản thân họ và xác định cách thức phải làm để đạt được mục tiêu của mình. Nhờ vậy, công chức của chính quyền Hàn Quốc có thể có phương pháp để nâng cao chất lượng công việc của mình.

Thứ ba, phương thức đánh giá của cơ quan cấp bộ tại Hàn Quốc không những là một hệ thống đánh giá, mà còn được coi là khởi điểm của “các hoạt động mang tính khích lệ”. Việc tự đánh giá chính sách được liên kết với hệ thống quản lý hoạt động, qua đó, kết quả đánh giá được tự động phản ánh trong hoạt động của từng công chức riêng lẻ. Từ đây, chính quyền Hàn Quốc đã xây dựng nên những ý tưởng cải cách hành chính mới, một trong số đó là chế độ lương, thưởng dựa theo đánh giá chất lượng hoạt động của từng cá nhân, trái với cơ chế trả lương theo cấp bậc kiểu truyền thống. Ngoài ra, kết quả hoạt động của các cơ quan cũng là cơ sở để tính toán phân bổ ngân sách cho cơ quan này vào năm sau. Đồng thời, việc phản hồi thông tin và chế độ thưởng phạt minh bạch đã khuyến khích việc thực hiện các cam kết trong quá trình đánh giá…

Thứ tư, Đạo luật khung đặc biệt đã đề cập đến “hệ thống đánh giá điện tử tích hợp”, theo đó, các kế hoạch đánh giá chính quyền tích hợp với thông tin về việc thành lập, điều hành và nâng cao hệ thống đánh giá điện tử tích hợp. Điều này cho thấy Chính phủ Hàn Quốc đã tận dụng tối đa sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật trong việc đánh giá hoạt động của chính quyền nói riêng và cải cách hành chính công nói chung. Nhờ vậy, quy trình đánh giá được diễn ra nhanh gọn, hiệu quả, mang tính liên kết cao, tạo ra một phạm vi rộng lớn, đa dạng, với nhiều mục đích khác nhau.

Tuy vậy, hệ thống đánh giá hoạt động của chính quyền tại Hàn Quốc vẫn còn một số bất cập, chủ yếu là do tính riêng lẻ, chưa thật sự thống nhất và một số cơ quan, cá nhân lại có phần “đa nhiệm”, cụ thể:

Một là, hệ thống đánh giá hoạt động chính quyền của Hàn Quốc dường như đang “gồng mình” để bao quát tất cả các lĩnh vực của khu vực công. Hệ thống đánh giá không chỉ gồm việc đánh giá các lĩnh vực của cơ quan trung ương, mà còn cả của cơ quan địa phương và các thiết chế công với quá nhiều mục tiêu. Người đứng đầu các cơ quan cấp bộ phải thực hiện một chuỗi công việc trong hoạt động tự đánh giá. Điều này có thể dẫn đến sự quá tải trong hoạt động của các cơ quan này và vô hình trung khiến cho chất lượng của công việc không thực sự phát huy được hiệu quả cao nhất.

Hai là, tổ chức và hoạt động của UBCT còn hạn chế. Là tổ chức đi đầu trong hệ thống đánh giá, tuy nhiên, vai trò của UBCT lại chưa thực sự rõ ràng, khi việc giám sát đối với các đánh giá hoạt động riêng biệt lại được giao cho cơ quan khác. Những cơ quan giám sát này đang tiến hành các đánh giá một cách độc lập với UBCT, khiến cho UBCT gặp khó khăn trong việc điều phối các loại đánh giá riêng biệt.

Ngoài ra, UBCT thực chất lại hoạt động như một Hội nghị thảo luận và phải đối mặt với những hạn chế về nhân sự. UBCT chỉ gồm 14 thành viên, chỉ 03 trong số đó là cựu thành viên chính thức. Hơn nữa, những thành viên này không làm việc toàn thời gian mà chỉ tham gia các buổi hội nghị một lần mỗi tuần. Điều này có lẽ không đủ để giúp họ hiểu tổng thể quá trình của đánh giá hoạt động trên nhiều lĩnh vực. Nhiệm kỳ của họ cũng bị giới hạn trong hai năm, tuy nhiên, có thể được thêm một nhiệm kỳ tiếp theo. Mặc dù vậy, thực tế thì hầu hết các thành viên chỉ làm việc trong một nhiệm kỳ.

Ba là, một số hoạt động trong hệ thống đánh giá lại chưa thực sự liên kết, thống nhất. Hạn chế này thể hiện ở việc thiếu liên kết giữa các kế hoạch hàng năm với chiến lược dài hạn trên thực tế, giữa việc phân công các cơ quan thực hiện trong hoạt động tự đánh giá. Mỗi lĩnh vực được tiến hành bởi một cơ quan khác nhau, tuy nhiên, UBCT cùng với VPTT trực tiếp điều hành các hoạt động đánh giá một cách độc lập với nhân sự độc lập đối với các cơ quan này. Các cơ quan giám sát, ngoại trừ VPTT, cũng thực hiện các quy trình đánh giá, phương pháp đánh giá và hệ thống khen thưởng riêng...[13].

4. Một số gợi mở cho Việt Nam trong việc xây dựng cơ chế đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước

Trong lĩnh vực công tại Việt Nam, cải cách hành chính là một trong những nhiệm vụ trọng tâm theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020. Trong quá trình này, việc đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là một nhiệm vụ quan trọng, để từ kết quả đánh giá đó, có thể có những định hướng tiếp tục nâng cao chất lượng của hoạt động hành chính.

Từ những đánh giá trên, bài viết đưa ra một số kinh nghiệm trong việc đánh giá hoạt động của chính quyền ở Hàn Quốc có thể áp dụng cho Việt Nam trong quá trình xây dựng cơ chế đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính, cụ thể:

Thứ nhất, việc kết hợp giữa phương thức tự đánh giá và đánh giá riêng biệt, cùng việc đẩy mạnh xây dựng các kế hoạch ngắn hạn, dài hạn, có thể là một gợi ý cho Việt Nam. Trong đó, tự đánh giá được áp dụng như một công cụ đánh giá chính thức, đánh giá riêng biệt với vai trò bổ sung. Điều này là bởi việc tự đánh giá là công cụ đánh giá hiệu quả cho hoạt động hàng năm trong khu vực công, trong khi đánh giá riêng biệt lại là công cụ hữu hiệu cho cơ chế hoạt động trong các chính sách, chương trình dài hạn quan trọng của quốc gia, đóng vai trò quan trọng để kết nối giữa các mục tiêu và thành tựu đã đạt được.

Thứ hai, các hệ thống mang tính khuyến khích nên được áp dụng. Việc đánh giá không phải là hoạt động cuối cùng, mà là bước đầu tiên của chu trình chính sách, bởi những kết quả sẽ được xem xét và mang tính quyết định với các bước tiếp theo trong chu trình cải cách đó. Các hệ thống này nếu được áp dụng có thể tạo nên động lực cho những người liên quan đến đối tượng được đánh giá, tạo động lực cho họ nâng cao chất lượng công việc vào những năm tiếp theo, đóng góp chung vào việc cải thiện chất lượng các hoạt động hành chính.

Thứ ba, việc ứng dụng công nghệ nên được tận dụng tối đa, đặc biệt trong bối cảnh cách mạng công nghiệp 4.0 hiện nay. Kinh nghiệm của Hàn Quốc cho thấy, với sự hỗ trợ của công nghệ, cụ thể là hệ thống thông tin điện tử, các quy trình đánh giá có thể được diễn ra nhanh gọn hơn, nội dung vừa bao quát, vừa hệ thống. Bên cạnh đó, việc công khai, minh bạch thông tin cũng được bảo đảm. Trong quá trình xây dựng cơ chế đánh giá hiệu quả cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam, vấn đề ứng dụng công nghệ thông tin cũng nên được tích cực triển khai, qua đó, vừa mang lại hiệu quả, vừa nâng cao tính công khai, minh bạch, thậm chí cả sự tương tác với người dân.